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時(shí)間：2022-05-13 00:33:00
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
據(jù)介紹，此次試點(diǎn)對(duì)象將重點(diǎn)放在鎮(zhèn)改市工作。選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作。建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式。按照城市設(shè)置和簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)原則，探索新設(shè)市城市的行政管理模式，合理增設(shè)城市建制，優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，提高行政效能，降低行政成本。
對(duì)此，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院相關(guān)人士在接受記者采訪時(shí)表示，從現(xiàn)階段人口流動(dòng)方向來看，人口向大城市和小城市兩端聚集。
“從數(shù)據(jù)來看，我國(guó)57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮(zhèn)，集聚了全部城鎮(zhèn)人口的51%。其中縣級(jí)單元聚集了全國(guó)新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級(jí)。”上述人士表示。
他認(rèn)為，縣、鎮(zhèn)、新城新區(qū)歷史上一直是我國(guó)最基本最穩(wěn)定的行政治理單元，其包含政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化的最小完整系統(tǒng)。其優(yōu)勢(shì)在于可降低城鎮(zhèn)化成本、降低社會(huì)改革風(fēng)險(xiǎn)。因此，從全國(guó)選取不同地區(qū)的基層單位進(jìn)行綜合型社會(huì)試驗(yàn)，可為推動(dòng)頂層體制機(jī)制改革和基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展提供有益探索。
而在試點(diǎn)內(nèi)容方面，將重點(diǎn)探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、創(chuàng)新行政管理和降低行政成本設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面。
具體來看，試點(diǎn)重要內(nèi)容，是探索建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。成本分擔(dān)包括，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。
近年來，**鎮(zhèn)在市委、市政府及區(qū)委、區(qū)政府的關(guān)心與指導(dǎo)下，**鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了飛速的發(fā)展。為加大**鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制創(chuàng)新力度，積極探索具有特色的綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，努力將**鎮(zhèn)打造成為全市樣板鎮(zhèn)、示范鎮(zhèn)，根據(jù)市委、市政府及區(qū)委、區(qū)政府的相關(guān)要求，現(xiàn)將試點(diǎn)情況匯報(bào)如下：
一、基本建設(shè)情況
（一）群策群力部署規(guī)劃設(shè)計(jì)。立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，規(guī)劃先行，累計(jì)投資近千萬元編制了**新區(qū)概念性規(guī)劃和啟動(dòng)區(qū)控制性規(guī)劃設(shè)計(jì)、**鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2013-2030）、**鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)（金樟組團(tuán)**片區(qū)啟動(dòng)區(qū)）控制性詳規(guī)、**村傳統(tǒng)村落保護(hù)性規(guī)劃、**鎮(zhèn)核心區(qū)村莊規(guī)劃，啟動(dòng)了**鎮(zhèn)旅游小鎮(zhèn)及文石古村旅游專項(xiàng)規(guī)劃，提出了“鑄精品顯特色打造廬陵風(fēng)韻雅鎮(zhèn)，高標(biāo)準(zhǔn)快節(jié)奏建設(shè)美麗新區(qū)山水新城”的工作目標(biāo)。
（二）穩(wěn)扎穩(wěn)打搞好城鎮(zhèn)建設(shè)。一是穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。投資**余萬元新增總長(zhǎng)**公里的“兩縱四橫”的鎮(zhèn)區(qū)路網(wǎng)，初步形成核心區(qū)路網(wǎng)框架，其中**大道已成為連貫吉泰走廊南北兩極的關(guān)鍵通道之一。完成小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十個(gè)一”（**中心幼兒園、郊野公園、**廣場(chǎng)、群眾健身中心、步行街、集散地、垃圾中轉(zhuǎn)站、公共停車場(chǎng)、**醫(yī)院、鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)）。二是穩(wěn)步完善公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。改善鎮(zhèn)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)“七個(gè)一”（鎮(zhèn)區(qū)污水處理站、連鎖商業(yè)超市、一批金融網(wǎng)點(diǎn)、水沖式公廁、自來水主管網(wǎng)、一批交通設(shè)施、天網(wǎng)工程），其中**廣場(chǎng)、群眾健身中心等場(chǎng)所成為鎮(zhèn)區(qū)群眾人氣聚集，休閑娛樂的好去處。三是穩(wěn)健創(chuàng)新體制機(jī)制改革。一方面，采取政府購(gòu)買服務(wù)方式，通過市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)手段，將鎮(zhèn)域市政、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目進(jìn)行外包和績(jī)效考核，有效改善了全鎮(zhèn)整體面貌，創(chuàng)新了管理制度，進(jìn)一步提升了管理水平。另一方面，我鎮(zhèn)組建了鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，擴(kuò)大了人員隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)“兩違”、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、水務(wù)等領(lǐng)域開展行政執(zhí)法，探索綜合整治機(jī)制。特別是在“兩違”管控方面，通過鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍每日不定時(shí)巡查，村民、村干部?jī)杉?jí)匿名舉報(bào)，農(nóng)村建房聯(lián)審制度三者結(jié)合的有效方式，摸索出符合**鎮(zhèn)情的“兩違”管控路子，對(duì)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和項(xiàng)目推進(jìn)的及時(shí)性起到了關(guān)鍵作用。
（三）全心全意培育特色產(chǎn)業(yè)。一是大力豐富發(fā)展鎮(zhèn)區(qū)業(yè)態(tài)。鎮(zhèn)區(qū)建有商業(yè)步行街，商業(yè)店面已逾**多平米，形成集餐飲、五金、服飾、賓館、超市、物流等于一體的商業(yè)聚集區(qū)，進(jìn)一步夯實(shí)鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力，依托**及**流量，不斷發(fā)展餐飲、住宿等服務(wù)業(yè)。二是著力推進(jìn)發(fā)展職業(yè)教育。初步劃定職業(yè)教育園區(qū)建設(shè)范圍，現(xiàn)已啟動(dòng)職業(yè)教育園區(qū)征遷工作、園區(qū)整體規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。三是加快保護(hù)開發(fā)**古村傳統(tǒng)村落。強(qiáng)化古村保護(hù)開發(fā)小組、村民理事會(huì)等村民自治組織力量，為古村旅游項(xiàng)目奠定廣泛的群眾基礎(chǔ)。完成編制《**村傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃》工作，全面完成村莊環(huán)境整治工作，力爭(zhēng)獲取中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展建設(shè)資金。啟動(dòng)**村傳統(tǒng)村落保護(hù)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)，積極探索引進(jìn)旅游公司參與保護(hù)開發(fā)的商業(yè)模式。
二、存在的問題
在取得一定成績(jī)的同時(shí)，還必須清醒認(rèn)識(shí)到工作中存在的一些困難和不足：
一是平臺(tái)建設(shè)受客觀因素制約。土地、資金、人才等發(fā)展瓶頸仍廣泛存在，特別是鎮(zhèn)區(qū)核心范圍內(nèi)劃定的基本農(nóng)田過多、用地指標(biāo)不足等制約因素，致使許多鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目難以推進(jìn)實(shí)施，同時(shí)受經(jīng)濟(jì)下行等要素制約，項(xiàng)目招引落地困難，進(jìn)一步加大城鎮(zhèn)建設(shè)壓力。
二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育遭遇瓶頸。**鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不足，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育和人氣聚集受先天影響較大，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體環(huán)境影響，工業(yè)企業(yè)發(fā)展阻力加大，投資者的觀望心理影響到鎮(zhèn)區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目的落地。
三是攻堅(jiān)克難的阻力仍然存在。重點(diǎn)工程項(xiàng)目多，涉及征遷工作多，戰(zhàn)線較長(zhǎng)，觸及群眾利益面廣，遺留問題處置難，舊的方式方法已不再適用，矛盾化解的長(zhǎng)效機(jī)制未能建立完善，社會(huì)維穩(wěn)管控壓力大。
四是干部隊(duì)伍人才還需配齊。大部分機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍年齡偏大，政策法規(guī)認(rèn)知和相關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)管理水平偏低，適應(yīng)不了當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)新形勢(shì)、新問題、新治理，需要加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)管理人才隊(duì)伍建設(shè)，多渠道引進(jìn)建設(shè)、司法、發(fā)改、土地管理等口子人才的引進(jìn)。
三、具體措施
牢牢抓住**鎮(zhèn)改革試點(diǎn)等多重發(fā)展機(jī)遇，堅(jiān)持“以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提升質(zhì)量為關(guān)鍵，以推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化為特色”的發(fā)展思路，努力將**打造成為人氣聚集、業(yè)態(tài)豐富、生活智能、人文底蘊(yùn)厚重的綠色生態(tài)雅鎮(zhèn)。
全國(guó)政協(xié)委員、成都市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長(zhǎng)多央娜姆建議支持成都等城市開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)。
多央娜姆委員認(rèn)為作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都以破解“三農(nóng)”問題為突破口，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，率先在全國(guó)將城市和農(nóng)村作為整體進(jìn)行一元規(guī)劃、實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和全域成都的統(tǒng)一戶籍制度改革。在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在市域范圍自由遷徙，打破城鄉(xiāng)二元體制壁壘；推動(dòng)交通、通信、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施整體提升并向農(nóng)村延伸，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施短板；推動(dòng)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)社保均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，成都近年來大力實(shí)施“五大興市戰(zhàn)略”，構(gòu)建了由1個(gè)特大中心城市、7個(gè)衛(wèi)星城、6個(gè)區(qū)域中心城、10個(gè)小城市、169個(gè)特色鎮(zhèn)、約2800個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)組成的市域城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)化率由2000年的53.7%提升至2012年的68.4%。成都的城鎮(zhèn)化建設(shè)是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大背景下推進(jìn)的，具體做法和發(fā)展目標(biāo)與新型城鎮(zhèn)是基本一致的。這些對(duì)成都下一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化打下了良好的基礎(chǔ)。
多央娜姆委員說，成都區(qū)域是典型的大城市帶大郊區(qū)，在中西部大城市中具有代表性。全市常住人口1417.9萬人，戶籍人口1173.4萬人，其中中心城區(qū)建成區(qū)常住人口約670萬，正由城鎮(zhèn)化加速期向成熟期過渡。中心城市首位額度過高，缺乏大城市，中小城市發(fā)育不足。城市各區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平差異明顯，明顯是三個(gè)層次，中心城區(qū)類似沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)化率達(dá)96.7%；近郊區(qū)類似中部，城鎮(zhèn)化率為49.8%；遠(yuǎn)郊區(qū)是典型西部，城鎮(zhèn)化率只有34.3%。土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，在城市建成區(qū)快速擴(kuò)張的同時(shí)，城市拓展區(qū)居民入住率低。人口分布不合理，中心城區(qū)聚集了超過50%的人口，近遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)人口吸納能力明顯不足。資源環(huán)境約束日益明顯，土地資源日益稀缺，水、電、氣等供給緊張，水、大氣等環(huán)境質(zhì)量不容樂觀等。此外，市外轉(zhuǎn)移人口融入和市民化成本分?jǐn)倖栴}、城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源問題、城市管理體制改革等都具有代表性。
