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時(shí)間：2022-02-09 15:12:16
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇區(qū)域規(guī)劃范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。
這一輪批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃,對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效應(yīng)尚需觀察。已有專家指出,要防止區(qū)域規(guī)劃遍地開(kāi)花,新一輪投資潮帶來(lái)新一輪泡沫。
在剛剛戴上“國(guó)際旅游島”帽子的海南,撲面而來(lái)的是洶涌的房地產(chǎn)投資。媒體估計(jì)短期內(nèi)進(jìn)入海南的房地產(chǎn)投資總額從1500億元至4000億元不等,更出現(xiàn)了每平方米7萬(wàn)元的房?jī)r(jià)。無(wú)論總額還是單價(jià),都遠(yuǎn)非十多年前那場(chǎng)地產(chǎn)泡沫可比。
以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),是中國(guó)區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力,地方政府最渴望的就是投資進(jìn)入。獲得批準(zhǔn)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃能引發(fā)該區(qū)域的投資熱潮,解釋了這些年新區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不斷的現(xiàn)象。
規(guī)劃帶來(lái)投資潮,大致有兩個(gè)途徑:一是國(guó)家給出的規(guī)劃,必然配套一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,方便向中央申請(qǐng)項(xiàng)目和資金;二是規(guī)劃給定的一些優(yōu)惠條件或獨(dú)特政策或曰試驗(yàn)權(quán),會(huì)吸引一些民間資本的投入。
各類區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之所以能引發(fā)投資熱潮,在于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中喜歡使用“窗口效應(yīng)”的做法:找一個(gè)試點(diǎn),給一些特殊條件,制造一個(gè)政策高地,來(lái)吸引投資。這是中國(guó)發(fā)展模式的一個(gè)獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。其前提是,一些政策還沒(méi)有全面放開(kāi),部分地方的放開(kāi)必然帶來(lái)“政策紅利”。
新階段出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃,不是著眼于給這些區(qū)域多少政策優(yōu)惠、多少投資項(xiàng)目,而是給予更多的制度創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)的自力。
眼下令人擔(dān)心的,是地區(qū)間盲目攀比,投資沖動(dòng)再度泛濫。
破除政策藩籬,推進(jìn)資源配置方式的改革,應(yīng)該發(fā)揮人的主動(dòng)性,使其用自己掌握的資源去創(chuàng)造財(cái)富、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。就像海南可以做高爾夫旅游一樣,云南就會(huì)有疑問(wèn),為什么我不可以。制造相對(duì)政策優(yōu)勢(shì)區(qū)域,反映了當(dāng)前政策對(duì)資源的控制與限制,在金融與土地領(lǐng)域,在行業(yè)壟斷與禁入上,在地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管束方面,還沒(méi)有完全滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。
海南非特例。大批區(qū)域規(guī)劃是在符合國(guó)家戰(zhàn)略和發(fā)揮地方比較優(yōu)勢(shì)的構(gòu)想中進(jìn)行的,意在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其實(shí)不管是何種地域,放開(kāi)政策空間,在平等的資源使用能力下,融合由下至上的規(guī)劃方法,結(jié)合自身稟賦制訂符合發(fā)展規(guī)劃、發(fā)揮民間智慧與資源配置的積極性,并不會(huì)比當(dāng)前的少數(shù)試點(diǎn)靠獲取政策紅利要差,更不會(huì)讓其他地區(qū)在此等規(guī)劃面前有發(fā)展機(jī)會(huì)的不公平感。
從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始,我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了西部大開(kāi)發(fā)、促進(jìn)中部崛起和東北等老工業(yè)基地振興等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。這些戰(zhàn)略的實(shí)施成效明顯。但中國(guó)地域范圍廣大、地理差別明顯,為了使這些戰(zhàn)略能夠更好地落到實(shí)處,產(chǎn)生更大的成效,自2008年下半年以來(lái),我國(guó)相繼批復(fù)了海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中―天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、橫琴島等10多個(gè)區(qū)域規(guī)劃性和指導(dǎo)性文件,出臺(tái)速度和力度都前所未有。
中央如此密集出臺(tái)區(qū)域規(guī)劃有三個(gè)主要背景:第一,國(guó)家對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展越來(lái)越重視。此時(shí)正值區(qū)域發(fā)展的,已經(jīng)由過(guò)去重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向重視空間布局的優(yōu)化。第二,中央與地方共同作用的結(jié)果。在區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施中,既有中央從全局性利益考慮,也有地方利益的驅(qū)動(dòng),但是,很大程度上是中央與地方合力的結(jié)果。在新區(qū)域規(guī)劃中,不是要給地方區(qū)域多少政策優(yōu)惠,而是給予更多的制度創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)的自力。第三,目前的中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的重要轉(zhuǎn)折時(shí)期,由主要依靠東南沿海的珠三角、長(zhǎng)三角等一兩個(gè)地區(qū)的單極驅(qū)動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽慷嘣?qū)動(dòng),未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將依靠包括中西部在內(nèi)的更多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極來(lái)支撐。
透過(guò)2009年我國(guó)密集出臺(tái)區(qū)域規(guī)劃之現(xiàn)象,探究其出臺(tái)背后的原因,需要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部和內(nèi)部來(lái)分析。從外因來(lái)分析,2009年受國(guó)際金融危機(jī)沖擊,國(guó)外市場(chǎng)萎縮,傳統(tǒng)外貿(mào)依存型增長(zhǎng)方式難以為繼,尤其我國(guó)東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受沖擊最大,這就需要在更大的區(qū)域范圍找到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極,以解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的問(wèn)題。尋求新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)不僅需要依托于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,也需要依托于區(qū)域發(fā)展。從內(nèi)因來(lái)分析,以國(guó)家全局戰(zhàn)略為維度,改革開(kāi)放30多年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了飛速發(fā)展階段,但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式卻存在著土地粗放利用、資源開(kāi)采過(guò)度、環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)考慮,需要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃和指導(dǎo)。因此,在“十二五”規(guī)劃來(lái)臨之際,中央政府深謀遠(yuǎn)慮,在全局上推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向更高質(zhì)量和效益邁進(jìn)。以各區(qū)域自身發(fā)展需求為維度,我國(guó)各個(gè)區(qū)域經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,已積累了一定的基礎(chǔ),現(xiàn)在面臨著進(jìn)一步提升的任務(wù),這就需要更長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展構(gòu)想。在國(guó)家振興東北老工業(yè)基地、西部大開(kāi)發(fā)和中部崛起等政策刺激下,這些地區(qū)發(fā)展較快,具有了升級(jí)騰飛的內(nèi)在動(dòng)力和需求,從某種意義上說(shuō),新出臺(tái)的規(guī)劃是這些政策的延續(xù)和深化,也更加具體,更有針對(duì)性。
二、各類新區(qū)域規(guī)劃的基本特征與重要意義
新區(qū)域規(guī)劃和國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見(jiàn)的具體內(nèi)容,需要從三個(gè)層面去認(rèn)識(shí):一是著眼于不同區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃,一方面要有利于重點(diǎn)地區(qū)率先發(fā)展和加快發(fā)展,要推動(dòng)包括長(zhǎng)三角、珠三角這些條件比較好的地區(qū)繼續(xù)加快發(fā)展、率先開(kāi)發(fā)開(kāi)放;另一方面,要推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)后來(lái)居上,實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。前者包括國(guó)務(wù)院關(guān)于長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)、關(guān)于珠江三角洲發(fā)展改革規(guī)劃的綱要等,后者包括關(guān)于促進(jìn)廣西發(fā)展的意見(jiàn)、關(guān)于促進(jìn)寧夏發(fā)展的意見(jiàn)等。二是著眼于落實(shí)國(guó)家提出的重大改革和發(fā)展戰(zhàn)略,比如資源節(jié)約型戰(zhàn)略、環(huán)境友好型戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略等。這些方面,包括國(guó)家已經(jīng)頒布的黃三角高效生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)規(guī)劃,以及最近的安徽皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃。大家可以非常明顯地看出來(lái),這些規(guī)劃和國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略密切相關(guān)。三是基于國(guó)家深化開(kāi)放合作的需要來(lái)制定,比如海峽西岸規(guī)劃的制定,是基于發(fā)展兩岸關(guān)系提出來(lái)的(范恒山:《區(qū)域規(guī)劃和文件體現(xiàn)三個(gè)戰(zhàn)略指向》,省略/,2010年1月)。
國(guó)家密集出臺(tái)各類新區(qū)域規(guī)劃,至少有兩個(gè)方面的深層意義。一方面,培育更多的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極,從而保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。這些措施的出臺(tái)已經(jīng)醞釀了很長(zhǎng)時(shí)間,由于外部環(huán)境變化,加快了規(guī)劃批復(fù)的步伐,客觀上對(duì)抵御金融危機(jī)的沖擊、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性,起到了積極作用。從長(zhǎng)期戰(zhàn)略的角度來(lái)看,更是為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,改變區(qū)域發(fā)展失衡帶來(lái)的消極影響,有利于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。
另一方面,新區(qū)域規(guī)劃體現(xiàn)出中央政府在干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策上思路發(fā)生重大的變化。當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立,是由中央直接決策、統(tǒng)一實(shí)施的,是國(guó)家戰(zhàn)略,可以說(shuō)是一種“自上而下”的區(qū)域開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略;而如今這些區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃,更多的是由地方政府主導(dǎo),上報(bào)中央政府批復(fù),使之具有國(guó)家戰(zhàn)略層面的意義,是一種“自下而上”的區(qū)域開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略,更有利于發(fā)揮地方政府的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。這一輪中央政府批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃,并不是著眼于給這些區(qū)域多少政策優(yōu)惠、多少投資項(xiàng)目,而是給予更多的制度創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)的自力,運(yùn)用得當(dāng)會(huì)產(chǎn)生更大的效應(yīng)。
當(dāng)然,作為國(guó)家層面批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃,中央政府肯定會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、大型工程項(xiàng)目等方面給予適度傾斜。由此可見(jiàn),中央政府開(kāi)始從“自上而下”的區(qū)域開(kāi)發(fā)模式向“自下而上”的區(qū)域開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)變,這一轉(zhuǎn)變表明了中央政府對(duì)于制定未來(lái)區(qū)域規(guī)劃的新理念。
三、新區(qū)域規(guī)劃將重構(gòu)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局
首先,新出臺(tái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃有利于促進(jìn)東南沿海的產(chǎn)業(yè)升級(jí),促進(jìn)空間布局的優(yōu)化,構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)布局,使我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖更加細(xì)化,區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)由南向北、由東向西展開(kāi),不僅構(gòu)建了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的點(diǎn)面結(jié)合、左右聯(lián)動(dòng)的格局,而且對(duì)抵御國(guó)際金融危機(jī)沖擊、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。其次,新區(qū)域規(guī)劃進(jìn)一步保持了“面朝大?！钡内厔?shì),從珠三角、長(zhǎng)三角、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海地區(qū),到包括遼寧沿海區(qū)域和濱海新區(qū)在內(nèi)的環(huán)渤海區(qū)域,等等,全國(guó)沿海將連成一串漂亮的“金項(xiàng)鏈”,到2020年我國(guó)全面進(jìn)入小康社會(huì)時(shí),沿海的整體經(jīng)濟(jì)框架將形成。而這樣的轉(zhuǎn)型將會(huì)體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的板塊輪動(dòng)上(陳棟生,《沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)將連成“金項(xiàng)鏈”》,省略/,2009年1月)。最后,新的增長(zhǎng)極的形成和已有的增長(zhǎng)極肯定會(huì)有一定的聯(lián)系或部分重合,如東北地區(qū)(包括部分地區(qū))有望成為具有強(qiáng)勁增長(zhǎng)勢(shì)頭的新增長(zhǎng)極,北部灣和海西區(qū)是南部沿海地區(qū)的新增長(zhǎng)極,西南的成渝地區(qū),西北的關(guān)中――天水地區(qū),中部的武漢――長(zhǎng)株潭城市群、中原城市群等地區(qū),都有望成為新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的亮點(diǎn)地區(qū)。由此可見(jiàn),我國(guó)新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖逐漸成型,將包括以下經(jīng)濟(jì)區(qū)域:長(zhǎng)三角、珠三角、北部灣、環(huán)渤海、海峽西岸、東北三省、中部和西部。
實(shí)施新區(qū)域規(guī)劃、重構(gòu)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的過(guò)程中,還面臨一些難以解決的問(wèn)題,如不同地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)選擇方面有所雷同,市場(chǎng)主體的地位和作用不夠突出,政府承攬了過(guò)多的事務(wù),等等。
誠(chéng)然,對(duì)于那些發(fā)展基礎(chǔ)和資源環(huán)境條件大體相當(dāng)?shù)膮^(qū)域,規(guī)劃內(nèi)容上有些相似或相同,是難以避免的。規(guī)劃不是一成不變的,具體內(nèi)容在實(shí)施過(guò)程中要隨著環(huán)境條件的變化而適時(shí)調(diào)整。此外,規(guī)劃是戰(zhàn)略性、導(dǎo)向性的,關(guān)鍵看這個(gè)區(qū)域的功能定位是否合理,這就要求從國(guó)民經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)際經(jīng)濟(jì)的范圍,確定本區(qū)域的分工地位,充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。盡量避免把中央政府批復(fù)規(guī)劃視為一種“政策待遇”,各地都要普惠到,爭(zhēng)戴一頂“帽子”。如果每個(gè)區(qū)域都由中央政府批復(fù)一個(gè)規(guī)劃,這是不現(xiàn)實(shí)的,也失去了應(yīng)有的作用。
建立在政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上的區(qū)域規(guī)劃,要吸引企業(yè)的積極參與,在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“競(jìng)合”雙贏。區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域合作是矛盾統(tǒng)一體,不能截然分開(kāi),人們稱之為“競(jìng)合”,在競(jìng)合中實(shí)現(xiàn)雙贏。事實(shí)上,已批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃中就包含跨區(qū)域的合作,如關(guān)中――天水經(jīng)濟(jì)區(qū)就跨越兩個(gè)省級(jí)行政區(qū),也就是說(shuō)中央一直在努力推進(jìn)區(qū)域合作?？上驳氖?地方政府現(xiàn)在也認(rèn)識(shí)到區(qū)域合作的必要性,形成了一些地方首長(zhǎng)的定期協(xié)商機(jī)制,如長(zhǎng)三角地區(qū)和東北地區(qū),有些地區(qū)在資源開(kāi)發(fā)利用中自主建立了利益補(bǔ)償機(jī)制,還有些地區(qū)在旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、社會(huì)保障等領(lǐng)域展開(kāi)了實(shí)質(zhì)性區(qū)域合作。但是,必須指出,現(xiàn)有的區(qū)域合作都是建立在政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上的,缺乏企業(yè)為主體的建立在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上的區(qū)域合作,這一模式是有待突破的。
二、我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢(shì)
20世紀(jì)90年代初，在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了編制多層次區(qū)域規(guī)劃的，但是由于國(guó)土規(guī)劃尚未通過(guò)立法取得應(yīng)有的法定地位，不具有權(quán)威性和約束力，因此難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。
1989年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定：“全國(guó)和各省、直轄市都要編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制”，“設(shè)市城市和縣城的總體規(guī)劃應(yīng)有包括市和縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”。由于確立了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律地位，使得在國(guó)土規(guī)劃衰變后，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃仍然在區(qū)域規(guī)劃中發(fā)揮著重要作用。
在我國(guó)加速城市化進(jìn)、提升大城市競(jìng)爭(zhēng)力的背景下，以都市區(qū)規(guī)劃、都市圈規(guī)劃和城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃為代表的新型區(qū)域規(guī)劃正在不斷興起。
經(jīng)濟(jì)全球化所造成的競(jìng)爭(zhēng)給每個(gè)地域單元帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的發(fā)展空間。為了確保各自的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化區(qū)域的聯(lián)合就成為各級(jí)政治權(quán)力機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)的主動(dòng)要求。新背景下的區(qū)域規(guī)劃已不僅僅局限于解決區(qū)域內(nèi)部的具體問(wèn)題，而更加具有增強(qiáng)區(qū)域自身競(jìng)爭(zhēng)力以獲取更多發(fā)展機(jī)會(huì)的內(nèi)容。
經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)化及迅速發(fā)展的交通、技術(shù)體系支撐，城鎮(zhèn)發(fā)展的日益區(qū)域化、區(qū)域發(fā)展的日益城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為世界各國(guó)、各地區(qū)空間演變的主導(dǎo)趨勢(shì)，由此帶來(lái)了對(duì)區(qū)域整體發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)共存共生、設(shè)施共享共建等多方面的需求，因此，區(qū)域規(guī)劃日益凸現(xiàn)出其在區(qū)域資源整合和配置方面巨大的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)。
三、現(xiàn)階段我國(guó)區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施中存在的問(wèn)題
在經(jīng)濟(jì)全球化和新經(jīng)濟(jì)以及我國(guó)城市化進(jìn)程日益深入的背景下，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃應(yīng)如何應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵在于對(duì)現(xiàn)有區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究和探討。當(dāng)前我國(guó)區(qū)域規(guī)劃面臨的中心問(wèn)題是，如何在新形勢(shì)下對(duì)傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的體制、理念、內(nèi)容和方法進(jìn)行系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，使其更能適應(yīng)我國(guó)區(qū)域和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。
在我國(guó)城市規(guī)劃編制體系中，區(qū)域規(guī)劃位于城市總體規(guī)劃范圍之上，對(duì)城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施提供指導(dǎo)和依據(jù)。在全球競(jìng)爭(zhēng)的背景下，城市競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不是單一的城市間的競(jìng)爭(zhēng)，而是以中心城市為核心的與其周邊城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市區(qū)域或城市集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)。近年來(lái)，我國(guó)也涌現(xiàn)出各種城市區(qū)域的規(guī)劃，例如廣州、南京等城市相繼編制了都市區(qū)規(guī)劃，在江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規(guī)劃，浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了杭嘉湖紹、溫臺(tái)、寧舟等城市群規(guī)劃。
但是，目前開(kāi)展的各類城市區(qū)域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間存在許多矛盾和銜接上的錯(cuò)位。首先，城市區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域范圍和城市總體規(guī)劃的范圍是有區(qū)別的，這就成為區(qū)域規(guī)劃可操作性的一大障礙。其次，各類城市區(qū)域規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系不清，各類城市區(qū)域規(guī)劃的任務(wù)和重點(diǎn)不夠明晰，有的重在提供城市的宏觀戰(zhàn)略，有的側(cè)重于城市的空間結(jié)構(gòu)框架，有的強(qiáng)調(diào)中心城市的發(fā)展，有的則側(cè)重各城鎮(zhèn)之間的關(guān)系。
四、區(qū)域規(guī)劃改革的幾點(diǎn)思路
(一)以立法為突破，確立區(qū)域規(guī)劃的法律地位
在今后我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的改革中，首要任務(wù)不是編制規(guī)劃，而是通過(guò)立法，明確區(qū)域規(guī)劃與現(xiàn)有各類規(guī)劃之間的關(guān)系，確立區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和法律地位，確保區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，發(fā)揮其對(duì)下一層次規(guī)劃的指導(dǎo)意義。
(二)以城鎮(zhèn)密集區(qū)、城鎮(zhèn)群、都市圈發(fā)展規(guī)劃為依托，以各部門的行業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，建構(gòu)區(qū)域規(guī)劃體系
在我國(guó)，區(qū)域規(guī)劃被分割成各種類型的規(guī)劃，在體制上實(shí)行的是多重管理。我國(guó)目前的規(guī)劃編制體系中，城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃、城市群規(guī)劃、都市圈發(fā)展規(guī)劃作為綜合性規(guī)劃，在其編制目的、內(nèi)容和管理上，最接近于區(qū)域規(guī)劃。因此，依托城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)群規(guī)劃以及都市圈規(guī)劃，充分吸納各行業(yè)和部門規(guī)劃的成果并進(jìn)行提升和補(bǔ)充、完善，從而建立起由區(qū)域總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成的區(qū)域規(guī)劃體系。
(三)規(guī)劃理念的創(chuàng)新
1．比較與競(jìng)爭(zhēng)
在傳統(tǒng)規(guī)劃中比較重視對(duì)城市和區(qū)域發(fā)展中比較優(yōu)勢(shì)的分析，但在市場(chǎng)化和全球化的驅(qū)動(dòng)下，城市間、區(qū)域間、國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，因此更加關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。能否形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵是人的因素。而以往在分析比較優(yōu)勢(shì)時(shí)多側(cè)重于靜態(tài)的物質(zhì)資源，對(duì)作為重要生產(chǎn)要素的資金、人才、技術(shù)、信息等人文資源往往分析不夠。
2．彈性和剛性
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的區(qū)域規(guī)劃多屬指令性，剛性的規(guī)劃，對(duì)生產(chǎn)力的空間布局，人口居住的空間轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)建設(shè)的空間發(fā)展和功能定位，都是剛性規(guī)定，顯然難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可變性和靈活性。由于大量不確定因素的存在，對(duì)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間安排需要有一定的彈性。但是，為了克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不理性并保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境和旅游環(huán)境，也必須對(duì)區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格劃定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行剛性的約束。同時(shí)，可以確定有選擇的引導(dǎo)開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，這兩種區(qū)域可留有程度不同的有較多回旋余地的彈性發(fā)展空間。
3．協(xié)調(diào)與整合
區(qū)域規(guī)劃的核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，包括與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)