作為西部特大中心城市，成都近年來吸納了大量市外和省外人口，目前常住人口中外來人口達(dá)245萬人左右。開展試點(diǎn)，可以為建立完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地指標(biāo)與人口流入流出掛鉤的利益及成本分?jǐn)倷C(jī)制提供借鑒和經(jīng)驗(yàn)。成都在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，將大力培育和發(fā)展大城市、中等城市和小城市，以疏解中心城市人口，吸納人口轉(zhuǎn)移，而且正在開展中小城市管理體制改革試點(diǎn)，可以為改革創(chuàng)新城市管理體制提供借鑒和經(jīng)驗(yàn)。
此外，還可以在農(nóng)民工市民化的成本分?jǐn)倷C(jī)制、“城市病”治理、完善市域城鎮(zhèn)體系、建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制等方面積極探索實(shí)踐，為全國(guó)全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供借鑒和經(jīng)驗(yàn)。 責(zé)編/郝祥平
中圖分類號(hào)：29921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 02575833（201）03005203
作者簡(jiǎn)介：陶友之，上海社會(huì)科學(xué)院部門經(jīng)濟(jì)研究所研究員（上海200020）
黨的十提出的城鎮(zhèn)化，是新型的城鎮(zhèn)化，與過去的城鎮(zhèn)化、或是城鄉(xiāng)一體化有著很大不同。認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，十分重要，不僅能避免走彎路，而且能健康有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。這里所說的“鎮(zhèn)”，不僅是指農(nóng)村中政權(quán)最基本單位的“鎮(zhèn)”，而是泛指城市與農(nóng)村之間的政權(quán)單位，可以是
鎮(zhèn)、也可以是“縣”，甚至是“市”（地級(jí)市和縣級(jí)市）。根本點(diǎn)是看它們?cè)诼?lián)接農(nóng)村中是否起著紐帶的作用。
在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中，為什么重點(diǎn)在“鎮(zhèn)”呢？
一、 “鎮(zhèn)”的作用來于對(duì)歷史教訓(xùn)的認(rèn)識(shí)
改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，盡快解決農(nóng)村窮，農(nóng)民苦，農(nóng)業(yè)真落后，是黨和政府早就想解決的問題。提出城鄉(xiāng)一體化也好，提出加快城鎮(zhèn)化建設(shè)也好，但結(jié)果都不理想，沒有達(dá)到預(yù)期的結(jié)果，造成原因可能很多，而其中最主要的一個(gè)原因，是在認(rèn)識(shí)上出了偏差，存在著兩種傾向：
一種傾向是，一談城鎮(zhèn)化，認(rèn)為重點(diǎn)在“城”，于是拼命在“城”上做文章，圈土地，搞基建，把“城”越搞越大。土地不夠，就往外拓展，先吞近鄰鎮(zhèn)，再并附近區(qū)，還不夠，就吃所屬縣……。城市是搞大了，但農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌依舊，俗稱這是不斷“攤大餅”。結(jié)果使城市膨脹化，農(nóng)村空心化，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。此路當(dāng)然不能再走了。
另一種傾向是，認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化，重點(diǎn)在“村”，于是就忙于建新農(nóng)村，搞居住集中，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓?；蚴歉銕组g圖書館、閱覽室，或是養(yǎng)老院、活動(dòng)室……，稱之謂“建設(shè)新農(nóng)村”。至于農(nóng)村中存在的“三大”難點(diǎn)，即農(nóng)村窮、農(nóng)民苦、農(nóng)業(yè)真落后的“三農(nóng)”問題，濤聲依舊。群眾稱之謂這種新農(nóng)村建設(shè)，是在玻璃房里種“樣板田”。
那末，黨的十提出的城鎮(zhèn)化，該怎樣正確認(rèn)識(shí)，重點(diǎn)在哪里？我認(rèn)為重點(diǎn)在“鎮(zhèn)”，只有抓住了“鎮(zhèn)”這個(gè)中心環(huán)節(jié)，才能帶動(dòng)“城與鄉(xiāng)”兩頭，向新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
二、 “鎮(zhèn)”是帶動(dòng)“城、鄉(xiāng)”兩頭的中間環(huán)節(jié)
實(shí)施新型城鎮(zhèn)化，要求推進(jìn)工業(yè)化和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高全國(guó)人民的生活水平，最終消滅“三大差別”，即城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和體腦差別。在實(shí)施城鎮(zhèn)化中如果把重點(diǎn)放在“城”，那必然是“城”單騎突進(jìn)，把農(nóng)村與農(nóng)業(yè)更是拋在后面，因?yàn)樗鼰o法直接帶動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，結(jié)果使城鄉(xiāng)差距更大；如果把重點(diǎn)放在農(nóng)村，像過去那樣搞新農(nóng)村建設(shè)，建幾幢房，修幾條路，就某個(gè)農(nóng)村來說，可以改變一些面貌。而農(nóng)民苦、農(nóng)村窮、農(nóng)業(yè)真落后的“三農(nóng)”問題仍然無法解決。如果把重點(diǎn)放在“鎮(zhèn)”，情況就不同了?！版?zhèn)”可以起到“承城、啟村”的作用。
新型城鎮(zhèn)化的一大容，是推進(jìn)工業(yè)化。工業(yè)化有“質(zhì)與量”兩個(gè)方面的要求?！百|(zhì)”代表著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)工業(yè)向新型工業(yè)、或說向高端裝備制造業(yè)、信息技術(shù)工業(yè)發(fā)展，這當(dāng)然主要是現(xiàn)有大中“城市”中的任務(wù)。而推進(jìn)工業(yè)化，還有一個(gè)“量”上的要求，即要求在全國(guó)、全省、各城市的區(qū)域上有一個(gè)合理的布局。合理布局當(dāng)然不是天女散花，回復(fù)到過去那樣村村冒煙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)狀態(tài)。而是說根據(jù)地情與市情，把城市中有些工業(yè)安排到“鎮(zhèn)”去，使各鎮(zhèn)形成各自的工業(yè)特色，圍繞著某一城市協(xié)調(diào)發(fā)展。不僅工業(yè)是這樣，服務(wù)業(yè)也是這樣。城市中某些服務(wù)業(yè)也可以有選擇地?cái)U(kuò)散到“鎮(zhèn)”去，發(fā)揮“鎮(zhèn)”的優(yōu)勢(shì)，形成“鎮(zhèn)”的特色。
城市中的這些擴(kuò)散或布局，直接到農(nóng)村行不行？不行。因?yàn)椴徽撌枪I(yè)布局，還是服務(wù)業(yè)拓展，都需要有一定的條件。首先是要有一定的人，不僅需要?jiǎng)趧?dòng)力有來源，而且要有一定消費(fèi)市場(chǎng)；二是要有一定交通設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)，使原材料和產(chǎn)品進(jìn)得來，出得去；三是要有一定技能和文化的人才，能招得進(jìn)，留得住……。大多數(shù)的“鎮(zhèn)”初具這個(gè)條件，或稍加補(bǔ)充，就能勝任。農(nóng)村就不行，大多數(shù)農(nóng)村還處于分散、落后狀態(tài)。否則，就會(huì)投資巨大，困難重重，進(jìn)度很慢，效益極差，最后難以為繼。
“鎮(zhèn)”不僅有承“城”的優(yōu)勢(shì)，而且還有啟“村”的特點(diǎn)?！版?zhèn)”離農(nóng)村近，或者本身就在農(nóng)村之中，熟悉農(nóng)民，了解農(nóng)村。它能把城市文化、工業(yè)發(fā)展、生活文明及時(shí)地傳到農(nóng)村、影響農(nóng)村。且通過農(nóng)民變市民、生產(chǎn)與服務(wù)，產(chǎn)、供、銷一條龍等形式，把農(nóng)村與農(nóng)民帶動(dòng)起來，改變落后與窮苦面貌，從而縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
三、 “鎮(zhèn)”是吸納農(nóng)民變市民的“大盆地”
農(nóng)民變市民，或說農(nóng)民工變市民，這是新型城鎮(zhèn)化中的一個(gè)重要容。怎么變？在現(xiàn)已進(jìn)城的25億左右農(nóng)民，主要是通過提高城市化率逐步吸鈉。每年提高一個(gè)百分率的城市化率，就有1000萬農(nóng)民工變市民，但這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程?！吧?、青、天”，“深、京、廣”即上海、青島、天津、深圳、北京、廣州等大中城市，人口幾乎已達(dá)到極限，難以有大的吸納，極需有“鎮(zhèn)”等小城市發(fā)展，接納這個(gè)任務(wù)。
農(nóng)民工變市民，這僅是當(dāng)前解決已進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的一個(gè)方面。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，今后還會(huì)有大量剩余農(nóng)民出來，再到城市中去就業(yè)？一般城市已容納不了，而且農(nóng)民別妻離子，跋山涉水，全往城市里跑，這種務(wù)工只能是特殊時(shí)期的產(chǎn)物，不可長(zhǎng)此下去。因?yàn)?，它一面雖促進(jìn)了城市繁榮，另一面卻使農(nóng)村變得更加落后，城鄉(xiāng)差距更加擴(kuò)大。今后剩余農(nóng)民，主要應(yīng)在就近的市、縣、鎮(zhèn)就業(yè)，早上別家進(jìn)廠勞動(dòng)，晚上下班回家團(tuán)聚，這是今后農(nóng)民變市民的主要形式，也是主要渠道，這將是“鎮(zhèn)”今后的重大吸納任務(wù)。
四、 “鎮(zhèn)”是形成城市群的聯(lián)接點(diǎn)
國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)”，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要提出“科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局”，黨的十報(bào)告則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”。國(guó)家和黨的這一系列要求的提出，說明今后城市的發(fā)展，不是孤立地發(fā)展某一個(gè)城市，而是要求形成分工有別，各具特色，大中小有序、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群體。因?yàn)橹挥羞@樣，才有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，分工協(xié)作，創(chuàng)造新的生產(chǎn)力。否則，即是個(gè)別城市的畸形發(fā)展，給國(guó)家和人民帶來?yè)p失。
現(xiàn)在全國(guó)雖已有五個(gè)城市群，從南到北，依次是“珠三角城市群”、“成渝城市群”、“長(zhǎng)三角城市群”、“長(zhǎng)江中游城市群”、“環(huán)渤海城市群”。但在每一個(gè)城市群中，離國(guó)家的要求頗遠(yuǎn)。不僅是功能定位不明、產(chǎn)業(yè)布局雷同、規(guī)模不很合理……。更在于有發(fā)揮好大、中、小城市各自的優(yōu)勢(shì)，起到協(xié)作創(chuàng)造新的生產(chǎn)力的作用。
在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化中，就需解決這些問題。怎么決？其中之一，就須科學(xué)合理地發(fā)揮“鎮(zhèn)”的作用。以“鎮(zhèn)”為中心環(huán)節(jié)，調(diào)整各城市的規(guī)模，根據(jù)歷史和現(xiàn)狀的優(yōu)勢(shì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局……。不僅使每個(gè)城市群中能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)作創(chuàng)造新的生產(chǎn)力，而且使全國(guó)五大城市群能揚(yáng)長(zhǎng)避短，形成合力，在同量資源的消耗下，為國(guó)家和人民創(chuàng)造更多的財(cái)富。
五、 “鎮(zhèn)”是未來的新城市
“十三五”時(shí)期，我國(guó)要全面建成小康社會(huì)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和居民人均收入水平要翻一番。為此，今后五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率年均必須在6.5%以上。但是，從目前的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)看，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢并復(fù)雜化，對(duì)中國(guó)的需求明顯下滑，國(guó)內(nèi)需求也嚴(yán)重不足，投資增長(zhǎng)率和消費(fèi)增長(zhǎng)率連續(xù)6年下降。從供給看，占社會(huì)總投資58%的制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，銷售困難，效益下滑，投資下降。這意味著要保持6.5%以上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，必須尋找有效的發(fā)展動(dòng)力。
從可供選擇的領(lǐng)域分析，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)重要?jiǎng)恿υ慈?，但成長(zhǎng)速度過慢，難以迅速填補(bǔ)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被淘汰、轉(zhuǎn)移留下的空間。而新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)源泉。2015年我國(guó)在外打工的農(nóng)民工總量27747萬人，按照新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年將其中的一億人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袢丝?，?huì)產(chǎn)生巨量的投資和消費(fèi)需求。