調(diào)，以及開(kāi)發(fā)建設(shè)布局與國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治的協(xié)調(diào)，同時(shí)還包括不同行政區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。綜合協(xié)調(diào)涉及到部門之間、地區(qū)之間的利益矛盾，國(guó)家利益、地方利益、集體利益與個(gè)人利益之間的矛盾，也會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、生態(tài)效益之間的矛盾，此外，不少區(qū)域規(guī)劃在協(xié)調(diào)方面還存在明顯的不足，沒(méi)有充分地與利益沖突各方進(jìn)行協(xié)調(diào)商議，由此導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中困難重重，得不到充分的實(shí)施。
4．溝通與管治要使區(qū)域規(guī)劃真正成為指導(dǎo)地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)，必須重視公共參與。在規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)廣泛吸取代表各種R6北方經(jīng)濟(jì)·2008年第2期利益的政府有關(guān)部門、非政府組織(社團(tuán)、公司)以及企業(yè)家、專家學(xué)者等各方面的意見(jiàn)，加強(qiáng)彼此間的溝通和聯(lián)系，共同尋求解決區(qū)域規(guī)劃中各種利益沖突的有效途徑。新的區(qū)域規(guī)劃要求由在自上而下和自下而上的力量之間進(jìn)行磨合、平衡，轉(zhuǎn)向雙向互求互動(dòng)、協(xié)商型規(guī)劃。在西方國(guó)家被稱為“非正式規(guī)劃”，即利用咨詢、討論、談判、交流、參與等措施，在正式的規(guī)劃途徑之外，開(kāi)辟出一種不完全是官方意見(jiàn)交流和協(xié)商行動(dòng)的渠道，通過(guò)制定公平準(zhǔn)則，建立公開(kāi)的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團(tuán)參與規(guī)劃的全過(guò)程。這種重視非政府組織作用的協(xié)調(diào)方法和途徑也被稱為“管治”。這一點(diǎn)對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃編制思維的改造是有重要意義的，雖然這個(gè)過(guò)程可能意味著大量時(shí)間和精力的耗費(fèi)，但卻是使區(qū)域規(guī)劃從圖紙走向現(xiàn)實(shí)的重要保障，這種協(xié)商型規(guī)劃可以處理包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、就業(yè)市場(chǎng)的開(kāi)拓、環(huán)境污染的治理以及土地資源的需求、開(kāi)敞空間的建設(shè)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享等問(wèn)題。
5．虛調(diào)控和實(shí)調(diào)控
中圖分類號(hào)：TU982 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
區(qū)域規(guī)劃是指在一定地域范圍內(nèi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地利用的總體部署[1]。它以跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密地區(qū)為對(duì)象,目的是為了發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì),形成分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域格局[2]。區(qū)域規(guī)劃不同于經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和城市規(guī)劃。它是以經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍為主體的規(guī)劃,因此,經(jīng)濟(jì)區(qū)劃是區(qū)域規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ),而區(qū)域規(guī)劃又是城市規(guī)劃的前提和依據(jù)[3]。區(qū)域規(guī)劃是編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期計(jì)劃的重要基礎(chǔ)和組成部分,也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段和中國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的基礎(chǔ)部分,中國(guó)要促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展,提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力,就必須強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃[4]。
1 區(qū)域規(guī)劃研究的概況
1.1 研究背景
目前無(wú)論是學(xué)術(shù)界，還是管理層，對(duì)區(qū)域規(guī)劃都越來(lái)越重視，這種重視的基礎(chǔ)在于區(qū)域規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)，基于以上分析的區(qū)域規(guī)劃的重要性，本文以曲靖市南盤江（九龍山--越州段）沿線區(qū)域規(guī)劃為例，探討區(qū)域保護(hù)利用規(guī)劃。分析得出案例區(qū)域規(guī)劃落實(shí)了曲靖市城鄉(xiāng)互動(dòng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、凸顯以山水為主要脈絡(luò)的城鄉(xiāng)歷史和文化記憶、保護(hù)和合理利用生態(tài)資源、切實(shí)改善民生。
1.2 研究的目的與意義
通過(guò)分析總結(jié)曲靖市南盤江區(qū)域規(guī)劃的工作經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)各方面從更高的層面，更廣闊的視野和更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光去謀劃各地區(qū)、各行業(yè)的發(fā)展，使得區(qū)域內(nèi)各類開(kāi)發(fā)建設(shè)行為在區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌安排和綜合調(diào)控下，合理、有序、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。
作為有效保護(hù)控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)周邊的自然山體、河流水系，充分挖掘人文資源，改善提升人居環(huán)境質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化的典型示范區(qū)，南盤江沿線成為了具有良好生態(tài)效益、景觀效益、文化效益和產(chǎn)業(yè)效益的城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、城市休閑功能區(qū)、城鄉(xiāng)文化記憶帶和區(qū)域旅游功能區(qū)，并由此帶動(dòng)和促進(jìn)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2 南盤江區(qū)域規(guī)劃的概況
2.1 南盤江區(qū)域規(guī)劃的理念
規(guī)劃的核心理念表述為“山水承夢(mèng)”，具體內(nèi)容包括三個(gè)方面：
（1）文化先導(dǎo)
以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城鎮(zhèn)化為指引，注重以人為本的城市文化特色彰顯，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)揚(yáng)，展示曲靖獨(dú)特的聚落形成與生長(zhǎng)特征；
（2）有機(jī)生長(zhǎng)
以生態(tài)環(huán)境和特色景觀保護(hù)為原則，探索曲靖以生態(tài)和諧為先導(dǎo)的“有機(jī)生長(zhǎng)”方式；
（3）產(chǎn)城共榮
以產(chǎn)業(yè)提升和人口流動(dòng)引導(dǎo)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)曲靖新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“產(chǎn)城共榮”。以城市文化特色為先導(dǎo)，以生態(tài)保護(hù)的有機(jī)生長(zhǎng)為前提，以產(chǎn)城共榮為支撐，使規(guī)劃區(qū)成為曲靖新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的示范區(qū)[5]。
2.2 區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃范圍與層次
南盤江沿線區(qū)域規(guī)劃分為區(qū)域總體規(guī)劃、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、村莊規(guī)劃三個(gè)層次。區(qū)域總體規(guī)劃范圍位于曲靖市中心城區(qū)東側(cè)，以東外環(huán)和沾潦公路為東界，南至越州工業(yè)園區(qū)，西側(cè)以曲靖-陸良和曲靖-勝境關(guān)高速公路為界，北至九龍山，總面積約230平方公里[6]。
2.3 區(qū)域規(guī)劃的技術(shù)路線
規(guī)劃基于對(duì)南盤江沿線區(qū)域現(xiàn)存的主要問(wèn)題與規(guī)劃目標(biāo)之間的矛盾分析，分三個(gè)層次展開(kāi)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃策略到規(guī)劃措施的落實(shí)。
第一層次：規(guī)劃策略研究通過(guò)三個(gè)關(guān)鍵途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間、功能兩個(gè)決定性要素的規(guī)劃策略研究。城市特色是根本、生態(tài)安全是前提、產(chǎn)業(yè)布局是支撐。從歷史觀出發(fā)，在更大的時(shí)間跨度上研究城市的歷史文化特色與價(jià)值；從全面的生態(tài)安全評(píng)估出發(fā)，為規(guī)劃選址與利用策劃提供安全前提；從全局觀出發(fā)，從更大空間范圍考慮規(guī)劃地段的定位和發(fā)展策略。
第二層次：系統(tǒng)方案落實(shí)對(duì)第一層次的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)的落實(shí)。包括空間結(jié)構(gòu)、用地系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)、總體城市設(shè)計(jì)、公用設(shè)施、綜合防災(zāi)等方面的規(guī)劃建議與控制內(nèi)容。
第三層次：城市設(shè)計(jì)與策劃以特色空間為骨架，構(gòu)建城市設(shè)計(jì)體系。確定規(guī)劃區(qū)內(nèi)重要的片區(qū)、路徑、節(jié)點(diǎn)，以及其指標(biāo)控制體系。并對(duì)重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行修規(guī)深度的城市設(shè)計(jì)及策劃[7]。
3城市區(qū)域規(guī)劃與城市特色的關(guān)聯(lián)
3.1 城市特色引導(dǎo)規(guī)劃重點(diǎn)
城市特色，是城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力。基于這個(gè)根本認(rèn)識(shí)，曲靖的區(qū)域規(guī)劃將城市特色和特色空間規(guī)劃作為項(xiàng)目核心的工作內(nèi)容，并在這一工作的指引下，完成新型城鎮(zhèn)化思想指導(dǎo)下的城鎮(zhèn)空間整合、人口引導(dǎo)、資源配置、管理策略的制定，曲靖及規(guī)劃區(qū)城市特色的挖掘，生態(tài)資源的保護(hù)與利用。基于城市特色和生態(tài)要求，提出曲靖城市空間發(fā)展的策略，產(chǎn)業(yè)提升轉(zhuǎn)型的具體策略，區(qū)域交通策略，鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)模及功能引導(dǎo)，村莊改造整理策略，重要節(jié)點(diǎn)的設(shè)計(jì)與策劃等重點(diǎn)任務(wù)。
4曲靖市南盤江區(qū)域城市特色的研究
4.1 城市特色與特色空間
4.1.1城市特色的基礎(chǔ)理論
城市特色是在特定的自然環(huán)境、文化、歷史、經(jīng)濟(jì)等條件下形成的。一般一個(gè)城市的特色形成需要較長(zhǎng)的時(shí)間，而且包括多個(gè)層次的內(nèi)容。城市特色可以分為有形要素和無(wú)形要素兩種類型。有形要素就是能夠體現(xiàn)城市特色的固化的物質(zhì)因素，包括城市的自然環(huán)境、地理、氣候、地形、地貌，城市的空間結(jié)構(gòu)、街區(qū)肌理與建筑風(fēng)格、重要地標(biāo)與歷史遺存和要素、園林景觀等。無(wú)形要素包括文學(xué)、歷史、戲曲、方言、宗教、風(fēng)俗、節(jié)慶、飲食等[8]。
4.1.2特色空間反映城市特色
從感知的角度，城市只有兩部分，一部分空間經(jīng)常也易于被人們感知，另一部分空間不經(jīng)常也不易于被人們感知。人們經(jīng)常能夠感知到的部分是城市歷史文化、自然景觀、綠化設(shè)施、商業(yè)活力發(fā)達(dá)的地段，我們稱之為特定意圖區(qū)，特定意圖區(qū)體現(xiàn)著城市最主要的特色。我們把各種特定意圖區(qū)的集合稱為特色空間；不具備這些特征的城市部分，不能成為體現(xiàn)城市特征主要載體，我們稱之為普遍空間[9]。
4.2 區(qū)域規(guī)劃存在的問(wèn)題及解決途徑
目前很多城市區(qū)域規(guī)劃存在著諸多問(wèn)題，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力，城市的文脈難以延續(xù)，城市空間和管理割裂，產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)籌布局，傳統(tǒng)聚落風(fēng)貌異化，城市的居住環(huán)境、公共服務(wù)差等問(wèn)題[10]。如何通過(guò)合理有效的措施使城市發(fā)展為生態(tài)環(huán)境健康友好，歷史文化延續(xù)，形態(tài)清晰、空間有序的布局合理的優(yōu)良宜居城市成為城市規(guī)劃工作的關(guān)鍵（圖1）。
圖1 區(qū)域規(guī)劃應(yīng)用城市特色技術(shù)路線框架圖
5結(jié)語(yǔ)
區(qū)域規(guī)劃是國(guó)家進(jìn)行空間規(guī)劃和管理不可或缺的層次和手段。盡管我國(guó)區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)有了不少進(jìn)展，但仍然存在著許多問(wèn)題?？臻g規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的核心內(nèi)容，而城市特色的研究對(duì)于理解城市空間布局有著重要的作用。本文以曲靖市南盤江區(qū)域規(guī)劃為例，以城市特色的分析研究為出發(fā)點(diǎn)，探討了區(qū)域規(guī)劃的方法。作為滇東門戶的曲靖，自然地理資源十分豐富，區(qū)域歷史地位較高，文化類型獨(dú)特。曲靖擁有獨(dú)特的山水格局與營(yíng)城特色，南盤江源頭馬雄山還具有“一水滴三江”的罕見(jiàn)自然景觀[11]，有重要的景觀價(jià)值，在旅游方面凸顯了經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。曲靖市以南盤江為紐帶、多組團(tuán)分隔互聯(lián)的傳統(tǒng)生態(tài)格局形成獨(dú)具特色的城市發(fā)展路線。
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中圖分類號(hào)：F123.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006－6500.2012.02.025
The Design of Agricultural Regional Planning Drawings
LIU Xin-yu，HUANG Xue-qun，NIU Gao-hua
（Institute of Rural Economy and Regional Planning of Tianjin,Tianjin 300192,China）
Abstract: This article summarized design principles, ideas, drawing content and technical support, which also analyzed the drawing designs with this kind of programming by taking examples of general plans including modern agriculture in Beichen District and Binhai aquarium fish science park in Tianjin, so as to propose suggestion to further improve the design of planning drawings.