根據(jù)我們的研究，到2020年如果每年新增城鎮(zhèn)人口2000萬和1500萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，每年將會(huì)帶來投資和消費(fèi)至少2.25萬億，最高可帶來4.9萬億元的需求，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)分別為3.5到6.8個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，今后如果體制改革到位、政策措施配套得力，新型城鎮(zhèn)化確實(shí)能為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來巨大貢獻(xiàn)。另外，同工業(yè)化相比，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)能消耗大量工業(yè)產(chǎn)品，有利于“去產(chǎn)能”、“去庫(kù)存”，而工業(yè)化是增加供給。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)的主要矛盾是供給大于需求，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化可協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，大大緩解產(chǎn)能過剩矛盾，矯正長(zhǎng)期扭曲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
城鎮(zhèn)化可為供給側(cè)改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供支撐平臺(tái)
城鎮(zhèn)化不僅能創(chuàng)造巨量的有效需求，還能創(chuàng)造可觀的有效供給。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)是資本、技術(shù)、人力資源、交通物流、通訊設(shè)備等要素集聚強(qiáng)度最高的區(qū)域，也是公共服務(wù)供給效應(yīng)發(fā)揮最充分的地區(qū)?；谶@些優(yōu)勢(shì)，城鎮(zhèn)化過程中人口集聚可帶來服務(wù)業(yè)的快速成長(zhǎng)。根據(jù)中國(guó)30多年來的數(shù)據(jù)分析，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重提高0.61個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)比重提高0.72個(gè)百分點(diǎn)。按照絕對(duì)數(shù)量計(jì)算，到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，第三產(chǎn)業(yè)累計(jì)增加就業(yè)人數(shù)7250萬人，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重到2020年達(dá)到53.5%。
同時(shí)，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所需要的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，大部分都是在城鎮(zhèn)開展和完成的，城鎮(zhèn)為技術(shù)研發(fā)和推廣提供了難得的支撐平臺(tái)，是人力資本提高和知識(shí)積累的大熔爐。制造業(yè)發(fā)展所需要的郵電通訊、金融保險(xiǎn)、物流、法律、會(huì)計(jì)、信息咨詢、技術(shù)咨詢、新聞出版、廣播電視等新興服務(wù)業(yè)，也是城市能創(chuàng)造的有效供給。因此，工業(yè)化推進(jìn)到一定階段后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)必須依賴城鎮(zhèn)化的推進(jìn)來完成。當(dāng)前，我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)最需要的人力資本、技術(shù)創(chuàng)新以及公共服務(wù)，恰恰是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中能提供的。因此，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與制造業(yè)乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整密切相關(guān)。
新型城鎮(zhèn)化可助推中國(guó)邁向發(fā)達(dá)的高收入國(guó)家
經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)從低收入國(guó)家發(fā)展成為中上等收入國(guó)家。下一階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將要向發(fā)達(dá)的高收入國(guó)家行列邁進(jìn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體從中上等收入向高收入階段邁進(jìn)時(shí)，需要構(gòu)建兩個(gè)社會(huì)，一個(gè)是以城市人口占絕大多數(shù)的市民化社會(huì)，另一個(gè)是以中等收入階層為主體的橄欖型社會(huì)。
這兩個(gè)社會(huì)的構(gòu)建與形成，都必須以城鎮(zhèn)化為載體。因?yàn)槭忻窕鐣?huì)的建立就是城鎮(zhèn)化本身的內(nèi)容，中產(chǎn)階層成長(zhǎng)大都是在城市完成的。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)發(fā)達(dá)國(guó)家從中上等收入跨入高收入階段時(shí)，該經(jīng)濟(jì)體的城市化率一般都超過70%。目前，高收入國(guó)家城市化率平均在80%以上。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)發(fā)展恰恰能為中等收入階層集聚和成長(zhǎng)提供主要空間，顯然城鎮(zhèn)化也是推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來源。到本世界中葉我國(guó)要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平達(dá)到發(fā)達(dá)的高收入國(guó)家的中等水平，從目前情況看，我們所要實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化水平和所要達(dá)到的中產(chǎn)階層比例，還有相當(dāng)大的距離。
目前，我國(guó)的常住城鎮(zhèn)化率為56%，戶籍城鎮(zhèn)化率約37%，中產(chǎn)階層人口比例僅有20%左右。面對(duì)現(xiàn)實(shí)困境和未來發(fā)展，中國(guó)必須加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式動(dòng)力、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略選擇。
加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需改變?nèi)齻€(gè)滯后
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020）》提出，到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)是，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的近中期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為必然。但是，當(dāng)前國(guó)內(nèi)還有不少人認(rèn)為我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)很快了，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了過度城鎮(zhèn)化。從1978年到2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到56%，城鎮(zhèn)化率平均每年增加1個(gè)百分點(diǎn)以上，這種速度在世界上是少有的。但是，同我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化進(jìn)程、要素匹配程度相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化還比較落后。
一是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯滯后于工業(yè)化進(jìn)程。目前我國(guó)已經(jīng)處于工業(yè)化中后期階段，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后。2015年我國(guó)人均GDP7590美元，第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)40.53%，但城鎮(zhèn)化率（常住人口）僅為56%，低于錢納里測(cè)算的65.8%的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值。
二是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。近年來，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。目前，常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化水平剛剛達(dá)到37%左右，兩者差距從2000年的10.1個(gè)百分點(diǎn)，擴(kuò)大到目前約19個(gè)百分點(diǎn)。
三是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。改革開放以來我國(guó)的城鎮(zhèn)化以土地城鎮(zhèn)化為主，20世紀(jì)90年代后這種趨勢(shì)更加突出。由此導(dǎo)致土地進(jìn)城速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于農(nóng)民進(jìn)城速度。按國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度之比的合理區(qū)間為1―1.12∶1。2000―2014年，我國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了1.26倍，而城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)了0.63倍，速度之比為2∶1，若按戶籍人口計(jì)算比值更高，兩者都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)上限。
造成我國(guó)城鎮(zhèn)化三個(gè)滯后的原因既有體制因素，也有政策因素，其中缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制，是抑制城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。當(dāng)前，各級(jí)城鎮(zhèn)政府、企業(yè)都想充分分享傳統(tǒng)體制下農(nóng)民進(jìn)城的低成本紅利，卻不愿承擔(dān)或很少承擔(dān)農(nóng)民市民化的公共成本。在此制約下，農(nóng)民進(jìn)城只是勞動(dòng)力供給者，而不是真正的市民，由此他們無法正常轉(zhuǎn)化為城市消費(fèi)者。這些人往往將既期消費(fèi)壓到最低，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄最大化。因此，在現(xiàn)有體制作用下，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用就被歪曲了。
需盡快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制
城鎮(zhèn)化核心是人的市民化，而市民化的關(guān)鍵是進(jìn)城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)所需要的成本應(yīng)有相應(yīng)的承擔(dān)主體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的成本，可分為公共成本和個(gè)人成本。其中公共成本包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療養(yǎng)老保障、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化供給等，個(gè)人成本是城市生活成本、個(gè)人承擔(dān)的社會(huì)保障成本、住房成本、子女教育、機(jī)會(huì)成本等等。在兩類成本中，政府和企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)公共成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)承擔(dān)個(gè)人成本。
在公共成本中，中央政府、地方政府、企業(yè)在城鎮(zhèn)化中應(yīng)科學(xué)、合理劃分相應(yīng)的支出責(zé)任，建立有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制。
檢驗(yàn)通州當(dāng)前的階段性試點(diǎn)成效，對(duì)于全國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。
人的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)三大模式
新型城鎮(zhèn)化突出的是人的城鎮(zhèn)化。通州區(qū)以北京城市副中心建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求出發(fā)，本著以點(diǎn)帶面、示范引導(dǎo)、有序推開的原則，重點(diǎn)推進(jìn)外來常住人口和本區(qū)農(nóng)民市民化，在區(qū)級(jí)層面制定完善相關(guān)實(shí)施路徑和配套政策、統(tǒng)籌推進(jìn)的同時(shí)，重點(diǎn)選取潞城鎮(zhèn)、臺(tái)湖鎮(zhèn)、于家務(wù)鄉(xiāng)三個(gè)具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行先試推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。
三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜，試點(diǎn)了三種不同的模式：
潞城鎮(zhèn)是北京建設(shè)城市副中心的重要承載地，通過棚戶區(qū)改造，探索以棚戶區(qū)改造為抓手建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式。臺(tái)湖鎮(zhèn)是北京城市邊緣集團(tuán)和二道綠隔地區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域，通過開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)籌利用試點(diǎn)，探索農(nóng)村集體土地參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新模式。于家務(wù)鄉(xiāng)是全國(guó)“四化同步”的試點(diǎn)地區(qū)，通過以農(nóng)村集體建設(shè)用地整治為抓手，探索新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合的發(fā)展模式。
具體而言，潞城模式主要依托棚戶區(qū)改造推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，特征是棚戶區(qū)改造+重大項(xiàng)目帶動(dòng)+行政辦公區(qū)建設(shè)。即通過棚戶區(qū)拆遷、轉(zhuǎn)非，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)非農(nóng)民“帶著資產(chǎn)上樓”、“失地不失業(yè)”的可持續(xù)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化；通過引進(jìn)重大項(xiàng)目和建設(shè)行政辦公區(qū)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展。
臺(tái)湖模式則突出整治集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，特征是集體建設(shè)用地整治+城鄉(xiāng)結(jié)合部整治+棚戶區(qū)改造。即臺(tái)湖鎮(zhèn)圍繞產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、社保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)，以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整治為主，結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部整治和重點(diǎn)村棚改，通過拆除低效分散的工業(yè)大院用于還耕還綠，將騰退出的集體建設(shè)用地集中置換到產(chǎn)業(yè)園區(qū)；通過重大項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的減量提質(zhì)，解決農(nóng)民社保，改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。
于家務(wù)模式通過以宅基地為主的集體建設(shè)用地綜合整治，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，特征是宅基地統(tǒng)籌利用+中心鎮(zhèn)開發(fā)+特色村建設(shè)。即以農(nóng)村建設(shè)用地的綜合整治為核心，通過遷村并點(diǎn)、企業(yè)騰退、指標(biāo)置換等方式，引導(dǎo)18個(gè)遷并村土地向中心區(qū)、次中心區(qū)和科研創(chuàng)新區(qū)三大組團(tuán)集中；通過就地城鎮(zhèn)化，保留4個(gè)特色村；通過集體建設(shè)用地和農(nóng)用地的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)籌開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和就地城鎮(zhèn)化。
實(shí)現(xiàn)的方式
經(jīng)過幾年探索，通州已經(jīng)接近完成國(guó)家賦予的試點(diǎn)任務(wù)，目標(biāo)又是如何實(shí)現(xiàn)的呢？
這主要得益于通州結(jié)合棚改建立的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。借助試點(diǎn)通州編制完成了外來人口梯度賦權(quán)積分指標(biāo)體系。結(jié)合棚改的推進(jìn)，初步確立本地農(nóng)民就地市民化成本分擔(dān)機(jī)制，經(jīng)測(cè)算農(nóng)轉(zhuǎn)非人員安置成本約為70萬元/人。政府、企業(yè)或村集體、個(gè)人的成本分擔(dān)責(zé)任為：政府主要承擔(dān)道路交通、市政設(shè)施、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等設(shè)施建設(shè)公共治安費(fèi)用，以及就業(yè)培訓(xùn)等公共成本支出；企業(yè)或村集體承擔(dān)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)，企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，承擔(dān)就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)用等成本；個(gè)人承擔(dān)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育、就業(yè)技能培訓(xùn)等資金。
為解決試點(diǎn)的資金來源，通州多渠道融資，建立了多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制。
首先是政銀合作，建立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化200億元的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，已被列入北京市財(cái)政局和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行共同設(shè)立的北京城市副中心建設(shè)發(fā)展基金首批項(xiàng)目名單，基金采取股債貸聯(lián)動(dòng)的新型投融資模式，資金參與將結(jié)合具體項(xiàng)目采取“一事一議”的方式。后續(xù)將結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)發(fā)展等領(lǐng)域可實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目吸引金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本共同參與。
其次是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，探索在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式。通過制定出臺(tái)《通州區(qū)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見》，重點(diǎn)在市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域推廣PPP模式，將PPP項(xiàng)目中政府負(fù)擔(dān)部分納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)化審批流程，提高審查效率。廣泛吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)及社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)。目前“碧水再生水廠升級(jí)改造工程及配套管網(wǎng)”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及管線打捆”兩個(gè)項(xiàng)目作為實(shí)質(zhì)性探索正在實(shí)施，主要采取“企業(yè)建廠+政府配網(wǎng)”模式，后續(xù)將結(jié)合新型城鎮(zhèn)化工作推進(jìn)建立PPP項(xiàng)目庫(kù)。
再者是整合政策性資金，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的傾斜支持力度。在試點(diǎn)中，通州堅(jiān)持公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，將市級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金、獎(jiǎng)勵(lì)資金、村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、區(qū)級(jí)資金等各項(xiàng)政策性資金集成整合，用于推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大氣治理、用能方式優(yōu)化、鄉(xiāng)村環(huán)境改善等，夯實(shí)城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)。
試點(diǎn)幾年間，通州的體制機(jī)制多方面得以改革創(chuàng)新。
從規(guī)劃層面看，通州堅(jiān)持規(guī)劃先行，編制了新型城鎮(zhèn)化及集體建設(shè)用地利用規(guī)劃。北京市規(guī)劃國(guó)土委、市發(fā)展改革委、市農(nóng)委等部門牽頭開展通州區(qū)總規(guī)修編及專項(xiàng)規(guī)劃編制、專題研究工作，通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化和集體建設(shè)用地利用規(guī)劃是17個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃之一，目前已制定工作方案，確定配合部門及技術(shù)承擔(dān)單位，正在開展數(shù)據(jù)收集、現(xiàn)狀調(diào)研、專家研討等前期工作。
從功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，騰退了大量的發(fā)展空間。特別是工業(yè)企業(yè)的調(diào)整退出，通州研究出臺(tái)《通州區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出工作實(shí)施方案》、《通州區(qū)工業(yè)調(diào)整退出工作獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》、《通州區(qū)調(diào)整退出工業(yè)企業(yè)能耗評(píng)估工作實(shí)施方案》等12個(gè)文件。截至目前，累計(jì)已有549家工業(yè)調(diào)整退出企業(yè)實(shí)現(xiàn)停產(chǎn)，其中市級(jí)調(diào)整退出任務(wù)42家工業(yè)企業(yè)中已有37家實(shí)現(xiàn)停產(chǎn)；另有285家工業(yè)企業(yè)簽訂調(diào)整退出承諾書。全區(qū)疏解及升級(jí)改造市場(chǎng)累計(jì)已完成25家，疏解商戶820戶，疏解從業(yè)人員2000余人。
從政策集成角度看，通州著重推進(jìn)了集體建設(shè)用地統(tǒng)籌利用。通州區(qū)借助試點(diǎn)，編制完成了《通州區(qū)疏解非首都功能產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作優(yōu)化利用土地實(shí)施意見》、《通州區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作優(yōu)化利用土地集體土地資源減量整合辦法》、《北京市通州區(qū)確認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)施辦法》等土地利用和主體設(shè)立相關(guān)文件，并多次與市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國(guó)土委就政策突破問題進(jìn)行溝通對(duì)接。
改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，取得顯著進(jìn)展。2012年，城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。
會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。
此次會(huì)議提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的六大主要任務(wù)，分別是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平以及加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。
“在城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化被排在了第一位，充分體現(xiàn)了以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了以人為本。”國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)說。
一直以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化備受關(guān)注。但由于這個(gè)群體規(guī)模巨大，短時(shí)間內(nèi)要讓每一位農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都享受到市民化待遇還不太現(xiàn)實(shí)。那么，如何解決這一關(guān)系到城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要問題呢？
本次會(huì)議對(duì)此做出了回應(yīng)：要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。此外，會(huì)議還提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。
針對(duì)城鎮(zhèn)化形態(tài)的討論由來已久，發(fā)展大城市，還是發(fā)展小城鎮(zhèn)的爭(zhēng)論不絕于耳。對(duì)此，會(huì)議明確指出，要把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。會(huì)議指出，要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化離不開大量資金的支撐。據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來三年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議透露的信息顯示，新型城鎮(zhèn)化的資金來源不僅僅依靠地方政府舉債，還將從完善財(cái)稅體制、政策性金融機(jī)構(gòu)改革和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與等多渠道，保障資金可持續(xù)。
在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議12月13日剛剛結(jié)束后，國(guó)家發(fā)改委即提出，抓緊修改完善國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，爭(zhēng)取盡快實(shí)施。并推動(dòng)出臺(tái)戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務(wù)等方面的配套政策。
12月15日，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議上表示，新型城鎮(zhèn)化工作要開展試點(diǎn)示范，圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、降低行政成本的設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度，在不同區(qū)域開展不同層級(jí)、不同類型的試點(diǎn)。
此外，公安部、國(guó)土資源部、民政部等與城鎮(zhèn)化發(fā)展密切相關(guān)的部門，均已明確改革重點(diǎn)。公安部副部長(zhǎng)黃明日前接受新華社采訪時(shí)稱，要加快戶籍制度改革的進(jìn)程。到2020年，要基本形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。新型戶籍制度以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式。
黃明解釋，加快戶籍制度改革，重點(diǎn)是要通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。2014年3月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》實(shí)施，同年底《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）印發(fā)，將江蘇省，上海金山區(qū)和浙江嘉興市、義烏市（縣），以及浙江蒼南縣龍港鎮(zhèn)分別列為不同級(jí)別的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。《方案》中要求試點(diǎn)地區(qū)嘗試建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式，以及綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。2016年初，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，要求各地區(qū)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)區(qū)域之一，是吸引全國(guó)人口流入的主要板塊，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要陣地。近年來，長(zhǎng)三角兩省一市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化與提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的工作中都取得了一定的成績(jī)，但在實(shí)踐中也面臨著一系列共性的問題。為此，課題組在江蘇展開調(diào)研，選擇蘇南、蘇中和蘇北部分市縣區(qū)，通過全面深入的調(diào)查和研究，以江蘇為例剖析了近年來長(zhǎng)三角推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的實(shí)際問題，有針對(duì)性地提出了相應(yīng)對(duì)策和思路，以期能給未來長(zhǎng)三角地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作有所幫助。