Key words: agricultural regional planning; drawings; design ideas; paint software; layout diagram
農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃是指如何在空間和時(shí)間上科學(xué)合理地安排各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使有限的農(nóng)業(yè)資源獲得最大的效益。編制好農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的一個(gè)重要任務(wù)[1]。
農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件兩部分。規(guī)劃圖件是以各種符號(hào)反映農(nóng)業(yè)自然條件、經(jīng)濟(jì)條件，包括農(nóng)業(yè)資源的種類、特征、數(shù)量、質(zhì)量，以及農(nóng)業(yè)類型或農(nóng)業(yè)區(qū)域的空間位置。表達(dá)某些用文字難以表達(dá)清楚的區(qū)域差異，用制圖手段清晰地定位、定性和定量，反映農(nóng)業(yè)資源狀況及其變化。為因地制宜指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)，為工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)及科學(xué)研究提供依據(jù)[2]。
規(guī)劃圖件是規(guī)劃成果的重要組成部分，它可以在空間上表述規(guī)劃的內(nèi)容，為規(guī)劃提供更形象、更直接的描述。具有空間定位性強(qiáng)、表達(dá)準(zhǔn)確、直觀性好等特點(diǎn)。
1 農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃圖件設(shè)計(jì)原則
1.1 遵循實(shí)際原則
堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度。編制圖件所采用的各種資料要準(zhǔn)確可靠，在圖中所表示的線條、面積、位置要力求準(zhǔn)確，要有充分的科學(xué)依據(jù)。
1.2 遵從文本原則
圖件要與文本內(nèi)容相符合，要遵從文本、服務(wù)于文本。合理確定圖件比例尺、色彩風(fēng)格，參照土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范，準(zhǔn)確表達(dá)文本中的重要內(nèi)容。
1.3 創(chuàng)造性原則
圖件要基于文本的表述性之上更加形象生動(dòng)的表現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容，就要有獨(dú)特的創(chuàng)新性，要敢于突破以往的圖件模式，嘗試用更新奇及生動(dòng)的形式表現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容，這要求圖件編制人員具有良好的規(guī)劃水平并能充分理解規(guī)劃文本的內(nèi)涵，敢于突破傳統(tǒng)。
1.4 藝術(shù)性原則
圖件的內(nèi)容是通過(guò)它的特殊的藝術(shù)形式表達(dá)出來(lái)的，一個(gè)好的圖件，直觀易懂，要通過(guò)其特殊的藝術(shù)特點(diǎn)表現(xiàn)出圖件的直觀性和生動(dòng)性，更好地傳遞規(guī)劃內(nèi)容的信息，使得規(guī)劃更具有說(shuō)服力和表述性[3]。
2 農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃的類型及編制內(nèi)容
農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃按照其規(guī)劃主題方向可分為兩種類型，區(qū)域性農(nóng)業(yè)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃。
2.1 區(qū)域性農(nóng)業(yè)規(guī)劃
區(qū)域性農(nóng)業(yè)規(guī)劃是以一定地區(qū)的農(nóng)業(yè)布局為研究對(duì)象。而地區(qū)是指某一地域整體的組成部分，即地域單元。區(qū)域性農(nóng)業(yè)規(guī)劃是以整個(gè)地區(qū)的綜合發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，欲解決整個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展綜合配置問(wèn)題。此類規(guī)劃圖件的編制內(nèi)容一般包括以下3方面。
(1)區(qū)域總體綜合規(guī)劃布局。其主要是表現(xiàn)規(guī)劃地區(qū)農(nóng)業(yè)的分布及分區(qū)等總體情況。
(2)分產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)規(guī)劃布局。通過(guò)農(nóng)業(yè)的各個(gè)分項(xiàng)分別表示，及農(nóng)林牧漁等，表現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的一般情況、特點(diǎn)及分布，規(guī)劃的主要意圖和具體內(nèi)容等。
(3)分塊農(nóng)業(yè)規(guī)劃布局。在規(guī)劃地區(qū)以下，根據(jù)合理分區(qū)的要求，按照一定的原則，劃為若干規(guī)劃分區(qū)，并對(duì)各個(gè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)資源等進(jìn)行合理規(guī)劃和布局。如按照地區(qū)的各個(gè)行政單位進(jìn)行劃分，及各個(gè)鎮(zhèn)或者村等。
2.2 農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃
農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃是指以單個(gè)地塊的布局為研究對(duì)象。以單個(gè)園區(qū)性質(zhì)為基礎(chǔ)的規(guī)劃，此類規(guī)劃面積一般不大，且規(guī)劃內(nèi)容比較具體，是屬于詳細(xì)性規(guī)劃。此類規(guī)劃圖件的編制內(nèi)容一般包括以下2方面。
(1)園區(qū)總體布局及規(guī)劃分區(qū)。主要表現(xiàn)園區(qū)內(nèi)的各個(gè)功能區(qū)及其內(nèi)部詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容。
(2)園區(qū)附屬設(shè)施規(guī)劃布局。包括園區(qū)內(nèi)部道路、給排水、電力、衛(wèi)生設(shè)施、綠化及旅游路線等布局。
3 農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃圖件設(shè)計(jì)思路及技術(shù)支持
3.1 設(shè)計(jì)思路
農(nóng)業(yè)用地又稱農(nóng)用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地、養(yǎng)捕水面、農(nóng)田水利設(shè)施用地（如水庫(kù)、閘壩、堤埝、排灌溝渠等），以及田間道路和其他一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建筑物占用的土地等[4]。
在收集所設(shè)計(jì)地塊的綜合背景下，根據(jù)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等指導(dǎo)性規(guī)劃，確定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間范圍，對(duì)農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀進(jìn)行分類，重點(diǎn)區(qū)分開(kāi)一般農(nóng)田、基本農(nóng)田和養(yǎng)殖水域等土地利用類型。并嚴(yán)格按照土地類型進(jìn)行后續(xù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。
按照區(qū)域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)類型，各個(gè)地塊性質(zhì)及特點(diǎn)區(qū)分其產(chǎn)業(yè)類型及功能，繪制出功能分區(qū)圖和布局圖。根據(jù)所處區(qū)域及其與外界區(qū)域關(guān)系等繪制出區(qū)域位置圖、相對(duì)位置圖以及道路、水系圖等。
3.2 技術(shù)支持
農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃圖紙的設(shè)計(jì)要充分利用計(jì)算機(jī)應(yīng)用軟件，選擇好的繪圖軟件首先要看其操作是否方便快捷，界面是否簡(jiǎn)潔明了，是否簡(jiǎn)便易學(xué)等，最后看其提供的功能是否適合于規(guī)劃。
目前廣泛應(yīng)用的繪圖軟件主要有：CAD、Adobe Photoshop和Adobe Illustrator等。
采用的其他軟件還有Google Earth，3D MAX等。
4 規(guī)劃圖件設(shè)計(jì)的實(shí)證分析
4.1 天津?yàn)I海觀賞魚科技園區(qū)總體規(guī)劃
天津?yàn)I海觀賞魚科技園區(qū)地處天津津南區(qū)八里臺(tái)鎮(zhèn)，在津南國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，是市農(nóng)委、市濱海委、市科委建設(shè)天津市6個(gè)濱海農(nóng)業(yè)科技園區(qū)之一。
規(guī)劃的依據(jù)及參考資料包括：津南區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006─2020年）、津南區(qū)城市總體規(guī)劃（2008─2020年）、津南區(qū)八里臺(tái)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃、津南國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)總體規(guī)劃和該園區(qū)地塊現(xiàn)狀圖及CAD圖件等。
經(jīng)過(guò)對(duì)天津?yàn)I海觀賞魚科技園區(qū)CAD圖的測(cè)量，園區(qū)地塊總面積70.81 hm2，地塊呈長(zhǎng)方形（南北向延長(zhǎng)）。根據(jù)園區(qū)現(xiàn)狀圖，園區(qū)地塊南部有大片的水面，可以充分利用這些原有自然條件進(jìn)行水面養(yǎng)殖和景觀創(chuàng)意；園區(qū)地塊北部緊鄰津港公路，交通優(yōu)勢(shì)明顯，是園區(qū)物流交易場(chǎng)所選址的最佳位置，有利于人流、物流的集散和交易，故在此處設(shè)立出入口和交易中心最為合適；園區(qū)地塊中部土地平整，面積開(kāi)闊，很適宜進(jìn)行觀賞魚的生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)（圖1）。
濱海觀賞魚科技園區(qū)將建成中國(guó)北方觀賞魚研發(fā)中心、北方觀賞魚綜合服務(wù)平臺(tái)、高水平現(xiàn)代化觀賞魚產(chǎn)業(yè)化示范基地、北方觀賞魚集散物流中心的功能定位。園區(qū)將形成觀賞魚養(yǎng)殖業(yè)、物流配送業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、休閑文化產(chǎn)業(yè)4個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。由此，基于對(duì)周邊環(huán)境、交通組織的分析和對(duì)區(qū)域環(huán)境的綜合考慮最終將濱海觀賞魚科技園區(qū)從北向南依次布局為研發(fā)服務(wù)區(qū)、物流配送區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖區(qū)、新品種展示區(qū)和種苗繁育區(qū)，形成物流研發(fā)、設(shè)施生產(chǎn)、展示繁育等有分明區(qū)域特點(diǎn)的園區(qū)分布。