一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的實(shí)際問題
（一）民工子弟難以享有平等接受義務(wù)教育權(quán)利
大量的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最重要群體，而子女教育又是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民關(guān)注的頭等大事?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》均指出要保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，但當(dāng)前實(shí)際情況并非如此。
1.相當(dāng)數(shù)量的外來民工子弟只能就讀于民辦外來民工子弟學(xué)校（新市民學(xué)校）
由于各地公辦教育資源緊張，許多外來民工子弟進(jìn)公辦小學(xué)仍然要繳納昂貴的借讀費(fèi)，且只能讀到小學(xué)畢業(yè)。
2.民工子弟上學(xué)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于本地戶籍學(xué)生
相對(duì)于公辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)為財(cái)政撥付，民辦外來務(wù)工子弟學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來自學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)，交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為850元/學(xué)期。僅此這一項(xiàng)，6年小學(xué)教育民工子弟就需要多負(fù)擔(dān)10 200元。
3.經(jīng)費(fèi)投入的懸殊造成了民工子弟學(xué)校與公辦學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的巨大差距
常州市武進(jìn)區(qū)46所普通公辦小學(xué)有40所“優(yōu)質(zhì)小學(xué)”，而16所新市民學(xué)校中沒有1所“優(yōu)質(zhì)小學(xué)”。蘇南某縣級(jí)市公辦學(xué)校教師的年均工資在8萬元以上，而民工子弟學(xué)校教師的年均收入僅為2萬多，薪酬水平的巨大差異直接導(dǎo)致了民工子弟學(xué)校的教師素質(zhì)遠(yuǎn)低于普通公辦小學(xué)。
（二）流動(dòng)人口衛(wèi)生信息無法對(duì)接統(tǒng)一
完善公共服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與城鎮(zhèn)居民均等的公共服務(wù)，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。為了推動(dòng)公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化，2013年11月，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委啟動(dòng)了流動(dòng)人口衛(wèi)生和計(jì)劃生育基本公共服務(wù)均等化的試點(diǎn)工作，江蘇三市（南京、無錫、蘇州），上海四區(qū)（閔行、楊浦、松江、寶山）和浙江四市（杭州、寧波、嘉興、紹興）都在試點(diǎn)之列。根據(jù)江蘇調(diào)研情況來看，試點(diǎn)工作開展以來，取得了一定的成績(jī)，但也存在著明顯的問題。最主要的問題在于，流動(dòng)人口健康檔案的建立和健全困難重重，使得面向流動(dòng)人口的健康教育、兒童預(yù)防接種、傳染病防控、孕婦和兒童保健以及計(jì)劃生育等工作無法順利展開。其中，流動(dòng)人口信息的缺乏是核心問題，而造成這一問題的主要原因，在于流動(dòng)人口信息管理制度的缺陷。
1.相關(guān)職能部門各自為政，信息相互不共享
涉及到流動(dòng)信息人口搜集和管理的主要職能部門包括公安、衛(wèi)生和計(jì)生三個(gè)部門。江蘇三市的試點(diǎn)工作方案均由衛(wèi)生和計(jì)生兩部門名義聯(lián)合制定下發(fā)，卻難以和公安部門達(dá)成流動(dòng)人口的信息共享。這部分人口本身流動(dòng)性大，追蹤困難，信息搜集工作本身就難度很大。光靠衛(wèi)生和計(jì)生部門獨(dú)立進(jìn)行信息的登記和搜集，極容易造成遺漏和缺失，對(duì)后續(xù)的一系列公共衛(wèi)生服務(wù)工作的推動(dòng)也造成了很大的障礙，并且信息的重復(fù)搜集，也造成了對(duì)財(cái)政撥款以及人力資源的浪費(fèi)。
2.流入地和流出地有關(guān)流動(dòng)人口的信息并未能達(dá)成對(duì)接和統(tǒng)一
按照目前的制度和政策，流動(dòng)人口的信息搜集工作主要由流入地的政府相關(guān)部門進(jìn)行，和流出地?zé)o關(guān)，并且人口一旦再次流出，就不再是當(dāng)?shù)卣呢?zé)任。人口流出地的相關(guān)職能部門所搜集到的人口信息并不能有效傳遞到流入地，這樣人口的每次流入都需要在不同的流入地重新進(jìn)行信息登記，造成了資源和人力的浪費(fèi)。
（三）新型小城鎮(zhèn)建設(shè)問題
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》均指出要促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。但目前，江蘇小城鎮(zhèn)的發(fā)展面臨著一系列難題。
一方面，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的小城鎮(zhèn)，規(guī)模較小，基礎(chǔ)設(shè)施不全。特別是在蘇北地區(qū)，大部分小城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展水平低、農(nóng)業(yè)無特色、商貿(mào)服務(wù)業(yè)滯后，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不足，就業(yè)帶動(dòng)能力弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展止步不前。這樣的小城鎮(zhèn)建成區(qū)面積小，難以形成規(guī)模效應(yīng)，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本高，布局難，利用率低。尤其是污水管網(wǎng)的建設(shè)和污水收集，供水、供電等的項(xiàng)目建設(shè)，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力很難完成。
另一方面，一些近年來人口不斷增加的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，工作人員配備不足，提供的公共服務(wù)不健全。蘇州木瀆鎮(zhèn)28萬人口中，20萬為外來人口，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)人員僅按本地戶籍人口8萬人配備，實(shí)際管理人口數(shù)倍于戶籍人口，人員配備嚴(yán)重不足。此外，小城鎮(zhèn)建設(shè)的同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。小城鎮(zhèn)發(fā)展照搬大城市的發(fā)展格局和模式，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無特色，同質(zhì)化導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)激烈。對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家風(fēng)光和人文氣息濃厚、各具特色的小城鎮(zhèn)，江蘇小城鎮(zhèn)風(fēng)格也較為單一和雷同。
（四）城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式問題
推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要巨額的資金投向公共品和準(zhǔn)公共品的建設(shè)中。但目前，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的籌集和使用面臨三大問題。
1.長(zhǎng)期債務(wù)短期化
從當(dāng)前地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債期限結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)有投融資模式存在明顯的期限錯(cuò)配問題。新型城鎮(zhèn)化需要大量資金的持續(xù)投入，資金使用的期限較長(zhǎng)，而地方融資平臺(tái)的資金來源絕大多數(shù)是中短期資金，因此，期限錯(cuò)配使得城鎮(zhèn)化融資成本高、前期償還壓力大和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)高。
2.融資形式較為單一，低成本的政策性資金支持較少
由于城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策性資金扶持偏少，在沒有其他城鎮(zhèn)化融資制度安排情況下，地方融資平臺(tái)與土地財(cái)政成為現(xiàn)有城鎮(zhèn)化融資模式的無奈選擇。
3.投資資產(chǎn)不具流動(dòng)性，難以進(jìn)行商業(yè)融資
從資金運(yùn)用看，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)項(xiàng)目大多為準(zhǔn)公共品，具有公益性、超前性、社會(huì)性，而且投入金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、沉淀成本高、盈利能力弱，與商業(yè)性金融的盈利性和流動(dòng)性相矛盾，因而難以得到一般商業(yè)性金融的支持，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資方式亟待改變。
二、深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策建議
（一）提高義務(wù)教育統(tǒng)籌層次，保障民工子弟的平等教育權(quán)利
義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。但按目前“縣級(jí)人民政府為主管理的體制”，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主要靠縣級(jí)地方政府。在勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的大背景下，我國(guó)每年大批農(nóng)村適齡兒童和少年伴隨著勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)學(xué)，導(dǎo)致了像蘇北這樣人口凈流出地的農(nóng)村中小學(xué)校的快速撤并和布局收縮，而像蘇南這樣人口凈流入地的教育需求則不斷增長(zhǎng)，有些規(guī)模較大的開發(fā)區(qū)每年建一所新學(xué)校，都還難以容納大量流入的學(xué)齡青少年?？梢姡瑑H靠流入地政府加大財(cái)政投入、擴(kuò)大公辦學(xué)校辦學(xué)規(guī)模，很難實(shí)現(xiàn)隨遷青少年與本地戶籍生源的教育均等化。根據(jù)黨的十以來中央關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“財(cái)隨人走”的精神，最切實(shí)可行的辦法，是提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的統(tǒng)籌層次，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入由縣級(jí)政府改為以中央政府為主。作為過渡，也不妨先以中央和省級(jí)政府為主。例如，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌按4U4U2的比例由中央、省和縣級(jí)政府分擔(dān)，中央和省級(jí)政府各承擔(dān)40%，縣級(jí)政府承擔(dān)20%。這樣，使義務(wù)教育真正成為“全國(guó)一盤棋”，生源流向哪里，經(jīng)費(fèi)就投向哪里，能使廣大農(nóng)民工子弟真正依法“享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”。
（二）完善流動(dòng)人口信息共享平臺(tái)建設(shè)，提高公共服務(wù)效率
完善流動(dòng)人口衛(wèi)生信息管理制度，要加快和完善全國(guó)、地區(qū)或省級(jí)層面流動(dòng)人口信息共享的平臺(tái)建立建設(shè)。人口流動(dòng)地域范圍廣泛，只有建立更高級(jí)別覆蓋范圍更廣的平臺(tái)才能有效地覆蓋流入和流出地。此外，因?yàn)樯婕岸嗦毮懿块T合作和信息共享，因此需要明確信息收集和管理的主管部門，并設(shè)置各智能部門信息共享的權(quán)限。目前，江蘇基本完成基于健康檔案的區(qū)域衛(wèi)生信息平臺(tái)的前期建設(shè)和互聯(lián)互通，但更多細(xì)化和深入的工作仍有待進(jìn)一步完成。此外，當(dāng)前的人口流動(dòng)早已超出省域范圍，因此，以長(zhǎng)三角地區(qū)已經(jīng)展開平臺(tái)建設(shè)的地市為試點(diǎn)，首先建立長(zhǎng)三角的流動(dòng)人口信息共享平臺(tái)，再以長(zhǎng)三角帶動(dòng)全國(guó)，也是今后的工作重點(diǎn)。
（三）明確新型小城鎮(zhèn)發(fā)展定位，優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的分工和布局
推進(jìn)“以人為核心”的新型小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：一是明確小城鎮(zhèn)發(fā)展的定位。城鎮(zhèn)化的發(fā)展和建設(shè)已進(jìn)入了新階段，上世紀(jì)末“村村點(diǎn)火”、小城鎮(zhèn)依托工業(yè)發(fā)展遍地開花的客觀條件已不復(fù)存在。因此，需要從以下四個(gè)方面著手，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
1.三類小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位
依據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，將小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向分為：疏散大城市中心城區(qū)的衛(wèi)星城，與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的專業(yè)特色鎮(zhèn)，以及服務(wù)三農(nóng)、帶動(dòng)周邊發(fā)展的綜合性小城鎮(zhèn)等三類，進(jìn)行準(zhǔn)確定位，在此基礎(chǔ)上科學(xué)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。
2.推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，實(shí)現(xiàn)片區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展
在人口凈流出地一些撤并率低的地區(qū)，有必要進(jìn)一步撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，形成有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)推廣的規(guī)模效應(yīng)。通過推進(jìn)片區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展，避免各自為政的重復(fù)建設(shè)和以犧牲環(huán)境為代價(jià)相互攀比式的建設(shè)。
3.提升設(shè)施與服務(wù)水平
進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全和完善小城鎮(zhèn)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，按常住人口合理配備相關(guān)管理和服務(wù)人員。
4.強(qiáng)化文化傳承和生態(tài)建設(shè)
長(zhǎng)三角地區(qū)擁有豐富的歷史文化資源，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要綜合考慮區(qū)域自然資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、文化底蘊(yùn)等因素，將風(fēng)貌保護(hù)、強(qiáng)化個(gè)性特色放在重要地位，打造具有各地特色、精致和諧、個(gè)性鮮明的小城鎮(zhèn)。
（四）創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資模式，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力
在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的大形勢(shì)下，針對(duì)建設(shè)資金需求特點(diǎn)，需要改革創(chuàng)新思維，發(fā)展引入社會(huì)資金參與的、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，如P-P-P（Public-Private-Partnerships）城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，促進(jìn)投資主體的多元化，降低政府的投資成本，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用效能和建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。
1.發(fā)揮政策性金融的先導(dǎo)作用
政策性金融機(jī)構(gòu)的資金供給和準(zhǔn)公共品建設(shè)融資需求具有內(nèi)在一致性。因此，需充分發(fā)揮好政策性金融以國(guó)家信用為支撐、介于政府財(cái)政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引導(dǎo)性作用。應(yīng)出臺(tái)有針對(duì)性的特殊金融制度解決城鎮(zhèn)化融資問題，讓政策性金融進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域。如促進(jìn)國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)開展有針對(duì)性的貸款；也可以成立新的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，專門滿足城鎮(zhèn)化中公共品供給的融資需求。
目前，各地都在積極篩選符合條件的建制鎮(zhèn)上報(bào)，以期躋身試點(diǎn)之列。包括湖北、湖南、甘肅等中西部省份，也包括浙江、廣東等早已試點(diǎn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。
業(yè)內(nèi)人士表示，當(dāng)前城鎮(zhèn)化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口，要改變以往以單純促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)的做法，集中優(yōu)勢(shì)資源設(shè)置試驗(yàn)區(qū)。尤其針對(duì)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)，這也將成為近中期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。
化解“小馬拉大車”的城鎮(zhèn)病
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院相關(guān)人士表示，從現(xiàn)階段人口流動(dòng)方向來看，人口向大城市和小城市兩端聚集的情況已經(jīng)比較明顯。
“從數(shù)據(jù)來看，我國(guó)57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮(zhèn)，集聚了全部城鎮(zhèn)人口的51%。其中縣級(jí)單元聚集了全國(guó)新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級(jí)?！?/p>
他認(rèn)為，縣、鎮(zhèn)、新城新區(qū)歷史上一直是我國(guó)最基本最穩(wěn)定的行政治理單元，其包含政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化的最小完整系統(tǒng)。其優(yōu)勢(shì)在于可降低城鎮(zhèn)化成本、降低社會(huì)改革風(fēng)險(xiǎn)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)建制鎮(zhèn)已達(dá)到20113個(gè)。根據(jù)第六次人口普查資料顯示，目前常住人口10萬以上的建制鎮(zhèn)全國(guó)約150個(gè)。其中，常住人口為10萬-20萬的建制鎮(zhèn)有140多個(gè)，常住人口超過20萬-50萬人以上的建制鎮(zhèn)約有10個(gè)。
“鎮(zhèn)改市試點(diǎn)是在國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大背景下提出的，未來要把小城鎮(zhèn)或者建制鎮(zhèn)作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口就近、就地市民化的一個(gè)主要陣地?！敝袊?guó)科學(xué)院地理所區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心主任方創(chuàng)琳介紹。
當(dāng)行政區(qū)劃體制與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不相配時(shí)，一些強(qiáng)鎮(zhèn)各方面已具備城市的體量，但行政體制上仍受控于上級(jí)縣政府，不相匹配的財(cái)權(quán)和事權(quán)使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重的制約。
方創(chuàng)琳將這種現(xiàn)象比喻成“小馬拉大車”。他進(jìn)一步解釋說，當(dāng)初政府做城市規(guī)劃的時(shí)候是按照鎮(zhèn)的建制、規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施來進(jìn)行配套的，而當(dāng)承載的人口總量超過了小城市、中等城市或者大城市的規(guī)模時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的超載和超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。比如交通、水電供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等是按照小城鎮(zhèn)的人口來配備的，而經(jīng)過幾年的人口流動(dòng)后，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模成倍擴(kuò)張，但規(guī)劃仍沒有變，就會(huì)形成低標(biāo)準(zhǔn)承載過多人口，這勢(shì)必會(huì)帶來交通擁堵，水電供應(yīng)緊張，教育、醫(yī)療資源不夠用等一系列問題。
城市有日益嚴(yán)重的“城市病”，方創(chuàng)琳認(rèn)為城鎮(zhèn)的這種現(xiàn)象是“城鎮(zhèn)病”，他表示，“城鎮(zhèn)病”需借新型城鎮(zhèn)化的契機(jī)來化解。“單靠現(xiàn)有建制鎮(zhèn)的行政體制沒法解決‘城鎮(zhèn)病’，因?yàn)楝F(xiàn)在建制鎮(zhèn)沒有財(cái)權(quán)和行政審批權(quán)，只有做事的權(quán)利，無法開展工作。要解決‘城鎮(zhèn)病’就必須在行政體制上做出規(guī)劃調(diào)整。”
建制鎮(zhèn)扮演著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中一個(gè)重要的角色?！靶〕擎?zhèn)或者建制鎮(zhèn)是國(guó)家推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主戰(zhàn)場(chǎng)?！狈絼?chuàng)琳介紹，目前建制鎮(zhèn)對(duì)國(guó)家城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率已經(jīng)由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加劇了大城市和特大城市日益嚴(yán)重的“城市病”。要想將人口就地城鎮(zhèn)化，緩解大城市的壓力，那么就要改變建制鎮(zhèn)現(xiàn)有的行政體制，通過鎮(zhèn)改市，建設(shè)好小城鎮(zhèn)，才能吸引人口留在鎮(zhèn)中，才能提升建制鎮(zhèn)對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率，同時(shí)大城市病、小城鎮(zhèn)病也會(huì)得到緩解。也是基于這樣的背景，國(guó)家提出了縣改市、鎮(zhèn)改市等方案。
“當(dāng)前，‘鎮(zhèn)改市’水到渠成。”國(guó)家行政學(xué)院教授丁文鋒指出，“目前，我們國(guó)家有很多‘超級(jí)鎮(zhèn)’，城市功能比較完善、產(chǎn)業(yè)聚集度較高，有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，‘鎮(zhèn)改市’是必然，也適應(yīng)了國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的要求。”
浙江和廣東的呼聲最高
根據(jù)《通知》，國(guó)家希望各地在符合條件的計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市、建制鎮(zhèn)等不同層面選擇試點(diǎn)地區(qū)，每個(gè)?。▍^(qū)、市）的報(bào)送數(shù)量原則上控制在4個(gè)以內(nèi)，并于8月31日前統(tǒng)一報(bào)送國(guó)家發(fā)改委。
據(jù)報(bào)道，目前已有多個(gè)省份確定報(bào)送名單。甘肅省初步確定涼州區(qū)黃羊鎮(zhèn)、隴西縣首陽(yáng)鎮(zhèn)、甘谷縣磐安鎮(zhèn)3鎮(zhèn)申報(bào)試點(diǎn)。湖南省發(fā)改委表示，湖南的鎮(zhèn)改市試點(diǎn)工作正在積極有序推進(jìn)，“待試點(diǎn)獲國(guó)家批復(fù)后再作公開”。“10萬人口以上的建制鎮(zhèn)，湖北省肯定是有的，但目前此項(xiàng)試點(diǎn)工作幾個(gè)部門之間還在討論研究中，不方便透露具體申報(bào)的信息?！焙笔“l(fā)改委體改處人士表示。
同樣表示正在篩選申報(bào)的還有河南、安徽，以及浙江、廣東等一直對(duì)此呼聲較高的地區(qū)。
“中國(guó)鎮(zhèn)級(jí)人口10萬以上的多集中在東部地區(qū)，西部地區(qū)相對(duì)而言不太可能像東部地區(qū)有那么多的鎮(zhèn)級(jí)市?！眹?guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬說。
初步統(tǒng)計(jì)，浙江第一批27個(gè)小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)，就有12個(gè)符合“鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上”的要求。而對(duì)于全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)、明星鎮(zhèn)扎堆的廣東來說，數(shù)量或更多。所以，對(duì)于這次試點(diǎn)，“浙江和廣東的呼聲最高”。
據(jù)悉，浙江自2010年啟動(dòng)全省小城市試點(diǎn)之后，27個(gè)試點(diǎn)“中心鎮(zhèn)”已經(jīng)在財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)以及用地等方面得到了“擴(kuò)權(quán)”。今年初以來，浙江省考慮建立小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)用地指標(biāo)單列制度，爭(zhēng)取國(guó)家在浙江率先開展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點(diǎn)，將條件具備的鎮(zhèn)升格為小城市。
放權(quán)的阻力
實(shí)際上，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)本身并非新提法，“鎮(zhèn)級(jí)市”的概念幾年前就見諸報(bào)端。
有受訪專家表示，早在20lO年2月，時(shí)任溫州市委書記邵占維在強(qiáng)鎮(zhèn)黨委書記座談會(huì)上就提出，要“著力解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的突出問題，努力把5個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級(jí)市”，這也是鎮(zhèn)級(jí)市概念首次見諸媒體。
同年，中央編辦、民政部等6部委下發(fā)通知，初步在河北、山西、浙江等13個(gè)省選擇25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行改革試點(diǎn)，但這樣的試點(diǎn)并未達(dá)到一些地區(qū)想象中的“鎮(zhèn)改市”目的，而只是“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革”。
而早在1995年，原國(guó)家體改委等11個(gè)部委就聯(lián)合發(fā)文，要求小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)所在地的縣（市）政府，在符合改革方向的前提下，賦予試點(diǎn)小城鎮(zhèn)政府必要權(quán)限。該文件甚至允許設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)，建立完整統(tǒng)一的預(yù)決算制度。但一位19年來親歷強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之路的國(guó)家發(fā)改委專家批評(píng)說，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)走了彎路，來回反復(fù)。上面一強(qiáng)調(diào)，市、縣兩級(jí)就高調(diào)放權(quán)；上面一放松，它們又悄悄收權(quán)。