依據(jù)整體規(guī)劃、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及觀光休閑的需要，規(guī)劃園區(qū)道路時(shí)，選線位置要合理，主次分明，功能明確，分級(jí)布置道路。園區(qū)的過(guò)境道路要與其內(nèi)部道路連接暢通，道路密度適當(dāng)、位置合理，規(guī)劃道路的骨架應(yīng)將各個(gè)功能區(qū)完好的連接。主要過(guò)境道路有北部的津港公路、西側(cè)的天嘉湖路、中部的友誼南路延長(zhǎng)線和南部的唐津高速，構(gòu)成園區(qū)對(duì)外交通體系。園區(qū)內(nèi)設(shè)定“二縱五橫”的主干道路體系，各功能區(qū)配合主干道路建設(shè)多種形式的甬道、簡(jiǎn)易道路等，實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)體系暢通。園區(qū)設(shè)出入口3處，其中2處分別位于津港公路上，1處位于天嘉湖路與新品種展示區(qū)交界處（圖2）。
園區(qū)內(nèi)土地利用現(xiàn)狀類型主要為耕地、河流、坑塘水面等。園區(qū)在規(guī)劃后，土地利用類型主要有設(shè)施養(yǎng)殖用地、生態(tài)養(yǎng)殖用地、物流加工用地、科研辦公用地、科技試驗(yàn)示范用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等。
根據(jù)以上方法，確定圖件比例尺，確定圖件主要反映的內(nèi)容，設(shè)計(jì)圖紙21張，主要類型包括以下5點(diǎn)。
(1)位置及區(qū)域圖。包括區(qū)域位置圖、產(chǎn)業(yè)空間布局圖、農(nóng)業(yè)園區(qū)分布圖，共3張。
(2)土地利用圖。包括土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用規(guī)劃圖，共2張。
(3)園區(qū)功能及布局圖。包括功能分區(qū)圖、平面布局效果圖、園區(qū)鳥瞰圖，共3張。
(4)園區(qū)設(shè)施分布圖。包括道路分析圖、給排水分析圖、旅游線路圖，共3張。
(5)園區(qū)意向圖。包括物流研發(fā)意向圖、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖意向圖、種苗繁育意向圖、新品種展示意向圖、綠化意向圖，共5張。
4.2 北辰區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)總體規(guī)劃（2009─2015）
北辰區(qū)地處城市近郊，其農(nóng)業(yè)必須以發(fā)展高水平設(shè)施農(nóng)業(yè)和高科技現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標(biāo)。該規(guī)劃的設(shè)計(jì)是針對(duì)北辰區(qū)農(nóng)業(yè)地面積逐年減少的問(wèn)題，通過(guò)規(guī)劃主要解決未來(lái)北辰區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，以及各主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)分布問(wèn)題。
規(guī)劃的依據(jù)及參考資料包括：《天津市城市總體規(guī)劃（2005年―2020年）》、《北辰區(qū)土地利用規(guī)劃修編指標(biāo)落實(shí)方案（2006年―2020年）》、北辰區(qū)區(qū)域圖（CAD版本）以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的鎮(zhèn)域圖。
此類規(guī)劃一般是采用由點(diǎn)到線和由點(diǎn)到面的方法。點(diǎn)就是在規(guī)劃范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)分布的聚集地（如園區(qū)的分布等）。線和面就是點(diǎn)有一定規(guī)律分布而形成的條狀帶和塊狀（如產(chǎn)業(yè)帶和功能區(qū)等）。通過(guò)點(diǎn)的分布，總結(jié)出其分布規(guī)律，并將其以線和面得形式表現(xiàn)在圖上。在此利用了系統(tǒng)分析中的演繹法。
根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容，先在《北辰區(qū)土地利用規(guī)劃修編指標(biāo)落實(shí)方案（2006年―2020年）》上區(qū)分開(kāi)一般農(nóng)田，基本農(nóng)田和水域，在草圖上分不同顏色標(biāo)出，并根據(jù)提供資料標(biāo)出北辰區(qū)近期一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及占用土地。
根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的資料，統(tǒng)一標(biāo)出各種種植業(yè)類型用地，如設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色種植、生態(tài)種植等；標(biāo)出養(yǎng)殖業(yè)小區(qū)分布，如生豬養(yǎng)殖小區(qū)、奶牛養(yǎng)殖小區(qū)、蛋雞養(yǎng)殖小區(qū)等；標(biāo)出水產(chǎn)養(yǎng)殖小區(qū)分布；標(biāo)出種源農(nóng)業(yè)、旅游觀光小區(qū)等分布。
通過(guò)系統(tǒng)的分析，將以上各種農(nóng)業(yè)要素進(jìn)行整理并分類表現(xiàn)在圖紙上，及形成了各種產(chǎn)業(yè)分布圖和功能分區(qū)圖等。如將種植業(yè)分為設(shè)施種植用地，特色種植用地，生態(tài)種植用地等，并根據(jù)其在北辰區(qū)的分布形成三帶兩區(qū)：設(shè)施種植的3條發(fā)展帶，特色種植和生態(tài)種植的兩個(gè)發(fā)展區(qū)，同時(shí)標(biāo)出各個(gè)重要發(fā)展節(jié)點(diǎn)（圖3）。
根據(jù)以上方法，規(guī)劃共設(shè)計(jì)圖紙21張。主要類型包括以下5種。
(1)北辰區(qū)位置及區(qū)域圖。包括區(qū)域位置圖、區(qū)域交通圖，共2張。
這主要體現(xiàn)了北辰區(qū)所處的地理位置以及北辰區(qū)周邊交通情況，用以說(shuō)明北辰區(qū)有利的的地理、交通狀況。
(2)北辰區(qū)農(nóng)業(yè)布局及功能分區(qū)圖。包括土地利用規(guī)劃圖、農(nóng)業(yè)功能板塊布局規(guī)劃圖、特色農(nóng)業(yè)園區(qū)布局規(guī)劃圖，共3張。農(nóng)業(yè)功能板塊布局規(guī)劃圖（圖4）將北辰區(qū)未來(lái)農(nóng)業(yè)分為3大板塊：西部特色農(nóng)業(yè)板塊、中部精品農(nóng)業(yè)板塊、東部生態(tài)農(nóng)業(yè)板塊。農(nóng)業(yè)特色園區(qū)布局規(guī)劃圖表現(xiàn)北辰區(qū)未來(lái)構(gòu)建的“一區(qū)九園”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)空間布局。
(3)北辰區(qū)水系、道路、綠化圖。包括道路分析圖、水系分析圖、綠化系統(tǒng)分析圖，共3張。分別表現(xiàn)了北辰區(qū)區(qū)內(nèi)道路交通、水系以及綠化的狀況。道路分析圖表現(xiàn)了北辰區(qū)區(qū)內(nèi)高速公路、道路和鐵路分布狀況。水系分布圖根據(jù)北辰區(qū)水利局提供的資料，在表現(xiàn)全區(qū)主要河流的基礎(chǔ)上標(biāo)注了揚(yáng)水站、倒虹吸、涵閘、橋的位置。綠化系統(tǒng)分析圖分別表現(xiàn)了道路、鐵路、高速公路、河道兩側(cè)的綠化以及主要節(jié)點(diǎn)的綠化。
(4)北辰區(qū)農(nóng)業(yè)主要產(chǎn)業(yè)布局圖。包括優(yōu)質(zhì)高效種植業(yè)（圖3）、健康水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)畜禽養(yǎng)殖業(yè)、種源農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工物流業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃圖，共6張。
(5)重點(diǎn)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)規(guī)劃布局圖。包括雙街鎮(zhèn)、雙口鎮(zhèn)、青光鎮(zhèn)、小淀鎮(zhèn)、大張莊鎮(zhèn)、西堤頭鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃圖，共6張。這幾張圖件的主旨是將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)根據(jù)其農(nóng)業(yè)類型劃分出設(shè)施種植區(qū)、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、果品種植區(qū)、生態(tài)種植區(qū)、休閑觀光區(qū)和畜牧養(yǎng)殖小區(qū)等。同時(shí)標(biāo)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)在北辰區(qū)的地理位置和一區(qū)九園在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處位置及其功能分區(qū)圖（圖5）。
5 進(jìn)一步提高圖件設(shè)計(jì)水平的建議
農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃圖是農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃成果最直接的表現(xiàn)，在各項(xiàng)農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃工作中不可缺少。
近年來(lái)，隨著計(jì)算機(jī)軟件技術(shù)的日益更新，農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃圖的編制的技術(shù)和要求也逐年提高。同時(shí)，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)的基礎(chǔ)資料也更加詳盡，以前的底圖一般都是紙質(zhì)，需要進(jìn)行掃描，并在CAD中描繪出線條，現(xiàn)在底圖已經(jīng)基本電子化，直接就可在CAD中打開(kāi)并導(dǎo)成圖片格式。這樣繪圖的速度和質(zhì)量也得以大大提高。
農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃圖的設(shè)計(jì)有一定的規(guī)律和版本參照，同時(shí)設(shè)計(jì)人員在設(shè)計(jì)的過(guò)程中也要注意一些問(wèn)題。
5.1 努力提高業(yè)務(wù)水平
設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃圖不僅要熟悉農(nóng)業(yè)規(guī)劃的知識(shí)，也要不斷提高使用繪圖軟件的能力，更加熟練地使用各種軟件，每一款軟件的功能都有其側(cè)重點(diǎn)，一個(gè)好的圖紙是利用多種軟件相結(jié)合的作品。同時(shí)，充分挖掘使用的繪圖軟件的功能可以使繪圖工作達(dá)到事半功倍的效果。
5.2 借鑒其他規(guī)劃圖件
要充分利用空閑時(shí)間多參考其他農(nóng)業(yè)規(guī)劃圖，不能生搬硬抄，而是學(xué)習(xí)和借鑒其他圖件中所運(yùn)用的新技術(shù)和新方法，要善于總結(jié)，勤于思考，取百家之長(zhǎng)，在一個(gè)特定的時(shí)期可以形成一套自己獨(dú)立的風(fēng)格。
5.3 不斷探索更加新穎的繪圖內(nèi)容
好的農(nóng)業(yè)規(guī)劃圖件是可以最直觀的表述文字的內(nèi)容的，因此能夠更全面、更出色地將文字的內(nèi)容表現(xiàn)在圖紙上就是繪制好的規(guī)劃圖件的一大重點(diǎn)。在實(shí)際工作中，要不斷探索、嘗試新的圖紙類型將文字中所闡述的一些特定性問(wèn)題，如文字中的規(guī)劃依據(jù)、優(yōu)劣性分析用圖片的形式，更好的表現(xiàn)等。
農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃圖紙和文字都是規(guī)劃不可缺少的一部分，但目前文字與規(guī)劃仍然為獨(dú)立的兩個(gè)部分，筆者認(rèn)為能夠?qū)⑽淖趾蛨D片更好地結(jié)合，在文字中穿插圖件，圖件中形象的表述文字的內(nèi)容，將兩者融為一體，必將使得農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容更加豐富、直觀，也必將使得農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃的整體水平得到進(jìn)一步的提升。
參考文獻(xiàn)：
[1] 楊文飛.試論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃編制的基本原則[J].福建論壇:人文社會(huì)科學(xué)版,2007(7):26-29.
二、我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢(shì)
20世紀(jì)90年代初，在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了編制多層次區(qū)域規(guī)劃的，但是由于國(guó)土規(guī)劃尚未通過(guò)立法取得應(yīng)有的法定地位，不具有權(quán)威性和約束力，因此難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。
1989年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定：“全國(guó)和各省、直轄市都要編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制”，“設(shè)市城市和縣城的總體規(guī)劃應(yīng)有包括市和縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”。由于確立了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律地位，使得在國(guó)土規(guī)劃衰變后，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃仍然在區(qū)域規(guī)劃中發(fā)揮著重要作用。
在我國(guó)加速城市化進(jìn)、提升大城市競(jìng)爭(zhēng)力的背景下，以都市區(qū)規(guī)劃、都市圈規(guī)劃和城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃為代表的新型區(qū)域規(guī)劃正在不斷興起。
經(jīng)濟(jì)全球化所造成的競(jìng)爭(zhēng)給每個(gè)地域單元帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的發(fā)展空間。為了確保各自的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化區(qū)域的聯(lián)合就成為各級(jí)政治權(quán)力機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)的主動(dòng)要求。新背景下的區(qū)域規(guī)劃已不僅僅局限于解決區(qū)域內(nèi)部的具體問(wèn)題，而更加具有增強(qiáng)區(qū)域自身競(jìng)爭(zhēng)力以獲取更多發(fā)展機(jī)會(huì)的內(nèi)容。
經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)化及迅速發(fā)展的交通、技術(shù)體系支撐，城鎮(zhèn)發(fā)展的日益區(qū)域化、區(qū)域發(fā)展的日益城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為世界各國(guó)、各地區(qū)空間演變的主導(dǎo)趨勢(shì)，由此帶來(lái)了對(duì)區(qū)域整體發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)共存共生、設(shè)施共享共建等多方面的需求，因此，區(qū)域規(guī)劃日益凸現(xiàn)出其在區(qū)域資源整合和配置方面巨大的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)。
三、現(xiàn)階段我國(guó)區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施中存在的問(wèn)題
在經(jīng)濟(jì)全球化和新經(jīng)濟(jì)以及我國(guó)城市化進(jìn)程日益深入的背景下，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃應(yīng)如何應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵在于對(duì)現(xiàn)有區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究和探討。當(dāng)前我國(guó)區(qū)域規(guī)劃面臨的中心問(wèn)題是，如何在新形勢(shì)下對(duì)傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的體制、理念、內(nèi)容和方法進(jìn)行系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，使其更能適應(yīng)我國(guó)區(qū)域和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。
在我國(guó)城市規(guī)劃編制體系中，區(qū)域規(guī)劃位于城市總體規(guī)劃范圍之上，對(duì)城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施提供指導(dǎo)和依據(jù)。在全球競(jìng)爭(zhēng)的背景下，城市競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不是單一的城市間的競(jìng)爭(zhēng)，而是以中心城市為核心的與其周邊城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市區(qū)域或城市集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)。近年來(lái)，我國(guó)也涌現(xiàn)出各種城市區(qū)域的規(guī)劃，例如廣州、南京等城市相繼編制了都市區(qū)規(guī)劃，在江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規(guī)劃，浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了杭嘉湖紹、溫臺(tái)、寧舟等城市群規(guī)劃。
但是，目前開(kāi)展的各類城市區(qū)域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間存在許多矛盾和銜接上的錯(cuò)位。首先，城市區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域范圍和城市總體規(guī)劃的范圍是有區(qū)別的，這就成為區(qū)域規(guī)劃可操作性的一大障礙。其次，各類城市區(qū)域規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系不清，各類城市區(qū)域規(guī)劃的任務(wù)和重點(diǎn)不夠明晰，有的重在提供城市的宏觀戰(zhàn)略，有的側(cè)重于城市的空間結(jié)構(gòu)框架，有的強(qiáng)調(diào)中心城市的發(fā)展，有的則側(cè)重各城鎮(zhèn)之間的關(guān)系。
四、區(qū)域規(guī)劃改革的幾點(diǎn)思路
(一)以立法為突破，確立區(qū)域規(guī)劃的法律地位
在今后我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的改革中，首要任務(wù)不是編制規(guī)劃，而是通過(guò)立法，明確區(qū)域規(guī)劃與現(xiàn)有各類規(guī)劃之間的關(guān)系，確立區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和法律地位，確保區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，發(fā)揮其對(duì)下一層次規(guī)劃的指導(dǎo)意義。
(二)以城鎮(zhèn)密集區(qū)、城鎮(zhèn)群、都市圈發(fā)展規(guī)劃為依托，以各部門的行業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，建構(gòu)區(qū)域規(guī)劃體系
在我國(guó)，區(qū)域規(guī)劃被分割成各種類型的規(guī)劃，在體制上實(shí)行的是多重管理。我國(guó)目前的規(guī)劃編制體系中，城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃、城市群規(guī)劃、都市圈發(fā)展規(guī)劃作為綜合性規(guī)劃，在其編制目的、內(nèi)容和管理上，最接近于區(qū)域規(guī)劃。因此，依托城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)群規(guī)劃以及都市圈規(guī)劃，充分吸納各行業(yè)和部門規(guī)劃的成果并進(jìn)行提升和補(bǔ)充、完善，從而建立起由區(qū)域總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成的區(qū)域規(guī)劃體系。
(三)規(guī)劃理念的創(chuàng)新
1．比較與競(jìng)爭(zhēng)
在傳統(tǒng)規(guī)劃中比較重視對(duì)城市和區(qū)域發(fā)展中比較優(yōu)勢(shì)的分析，但在市場(chǎng)化和全球化的驅(qū)動(dòng)下，城市間、區(qū)域間、國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，因此更加關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。能否形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵是人的因素。而以往在分析比較優(yōu)勢(shì)時(shí)多側(cè)重于靜態(tài)的物質(zhì)資源，對(duì)作為重要生產(chǎn)要素的資金、人才、技術(shù)、信息等人文資源往往分析不夠。
2．彈性和剛性
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的區(qū)域規(guī)劃多屬指令性，剛性的規(guī)劃，對(duì)生產(chǎn)力的空間布局，人口居住的空間轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)建設(shè)的空間發(fā)展和功能定位，都是剛性規(guī)定，顯然難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可變性和靈活性。由于大量不確定因素的存在，對(duì)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間安排需要有一定的彈性。但是，為了克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不理性并保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境和旅游環(huán)境，也必須對(duì)區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格劃定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行剛性的約束。同時(shí)，可以確定有選擇的引導(dǎo)開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，這兩種區(qū)域可留有程度不同的有較多回旋余地的彈性發(fā)展空間。
3．協(xié)調(diào)與整合
區(qū)域規(guī)劃的核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，包括與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)調(diào)，以及開(kāi)發(fā)建設(shè)布局與國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治的協(xié)調(diào)，同時(shí)還包括不同行政區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。綜合協(xié)調(diào)涉及到部門之間、地區(qū)之間的利益矛盾，國(guó)家利益、地方利益、集體利益與個(gè)人利益之間的矛盾，也會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、生態(tài)效益之間的矛盾，此外，不少區(qū)域規(guī)劃在協(xié)調(diào)方面還存在明顯的不足，沒(méi)有充分地與利益沖突各方進(jìn)行協(xié)調(diào)商議，由此導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中困難重重，得不到充分的實(shí)施。
4．溝通與管治要使區(qū)域規(guī)劃真正成為指導(dǎo)地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)，必須重視公共參與
在規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)廣泛吸取代表各種R6北方經(jīng)濟(jì)?2008年第2期利益的政府有關(guān)部門、非政府組織(社團(tuán)、公司)以及企業(yè)家、專家學(xué)者等各方面的意見(jiàn)，加強(qiáng)彼此間的溝通和聯(lián)系，共同尋求解決區(qū)域規(guī)劃中各種利益沖突的有效途徑。新的區(qū)域規(guī)劃要求由在自上而下和自下而上的力量之間進(jìn)行磨合、平衡，轉(zhuǎn)向雙向互求互動(dòng)、協(xié)商型規(guī)劃。在西方國(guó)家被稱為“非正式規(guī)劃”，即利用咨詢、討論、談判、交流、參與等措施，在正式的規(guī)劃途徑之外，開(kāi)辟出一種不完全是官方意見(jiàn)交流和協(xié)商行動(dòng)的渠道，通過(guò)制定公平準(zhǔn)則，建立公開(kāi)的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團(tuán)參與規(guī)劃的全過(guò)程。這種重視非政府組織作用的協(xié)調(diào)方法和途徑也被稱為“管治”。這一點(diǎn)對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃編制思維的改造是有重要意義的，雖然這個(gè)過(guò)程可能意味著大量時(shí)間和精力的耗費(fèi)，但卻是使區(qū)域規(guī)劃從圖紙走向現(xiàn)實(shí)的重要保障，這種協(xié)商型規(guī)劃可以處理包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、就業(yè)市場(chǎng)的開(kāi)拓、環(huán)境污染的治理以及土地資源的需求、開(kāi)敞空間的建設(shè)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享等問(wèn)題。