曾在一個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)任職的紹興市副處級(jí)官員透露，早在2007年，該市的嵊州市（縣級(jí)市）長(zhǎng)樂鎮(zhèn)曾設(shè)立過地方金庫(kù)，即建立獨(dú)立核算的一級(jí)財(cái)政，但因與財(cái)稅部門的相關(guān)規(guī)定不一致，最終被取消掉。2013年下半年，紹興市也曾發(fā)文明確，試點(diǎn)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)在任職期間，符合規(guī)定的任職資格和條件的，可高配為副縣職級(jí)，但在組織部門專項(xiàng)整治高配、超配泛濫現(xiàn)象之后而不了了之。即便是店口鎮(zhèn)這樣擁有6家上市公司的“浙江資本市場(chǎng)第一大鎮(zhèn)”，在多年?duì)幦≈?，也始終與財(cái)政獨(dú)立核算、土地指標(biāo)單列無緣。
不只是店口鎮(zhèn)。2013年一個(gè)鎮(zhèn)就創(chuàng)造了財(cái)政總收入18.8億元，超過全國(guó)158個(gè)縣級(jí)市的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)，也深陷無權(quán)之苦。
國(guó)家發(fā)改委相關(guān)專家提供的一份調(diào)研報(bào)告顯示，建鎮(zhèn)之初，龍港鎮(zhèn)“農(nóng)民自費(fèi)建城”向縣政府提出的條件是，獲得與縣里同等的審批權(quán)限，最終獲得了極大的自，但1990年前后這些權(quán)力基本被收回。1995年國(guó)家啟動(dòng)小城鎮(zhèn)綜合改革，龍港鎮(zhèn)在財(cái)政、戶籍管理等七個(gè)方面獲得了部分縣級(jí)管理權(quán)限，但隨著試點(diǎn)到期，2000年前后大多權(quán)力又被收回。直到2010年浙江啟動(dòng)小城市培育試點(diǎn)，部分權(quán)力才被三度下放。
中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令解釋說，鎮(zhèn)改市的阻力在于，特大鎮(zhèn)的上級(jí)政府很抵觸前者獨(dú)立出去。因?yàn)殒?zhèn)委書記到了縣委書記的級(jí)別，上級(jí)縣就管不著他了；另外，特大鎮(zhèn)對(duì)所在縣的財(cái)政收入貢獻(xiàn)極大（有的甚至過半），一獨(dú)立縣里財(cái)源就少了一大塊。
諸暨市發(fā)改局體制改革科科長(zhǎng)毛晨陽(yáng)說，涉及財(cái)政金融、人事組織的改革，地方是碰不得的，只能靠中央頂層設(shè)計(jì)。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)郁建興也強(qiáng)調(diào)，對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展起關(guān)鍵作用的財(cái)政體制，如果無法在現(xiàn)有法律制度框架下推進(jìn)，可能需要先修改法律。法外運(yùn)行的改革將難以避免被終止的命運(yùn)。
鎮(zhèn)改市，改的不只是名
“鎮(zhèn)改市，不只是名稱變化，更涉及體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新，是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化破題的重要一環(huán)?！倍∥匿h強(qiáng)調(diào)，“最根本的是要讓鎮(zhèn)里居民變成市民。同時(shí)，推進(jìn)管理體制創(chuàng)新，朝智慧城市方向努力，推廣電子政務(wù)、完善城市功能，讓產(chǎn)業(yè)有一定輻射圈。”
據(jù)介紹，下一步試點(diǎn)將重點(diǎn)探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、創(chuàng)新行政管理和降低行政成本設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面。
具體來看，試點(diǎn)重要內(nèi)容，是探索建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。成本分擔(dān)包括，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。
據(jù)了解，政府將承擔(dān)義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等公共成本。企業(yè)則應(yīng)落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度。與此同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)需制定實(shí)施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具體落戶標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給與居住年限掛鉤的具體辦法，主動(dòng)承擔(dān)人口市民化公共成本。
值得注意的是，對(duì)于試點(diǎn)融資要求，試點(diǎn)地區(qū)需把政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，編制公開透明的城市政府資產(chǎn)負(fù)債表，以更好地吸引投資者，拓寬投融資機(jī)制，進(jìn)一步解決城鎮(zhèn)化資金問題。依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對(duì)不同項(xiàng)目性質(zhì)，設(shè)計(jì)差別化融資模式和償債機(jī)制。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制、放寬準(zhǔn)入、完善監(jiān)管、制定企業(yè)通過PPP等模式進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。
此外，在農(nóng)村宅基地方面，試點(diǎn)地區(qū)需加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證，將農(nóng)民房屋納入確權(quán)登記頒證范圍。將宅基地和農(nóng)房納入全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記體系，并率先建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。
據(jù)消息人士透露，試點(diǎn)地區(qū)將在農(nóng)民用房確權(quán)的基礎(chǔ)上，探索宅基地上的集體土地所有權(quán)的權(quán)能及實(shí)現(xiàn)形式和途徑。據(jù)了解，試點(diǎn)地區(qū)將落實(shí)宅基地使用權(quán)人在宅基地占有、使用、收益和處分上的權(quán)能，在保障集體土地所有權(quán)人權(quán)益的前提下賦予宅基地使用權(quán)人更多權(quán)益。與此同時(shí)，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標(biāo)準(zhǔn)宅基地處置辦法。
我國(guó)城鎮(zhèn)化率為51.3%，東中西部地區(qū)差異較大，東部城鎮(zhèn)化率為61.53%，中西部分別是46.99%和40.77%，京、津、滬三個(gè)直轄市則達(dá)到80%以上，云、貴、藏則不到40%。西部地區(qū)不僅城鎮(zhèn)化落后，而且市場(chǎng)化程度低，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)無論在融資數(shù)量，還是在融資方式等方面都與東部地區(qū)存在差距。
“產(chǎn)”、“城”聯(lián)動(dòng)
要加快以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，重要內(nèi)容是促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從投融資領(lǐng)域來看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及“產(chǎn)”、“城”兩個(gè)方面。
產(chǎn)業(yè)上重點(diǎn)發(fā)展勞動(dòng)密集型的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)問題。從四川省來看，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展電子信息、裝備制造、能源電力、油氣化工、釩鈦鋼鐵、飲料食品、現(xiàn)代中藥等產(chǎn)業(yè)，以及航空航天、汽車制造、生物工程和新材料，即“7+3”優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展產(chǎn)業(yè)應(yīng)重點(diǎn)抓好產(chǎn)業(yè)園區(qū)這個(gè)關(guān)鍵，目前四川有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)200多個(gè)，從層次上包括國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、市級(jí)園區(qū)和縣級(jí)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，其中國(guó)家級(jí)和省級(jí)園區(qū)占比25%。從產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展趨勢(shì)以及支持新型城鎮(zhèn)化來看，應(yīng)將國(guó)家級(jí)、省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)作為支持重點(diǎn)，通過產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展帶動(dòng)園區(qū)發(fā)展，以園區(qū)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)加快建設(shè)。
從“城”的角度看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)包括大中城市和小城鎮(zhèn)，從四川實(shí)施多點(diǎn)多極的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略看，將天府新區(qū)打造成宜商宜業(yè)宜居的產(chǎn)業(yè)新城是成都新型城鎮(zhèn)化的重中之重。將綿陽(yáng)、內(nèi)江等發(fā)展成區(qū)域性的大城市，以新區(qū)建設(shè)帶動(dòng)城市發(fā)展，通過城市擴(kuò)容帶動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)是建設(shè)多點(diǎn)多極的重點(diǎn)。實(shí)施百鎮(zhèn)試點(diǎn)，著力發(fā)展工業(yè)型、交通型、商貿(mào)型等小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的最基礎(chǔ)要求，也是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
投融資主體和模式較為傳統(tǒng)
從目前看，新型城鎮(zhèn)化投融資主體包括市場(chǎng)化融資主體和政府融資平臺(tái)兩大類。市場(chǎng)化融資主體多分布在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以行業(yè)龍頭企業(yè)和民營(yíng)中小企業(yè)居多，一般分布在產(chǎn)業(yè)園區(qū)，多通過企業(yè)自籌、銀行貸款、發(fā)行債券和資本市場(chǎng)籌資，融資行為市場(chǎng)化。鑒于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投資期限較長(zhǎng)，政策限制較多，市場(chǎng)化資金進(jìn)入渠道不暢，政府融資平臺(tái)就成為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施投融資建設(shè)的主體。政府投融資平臺(tái)普遍存在市場(chǎng)化程度不高、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、資產(chǎn)負(fù)債率較高等問題，因此其融資方式主要是銀行貸款。部分市場(chǎng)化程度較高、實(shí)力較強(qiáng)的政府融資平臺(tái)可以通過發(fā)行企業(yè)債券等募集資金，如四川發(fā)展通過發(fā)行企業(yè)籌集資金。
從融資模式來看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目可以分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于市政道路等不存在排他性的公益性項(xiàng)目一般由政府融資平臺(tái)使用財(cái)政資金、銀行貸款等進(jìn)行建設(shè)。目前，除保障性住房等極少數(shù)領(lǐng)域，其他公益性項(xiàng)目必須使用財(cái)政資金建設(shè)。在國(guó)家嚴(yán)格控制地方政府性債務(wù)的情況下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中大量公益性項(xiàng)目因財(cái)政資金缺乏難以推進(jìn)。對(duì)于自來水廠等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其傳統(tǒng)上多通過政府給予財(cái)政補(bǔ)貼、政府融資平臺(tái)或項(xiàng)目建設(shè)單位通過銀行貸款等方式融資。在西部地區(qū)，除部分大城市可以采取一些市場(chǎng)化融資方式，絕大部分中小城市和鎮(zhèn)仍然采取傳統(tǒng)融資模式，嚴(yán)重依賴自籌和銀行貸款。對(duì)于電信、電力等存在壟斷性的經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，完全可以通過市場(chǎng)化方式籌集資金，企業(yè)融資渠道多元化。其他一些經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域由于改革不到位等原因融資渠道狹窄，主要通過財(cái)政資金和銀行貸款推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，還不能大量采取市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資建設(shè)。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資供求分析
一直以來，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要采取依靠財(cái)政資金投入的傳統(tǒng)模式，由此造成小城鎮(zhèn)融資渠道狹窄，資金供給量嚴(yán)重不足，地方政府通過各種渠道籌措資金，成本遠(yuǎn)超銀行貸款利率，導(dǎo)致政府負(fù)債率高企。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求量異常龐大
根據(jù)統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施（市政公用部分）投資一般相當(dāng)于當(dāng)年GDP的3%～4%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的10%～15%。聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展部推薦發(fā)展中國(guó)家市政公用設(shè)施投資占生產(chǎn)總值的3%～5%，我國(guó)尚沒有達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多領(lǐng)域，投資量巨大。根據(jù)測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民市民化需要大量配套資金，包括政府提供的公共服務(wù)住房需求、社會(huì)勞動(dòng)保障等，比較保守的測(cè)算是人均10萬元，較為激進(jìn)的達(dá)到人均30多萬元，未來10年我國(guó)新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)到4億左右，按較低口徑，即農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算，能夠增加40萬億元的投資需求。不管按照哪種口徑計(jì)算，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求量巨大是毫無疑問的。在城鎮(zhèn)化過程中，無論是農(nóng)民工市民化成本還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要巨量資金投入。這一點(diǎn)在城鎮(zhèn)化水平較低的西部地區(qū)更加突出，融資量也將更大。