5．虛調(diào)控和實(shí)調(diào)控
區(qū)域規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)一定地區(qū)范圍的開(kāi)發(fā)和建設(shè)目標(biāo)而進(jìn)行的總體部署。中央出臺(tái)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，除提業(yè)優(yōu)惠政策外，更重要的是為地方政府打開(kāi)了土地開(kāi)發(fā)引資的大門。區(qū)域規(guī)劃首先帶動(dòng)部分城市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，房?jī)r(jià)上漲，便可實(shí)現(xiàn)后續(xù)的招商引資。房地產(chǎn)和區(qū)域發(fā)展其實(shí)是相輔相成的，區(qū)域發(fā)展必然要尋找一些先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)揮帶動(dòng)作用，房地產(chǎn)便是其中之一。
只有當(dāng)項(xiàng)目產(chǎn)品在二級(jí)市場(chǎng)上交易活躍的時(shí)候，房地產(chǎn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展才有源源不斷的資金動(dòng)力。區(qū)域振興規(guī)劃無(wú)疑也是助推市場(chǎng)活躍的強(qiáng)心劑。
作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要一環(huán)，國(guó)家在去年陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)振興規(guī)劃。隨著相關(guān)規(guī)劃的實(shí)施，規(guī)劃給區(qū)域發(fā)展帶來(lái)新動(dòng)力，區(qū)域經(jīng)濟(jì)有望成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。其中，房地產(chǎn)與其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有望相互促進(jìn)。
區(qū)域振興規(guī)劃實(shí)施后，國(guó)家和地方大量的投資項(xiàng)目將跟進(jìn)，這對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用是實(shí)質(zhì)性的，但并非立竿見(jiàn)影。需要大量前期投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為鋪墊。部分城市的區(qū)域振興規(guī)劃引起的過(guò)度炒房應(yīng)當(dāng)警惕。這些規(guī)劃的實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的培育將產(chǎn)生巨大影響，但同時(shí)也成為了主題投資的熱點(diǎn)，吸引了樓市和股市的投資者競(jìng)相介入。在這種背景下，房?jī)r(jià)出現(xiàn)一定程度上漲可以理解，但過(guò)度炒作形成較大泡沫將遏制地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
二、區(qū)域規(guī)劃對(duì)地方房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的影響
區(qū)域規(guī)劃在刺激地方經(jīng)濟(jì)之前，首先激活了當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)。目前多數(shù)炒房者紛紛踩著區(qū)域規(guī)劃制訂的時(shí)點(diǎn)，介入相關(guān)地區(qū)的房地產(chǎn)市場(chǎng)。大到國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃，小到新地鐵線路投建方案，都被炒房者視為投資良機(jī)，體現(xiàn)了區(qū)域規(guī)劃對(duì)區(qū)域樓市的明顯帶動(dòng)和提振作用。
（一）區(qū)域規(guī)劃改善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)建設(shè)的同時(shí)也引起了房?jī)r(jià)的快速上漲區(qū)域規(guī)劃的影響是長(zhǎng)期的。區(qū)域房地產(chǎn)潛在價(jià)值提升，可以吸引外地資金進(jìn)入，加速該區(qū)域開(kāi)發(fā)。不過(guò)，近期部分地區(qū)房?jī)r(jià)因區(qū)域規(guī)劃而被過(guò)度炒作，這無(wú)疑是對(duì)未來(lái)發(fā)展的透支，也可能引起政策制訂者的警惕。
2009年11月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《關(guān)于調(diào)整天津市部分行政區(qū)劃的請(qǐng)示》，同意撤銷天津市塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)現(xiàn)行建制，設(shè)立天津市濱海新區(qū)行政區(qū)。隨后的三個(gè)月，濱海新區(qū)房?jī)r(jià)累計(jì)漲幅超過(guò)50%：今年1-2月累計(jì)成交11591套，同比增長(zhǎng)39.7%。
2010年1月初，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》頒布，海南房地產(chǎn)和土地價(jià)格不斷攀升。隨后的一個(gè)多月內(nèi)，海南主要城市房?jī)r(jià)漲幅超過(guò)100%。
（二）區(qū)域規(guī)劃是房地產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，但不應(yīng)成為短期投資炒作的對(duì)象如果瘋炒一陣房地產(chǎn)，最后造成房地產(chǎn)巨大泡沫的話，區(qū)域振興必將大打折扣。理論上來(lái)講，區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃作為一種刺激和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的工具，短期內(nèi)能創(chuàng)造出一個(gè)洼地，吸納各種要素進(jìn)入并加快流動(dòng)，從而迅速催生資本聚集效應(yīng)。但區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃一旦成了一件人人都在賭運(yùn)氣的標(biāo)的，就非常容易背離實(shí)際，陷于概念性的炒作，由此必定形成一個(gè)巨大的流動(dòng)性漩渦。而房地產(chǎn)作為資本增值和發(fā)展突破的首選項(xiàng)，首當(dāng)其沖會(huì)被拖入?？v觀近些年許多區(qū)域崛起的現(xiàn)實(shí)，房地產(chǎn)不連跳幾個(gè)臺(tái)階、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不突飛猛進(jìn)、城市化推進(jìn)節(jié)奏不加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一定是不會(huì)有起色的。于是，區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)業(yè)部門經(jīng)濟(jì)，就直接劃上了等號(hào)。如果不能扭轉(zhuǎn)這種極端錯(cuò)了位的聯(lián)系，后果是很難設(shè)想的。
（三）區(qū)域規(guī)劃成為地方房地產(chǎn)泡沫的直接誘因已經(jīng)看到，一些地區(qū)在剛剛拿到批文之后，當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)已然如一鍋煮沸的開(kāi)水，各路資本紛紛殺奔而去，價(jià)格隨即扶搖直上。上一次海南島房地產(chǎn)泡沫破滅，一個(gè)最主要的原因，就是這種錯(cuò)覺(jué)造成的。官方給了大量的扶持政策要建設(shè)特區(qū)，結(jié)果那里卻變成了房地產(chǎn)投資樂(lè)園，一類大資本在那里倒賣土地，另一類小資金就在炒賣房屋。實(shí)業(yè)沒(méi)有做起來(lái)，大多數(shù)資本都在鉆投機(jī)取巧的空子。因?yàn)榱鲃?dòng)性漩渦的作用，土地、房屋的價(jià)格受到劇烈攪動(dòng)，變得嚴(yán)重脫離實(shí)際，在缺少真實(shí)性需求支持的情況下，最終摔了個(gè)粉碎。
包括海南等新近拿到規(guī)劃批文的區(qū)域，在迎來(lái)又一輪歷史性機(jī)遇的同時(shí)，也再一次被推入到這樣一種威脅面前。雖然17年過(guò)去了，"概念性炒作危機(jī)"陰影卻始終沒(méi)有走遠(yuǎn)。盡管有人認(rèn)為，眼下的市場(chǎng)已不是當(dāng)年的初級(jí)形態(tài)，以前的悲劇當(dāng)不致重演。但我認(rèn)為，只要有那一紙被鍍上決策印信的規(guī)劃存在，流動(dòng)性漩渦就一定要出現(xiàn)。原因在于，當(dāng)前的中國(guó)市場(chǎng)并不缺少流動(dòng)性。在今天，無(wú)孔不入的全國(guó)乃至于國(guó)際資金都在向這些區(qū)域注入，這對(duì)于各個(gè)準(zhǔn)備起步的區(qū)域板塊的撬動(dòng)是很明顯的。
三、地方房地產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的對(duì)策與建議
要防止此類房地產(chǎn)熱，先得設(shè)法使盲目性、一窩蜂似的"規(guī)劃熱"冷卻下來(lái)。區(qū)域性規(guī)劃，并非越多越好，要寧缺毋濫，不宜鼓勵(lì)競(jìng)相"要規(guī)劃"的風(fēng)氣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展受諸多因素影響，核心的一點(diǎn)是，大到一國(guó)，小到一地，都需要以結(jié)構(gòu)合理、需求堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)做后盾。區(qū)域經(jīng)濟(jì)是許多部門經(jīng)濟(jì)的集合，是一種結(jié)構(gòu)性、同步性、綜合性和協(xié)調(diào)互補(bǔ)性的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，我們需要加強(qiáng)一種可持續(xù)性的區(qū)域發(fā)展?fàn)I造意識(shí)，力避急功近利的心態(tài)。
（一）適度控制房地產(chǎn)投資規(guī)模
在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總規(guī)模中，房地產(chǎn)投資應(yīng)占多大比例需要認(rèn)真研究。事實(shí)證明，房地產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資的比重如果過(guò)高，一定會(huì)產(chǎn)生泡沫，很多城市在年所經(jīng)歷的房地產(chǎn)市場(chǎng)巨變都與此有關(guān)。而如果房地產(chǎn)投資比重過(guò)低，不僅不能夠滿足居民的住房需求，而且會(huì)對(duì)城市發(fā)展造成不利影響。因此保持適度的房地產(chǎn)投資規(guī)模，是政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的首要環(huán)節(jié)。要研究一個(gè)城市房地產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的關(guān)系，從中找出規(guī)律，努力把握好這個(gè)比例關(guān)系，如此，房地產(chǎn)市場(chǎng)供求才能大體平衡，房地產(chǎn)市場(chǎng)才能穩(wěn)定發(fā)展。
城市發(fā)展將自身置身于開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的體系中間
德國(guó)是世界上高度城市化、高度工業(yè)化的國(guó)家，聯(lián)邦、州和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)共同承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的任務(wù)，其主要特點(diǎn)是統(tǒng)一籌劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。德國(guó)城市發(fā)展遵循一條規(guī)則，就是始終把城市發(fā)展置于開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，既要考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則，也要顧及社會(huì)公共利益的需要。
建立整體城市規(guī)劃理念
因地制宜，求實(shí)規(guī)劃。德國(guó)每個(gè)城鎮(zhèn)的規(guī)劃，基本都是根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡乩硇螒B(tài)和發(fā)展條件，實(shí)事求是、順勢(shì)而為。無(wú)論是城市總體布局還是建筑格局都追求人與自然的和諧，盡可能減少人工痕跡。
體現(xiàn)公平，均衡規(guī)劃。德國(guó)在聯(lián)邦憲法中明確規(guī)定，要以追求全德國(guó)城市的平衡發(fā)展和共同富裕為出發(fā)點(diǎn)。東、西德統(tǒng)一后，為使全區(qū)域生活水準(zhǔn)趨于平等，聯(lián)邦專門設(shè)立了團(tuán)結(jié)稅，每年集中約5000億歐元對(duì)原東德地區(qū)投資，修建基礎(chǔ)設(shè)施。在城市的區(qū)域布局上，德國(guó)是以中心城市為依托，建構(gòu)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的合理體系，充分發(fā)揮了中心城市的經(jīng)濟(jì)文化輻射與集聚效應(yīng)。
立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，超前規(guī)劃。德國(guó)的城市規(guī)劃層級(jí)分工明確，十年規(guī)劃五年編制。在地區(qū)（市）一級(jí)，規(guī)劃修編考慮的因素很多，非常精細(xì)，也很超前。城市規(guī)劃完全以人的發(fā)展和需要為出發(fā)點(diǎn)，既利當(dāng)前又利長(zhǎng)遠(yuǎn)，洋溢著人性關(guān)懷。