資金供給不足制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
與龐大的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求相比，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金供給則存在總量不夠，結(jié)構(gòu)不均衡的問題。從四川來看，通過指數(shù)預(yù)測(cè)和時(shí)間序列模型測(cè)算，2013～2015年四川新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)總投資大約為3萬億元左右。從資金供給來看，通過對(duì)歷史數(shù)據(jù)的分析，運(yùn)用指數(shù)平滑線性模型等方式綜合測(cè)算2013～2015年四川城鎮(zhèn)化固定資產(chǎn)投資資金來源供給量約為2萬億元，缺口較大。從資金供給結(jié)構(gòu)來看，財(cái)政資金約占13%、銀行貸款約占27%、自籌資金約占51%、其他資金約占9%。也就是說與龐大的城鎮(zhèn)化資金需求相比，資金供給在量上明顯不足，在結(jié)構(gòu)上則側(cè)重在自籌和銀行貸款方面。這一方面與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求量龐大有關(guān)，另一方面則與四川省經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱有密切關(guān)系。
創(chuàng)新西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化投融資的途徑
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)事關(guān)億萬農(nóng)民福祉。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)走政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)主導(dǎo)型融資模式，在投融資主體改革、模式創(chuàng)新、重點(diǎn)突破等方面進(jìn)行探索，才能有效克服目前城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的諸多弊端。
“產(chǎn)城融合”是核心內(nèi)容
在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，依托既有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)城鎮(zhèn)是比較現(xiàn)實(shí)可行的途徑。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，依托園區(qū)大力發(fā)展能夠發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，就地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變工人是解決新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民就業(yè)的關(guān)鍵。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近建設(shè)小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)工人就近在小城鎮(zhèn)買房，就地將農(nóng)民變市民，才能徹底完成新型城鎮(zhèn)化全部?jī)?nèi)容。只有建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上的新型城鎮(zhèn)化才是以人為本的城鎮(zhèn)化。同時(shí)，需要注意的是，由于現(xiàn)代工業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)工人的素質(zhì)和技能有較高要求，符合產(chǎn)業(yè)園區(qū)要求的多為文化水平較高的年輕人，即產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)工人的需求存在一定選擇性。依托園區(qū)和城鎮(zhèn)大力發(fā)展生產(chǎn)保障性、生活服務(wù)型產(chǎn)業(yè)對(duì)文化素質(zhì)較低、勞動(dòng)能力較弱的中老年人更具有可操作性。農(nóng)村年輕人多已流向大中城市，留在農(nóng)村的多為婦女、兒童、老人，形成“386199人群”。新型城鎮(zhèn)化要解決這些人的就業(yè)問題，難度也更大。因此，依托園區(qū)和城鎮(zhèn)大力開發(fā)保潔、綠化、小生意等崗位更能滿足這些人的就業(yè)需求。
打造多類型投融資主體
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及公益性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性等多個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目類型各異，融資需求量大，任何單一融資主體都無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目資金需求。在目前政府融資平臺(tái)受限，融資渠道收窄情況下，必須發(fā)展政府型、市場(chǎng)型、混合型等多元化投融資主體才能較好地解決資金問題。
首先應(yīng)重點(diǎn)打造好政府型的城鎮(zhèn)化建設(shè)平臺(tái)。我國(guó)實(shí)行的是政府主導(dǎo)下的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮了極為重要的功能和作用。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府必須做好引導(dǎo)和表率作用，通過多種方式籌集資金，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢钥紤]將省級(jí)政府融資平臺(tái)打造成全省性的城鎮(zhèn)化平臺(tái)，省政府授權(quán)其負(fù)責(zé)全省城鎮(zhèn)化項(xiàng)目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，與各大銀行整體對(duì)接融資方案，與市縣政府共建項(xiàng)目。
其次積極推動(dòng)市場(chǎng)型融資平臺(tái)建設(shè)。市場(chǎng)型平臺(tái)則通過可以市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)企、民企以市場(chǎng)化方式籌集資金，投資于城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，可以將同質(zhì)的公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目結(jié)合起來，統(tǒng)一交予市場(chǎng)型平臺(tái)進(jìn)行融資建設(shè)，政府通過投資補(bǔ)助和優(yōu)惠政策等形式給予支持。
最后要集合政府和民間力量發(fā)展混合型平臺(tái)?；旌闲推脚_(tái)是政府與民間資金融合發(fā)展的一種類型，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中財(cái)政資金缺乏，但龐大的民間資金一定程度上可以彌補(bǔ)這一缺口，混合型平臺(tái)則為民間資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了一種渠道。
此外，新型城鎮(zhèn)化基金也是一種較為可行的方式，此舉一方面可以吸引民間資金投資于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面作為完全市場(chǎng)化的融資主體可以與銀行對(duì)接，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)。
土地制度創(chuàng)新是難點(diǎn)和焦點(diǎn)
新型城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單造城，在力保18億畝耕地前提下，必須走集約、高效利用土地的模式，通過土地制度創(chuàng)新助推新型城鎮(zhèn)化融資建設(shè)。
一是充分利用好城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。在以往的城鎮(zhèn)化浪潮中，地方政府以較低成本拿到大量土地，但由于種種原因一直未開發(fā)利用，這些土地分布或集中或較散，但總量不小。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首先應(yīng)將這些城鎮(zhèn)存量土地進(jìn)行開發(fā)利用而不是新占耕地，這是新型城鎮(zhèn)化土地使用的方向。
二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)要走節(jié)地模式。曾幾何時(shí)，我國(guó)工業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了縣縣建園區(qū)、村村點(diǎn)火、戶戶冒煙情況，產(chǎn)業(yè)園區(qū)走的是一條粗放式道路，土地浪費(fèi)現(xiàn)象驚人，目前很多園區(qū)還存在土地占而不用現(xiàn)象。對(duì)此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中一方面要充分利用已有土地，未經(jīng)省級(jí)部門批準(zhǔn)不能再圈占耕地。另一方面要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)立體發(fā)展，向空中要效益。產(chǎn)業(yè)園區(qū)中除大型裝備制造業(yè)生產(chǎn)線外，一般性的企業(yè)生產(chǎn)線均可以實(shí)現(xiàn)樓上生產(chǎn)加工，因此建設(shè)高層廠房、節(jié)約土地是完全可行的，這是園區(qū)土地使用的方向。
三是在農(nóng)村建設(shè)用地方面做出創(chuàng)新突破。農(nóng)村土地包括農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地，耕地作為最寶貴的土地資源是不能隨便動(dòng)用的。非農(nóng)建設(shè)用地在現(xiàn)有情況下完全可以進(jìn)行創(chuàng)新突破，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。由于農(nóng)村大批青壯年進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村空心化現(xiàn)象較為突出，農(nóng)村宅基地大量荒廢。一般而言，農(nóng)村宅基地單戶面積較大，雖然標(biāo)準(zhǔn)在100～150平方米/戶，加上房前屋后的使用面積，總面積約為250平方米左右，但實(shí)際上農(nóng)村宅基地使用面積數(shù)遠(yuǎn)大于此標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)農(nóng)村宅基地荒廢現(xiàn)象大量出現(xiàn)。綜合來看，農(nóng)村宅基地荒廢總面積是非常大的。一方面新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)需要土地，另一方面農(nóng)村宅基地大量荒廢，完全可以將二者結(jié)合起來。農(nóng)村宅基地屬于非農(nóng)建設(shè)用地，不是耕地，轉(zhuǎn)化成國(guó)有建設(shè)用地并不減少耕地面積，可以在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益條件下進(jìn)行制度創(chuàng)新，通過流轉(zhuǎn)、拍賣等途徑滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。也可以將農(nóng)村宅基地進(jìn)行集中收儲(chǔ)，土地指標(biāo)可以用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，將農(nóng)村集體性質(zhì)的非農(nóng)宅基地轉(zhuǎn)變成農(nóng)村集體性質(zhì)的非農(nóng)建設(shè)用地，農(nóng)民以入股形式分享宅基地租金收益，這種轉(zhuǎn)變不改變宅基地的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地性質(zhì)。還可以探索在宅基地進(jìn)行確權(quán)辦證后進(jìn)行抵押融資，建立地方性宅基地收儲(chǔ)中心，農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)向銀行融資，宅基地收儲(chǔ)中心進(jìn)行擔(dān)保；或者農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)賣給宅基地中心，宅基地中心以此向銀行抵押融資。通過多種方式探索集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)，讓農(nóng)民分享土地增值收益，變土地資產(chǎn)為土地資本。
市場(chǎng)化融資是必須堅(jiān)持的方向
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的資金量龐大，在現(xiàn)有融資渠道和融資方式有限的情況下，地方政府必須進(jìn)行投融資模式改革，建設(shè)財(cái)政資金引導(dǎo)和市場(chǎng)化為主的城鎮(zhèn)投融資方式。
一是積極探索發(fā)行城鎮(zhèn)化債券，在成功地方債基礎(chǔ)上，財(cái)政部《2011 年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，批準(zhǔn)上海市等4省市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，所發(fā)債券由財(cái)政部代辦還本付息。盡管這種債券發(fā)行試點(diǎn)范圍有限，發(fā)行規(guī)模較小，短期內(nèi)不宜推廣，但作為國(guó)外一種成熟的市場(chǎng)化融資方式，可以創(chuàng)造條件發(fā)行特定市政收益?zhèn)@種債券與特定項(xiàng)目收益還債掛鉤。在此基礎(chǔ)上逐漸擴(kuò)大市政建設(shè)債券的范圍，不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的直接融資規(guī)模。
二是推廣小城鎮(zhèn)市場(chǎng)化融資方式，由于地方財(cái)政資金能夠投入小城鎮(zhèn)建設(shè)的部分有限，將會(huì)更多地采取參建方帶資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的模式，這就要求施工企業(yè)必須具備項(xiàng)目融資和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力，同時(shí)要求地方政府同步提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理能力。
三是建立各種形式的小城鎮(zhèn)建設(shè)基金，通過改革投融資體制，地方政府鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入到污水處理、文化、醫(yī)療等經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，設(shè)立基金公司面向全社會(huì)發(fā)行基金股份，吸納社會(huì)閑散資金?；疬@一市場(chǎng)化主體不需要政府進(jìn)行投資擔(dān)保，不是政府債務(wù)，地方政府授予其城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。