注重環(huán)保，綠色規(guī)劃。德國(guó)為保護(hù)環(huán)境，節(jié)約資源，對(duì)垃圾處理實(shí)行高額收費(fèi)政策，對(duì)機(jī)動(dòng)車出行加以限制，對(duì)能源結(jié)構(gòu)加快調(diào)整。在城市道路規(guī)劃中，將四車道變?yōu)閮绍嚨?，增加人行道和自行車道，設(shè)立了道路綠化帶，使徒步出行、騎車出行的舒適度大大超過(guò)了駕駛機(jī)動(dòng)車出行，從而限制機(jī)動(dòng)車發(fā)展。德國(guó)已明確禁止核能發(fā)電，減少火力發(fā)電，鼓勵(lì)風(fēng)力發(fā)電。目前風(fēng)力發(fā)電已占到全國(guó)發(fā)電總量的20%，2020年要達(dá)到80%。
加強(qiáng)規(guī)劃銜接，空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合
德國(guó)空間規(guī)劃是一種涉及多區(qū)域、多部門的具有公益性的政策工具，它分為空間總體規(guī)劃和專業(yè)部門規(guī)劃兩部分，各類規(guī)劃通過(guò)法律和制度、機(jī)制進(jìn)行有效銜接。
注重規(guī)劃協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作
德國(guó)的區(qū)域規(guī)劃的制定是前瞻性、超越地域和跨專業(yè)的空間整體規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃能夠兼顧州域內(nèi)各城鎮(zhèn)利益、協(xié)調(diào)各城鎮(zhèn)規(guī)劃之間的矛盾，保證規(guī)劃承兌者不缺位，起到跨行政區(qū)利益共享的維護(hù)和協(xié)調(diào)作用。依靠區(qū)域規(guī)劃平臺(tái)，德國(guó)的區(qū)域政策能夠順利制定和實(shí)施。同時(shí)，由于區(qū)域規(guī)劃為法定規(guī)劃，也為區(qū)域之間的橫向聯(lián)合與合作提供了法律依據(jù)。
德國(guó)區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)
區(qū)域發(fā)展的決定力量是基礎(chǔ)設(shè)施。完善的基礎(chǔ)設(shè)施可以克服區(qū)域集中的消極影響，強(qiáng)化區(qū)域中心。德國(guó)憑借雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在城市規(guī)劃的指導(dǎo)下，城市政府將財(cái)力主要部分用于城市公共設(shè)施建設(shè)和維修，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，城市功能得到較好發(fā)揮。一是文化、體育、衛(wèi)生等公共設(shè)施配套充足。一般城市具有規(guī)模不同、檔次不等的圖書館、藝術(shù)館、歌劇院、體育館等，尤其是建設(shè)大中小學(xué)校以及各類職業(yè)學(xué)校、培訓(xùn)學(xué)校。二是供熱、電力、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施能力強(qiáng)大。雖然德國(guó)的城市顯得比較“老”，設(shè)施也比較“老”，但其基礎(chǔ)設(shè)施的配套能力強(qiáng)，覆蓋面廣，可以說(shuō)是城鄉(xiāng)一體化配套。三是城市交通“天羅地網(wǎng)”覆蓋所有城鎮(zhèn)?？罩羞\(yùn)輸、高速公路、高速鐵路使城市間的“距離”縮短，一般城市的市內(nèi)交通均覆蓋所有城鄉(xiāng)，公交線路延伸至城市的所有社區(qū)、城鎮(zhèn)，猶如血脈將活力注入城市，使得城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)成為現(xiàn)實(shí)。
單純用區(qū)域政策建設(shè)區(qū)域中心通常會(huì)導(dǎo)致失敗。對(duì)于一般區(qū)域特別是不發(fā)達(dá)區(qū)域來(lái)說(shuō)，不可能具備推動(dòng)所有產(chǎn)業(yè)和區(qū)域政策的資本和其他資源，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期很難做到區(qū)域政策配套齊全。在忽略了規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)進(jìn)步因素的前提下，市場(chǎng)力量的作用通常趨向增加而不是減少區(qū)域差異。發(fā)達(dá)區(qū)域由于具有更好的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和更大的市場(chǎng)，必然對(duì)資本和勞動(dòng)具有更強(qiáng)的吸引力，從而產(chǎn)生極化效應(yīng)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，雖然也有發(fā)達(dá)區(qū)域向周圍區(qū)域的擴(kuò)展效應(yīng)，但在完全市場(chǎng)中，極化效應(yīng)往往超過(guò)擴(kuò)展效應(yīng)，使區(qū)際差異加大。另外，技術(shù)條件不同也會(huì)使資本收益率大不相同，此時(shí)的資本要素流動(dòng)會(huì)造成不發(fā)達(dá)區(qū)域資本要素更加稀缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加困難。
高度專業(yè)化地區(qū)通常會(huì)經(jīng)歷特定的行業(yè)沖擊和結(jié)構(gòu)變化。德國(guó)魯爾區(qū)是一個(gè)以采煤工業(yè)起家的老工礦區(qū)，鋼產(chǎn)量占全國(guó)70%以上。但進(jìn)入20世紀(jì)50年代后，由于廉價(jià)石油的競(jìng)爭(zhēng)，使這個(gè)百年不衰的工業(yè)區(qū)爆發(fā)了歷時(shí)10年之久的煤業(yè)危機(jī)，繼而又發(fā)生了持久的鋼鐵危機(jī)，使魯爾區(qū)的經(jīng)濟(jì)受到很大的影響，礦區(qū)以采煤、鋼鐵、煤化工、重型機(jī)械為主的單一重型工業(yè)結(jié)構(gòu)日益顯露弊端，逐步陷入結(jié)構(gòu)性的危機(jī)之中。針對(duì)這種狀況，德國(guó)政府采取了一系列措施推動(dòng)魯爾區(qū)復(fù)興。在魯爾區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的各項(xiàng)對(duì)策中，工業(yè)遺產(chǎn)旅游在物化地區(qū)歷史發(fā)展進(jìn)程、彰顯工業(yè)文化特質(zhì)、塑造獨(dú)特地區(qū)形象等方面發(fā)揮了不可替代作用。2010年魯爾區(qū)被歐盟選為“歐洲文化首都”，實(shí)現(xiàn)了從沒(méi)落工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代文化都市的華麗轉(zhuǎn)身。萊比錫也經(jīng)歷類似過(guò)程。在兩德統(tǒng)一前，礦山、化工等產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了萊比錫城市經(jīng)濟(jì)的主體，當(dāng)?shù)氐暮置嘿Y源豐富，在城市南部有大量的煤礦，是德國(guó)污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。隨著煤改氣的迅速發(fā)展，導(dǎo)致對(duì)煤炭需求的下降。對(duì)于歷史遺留下來(lái)的老礦區(qū)，聯(lián)邦政府專門成立礦山復(fù)墾公司專司此項(xiàng)工作，復(fù)墾所需資金由政府全額撥款，并按聯(lián)邦政府占75%、州政府占25%的比例分擔(dān)。因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題萊比錫有很多工廠不能運(yùn)營(yíng)，設(shè)備陳舊，不符合新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)引進(jìn)IT通信產(chǎn)業(yè)、物流、汽車制造業(yè)，萊比錫的失業(yè)率慢慢地減少，并通過(guò)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)提取專項(xiàng)轉(zhuǎn)型基金，保護(hù)和恢復(fù)環(huán)境項(xiàng)目等一系列措施使服務(wù)業(yè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)。
通過(guò)實(shí)行凝聚政策與區(qū)域政策減少區(qū)域差異。德國(guó)的區(qū)域政策有明確的法律依據(jù)，穩(wěn)定性強(qiáng)，例如德國(guó)的《聯(lián)邦基本法》、《聯(lián)邦空間布局法》、《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》都規(guī)定了政府必須出資幫助落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的目標(biāo)。對(duì)落后地區(qū)實(shí)行政策傾斜和經(jīng)濟(jì)扶持。這些政策涉及財(cái)政、稅收、金融和投資等各個(gè)方面，包括實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、貨款優(yōu)惠、貸款擔(dān)保及加大投資和提供信息服務(wù)等。德國(guó)西部對(duì)東部地區(qū)的資金援助用于解決東部地區(qū)的失業(yè)問(wèn)題、改善投資環(huán)境以及加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，促進(jìn)了東部地區(qū)的發(fā)展，縮小了東、西差距。
區(qū)域發(fā)展不平衡取決于距離經(jīng)濟(jì)中心的半徑。德國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心城市之所以能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，是因?yàn)閷?duì)其中心職能的強(qiáng)化，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，區(qū)域中心城市不僅自身要不斷發(fā)展壯大，還要承擔(dān)對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動(dòng)作用，對(duì)進(jìn)入城市體系高級(jí)發(fā)展階段的中心城市尤其如此，此外，中心城市與區(qū)域外城市的交流協(xié)作關(guān)系也要進(jìn)行規(guī)劃。交通半徑是作為區(qū)域規(guī)劃中衡量經(jīng)濟(jì)半徑的主要指標(biāo)。
德國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示
著力推動(dòng)中西部區(qū)域均衡發(fā)展，加大政策扶持力度。改革開(kāi)放三十多年我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，但市場(chǎng)化資源配置也帶來(lái)了地區(qū)間發(fā)展差距不斷擴(kuò)大的問(wèn)題，并逐漸成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。今后一個(gè)時(shí)期，國(guó)家要在繼續(xù)發(fā)揮東部地區(qū)引領(lǐng)作用的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)中西部尤其是西部地區(qū)的扶持，強(qiáng)化和完善西部大開(kāi)發(fā)政策，一方面要幫助西部地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高公共服務(wù)水平；另一方面要實(shí)現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展、充分就業(yè)和居民生活水平的穩(wěn)步提高。在推進(jìn)財(cái)稅管理體制改革上，一是建立健全法律法規(guī)，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，界定財(cái)政支出責(zé)任和范圍，制定轉(zhuǎn)移支付的基本原則和計(jì)算方法，健全監(jiān)督保障機(jī)制，盡量減少主觀因素和政策不確定性對(duì)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；二是以各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力均等化為目標(biāo)，通過(guò)多種形式加大對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，為縮小地區(qū)間的發(fā)展差距創(chuàng)造條件；三是要在現(xiàn)有東部發(fā)達(dá)省市與西部欠發(fā)達(dá)省區(qū)對(duì)口幫扶的基礎(chǔ)上，逐步建立科學(xué)、規(guī)范、長(zhǎng)效的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)東西部之間的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，幫助西部地區(qū)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、提高管理人才素質(zhì)。
Abstract:This article explained the basic concepts, charactristics and the problems we faced in regional planning. It also gives an insight of the roadmap by giving its goals and intensions. Based on these theoratic facts. This article used roadmap to optimize regional planning.
Key words: roadmap；Planning strategy；regional planning.
中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-2104(2013)
1.引言
隨著新時(shí)期經(jīng)濟(jì)全球化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)給每個(gè)地區(qū)帶來(lái)了同樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。政府作為市場(chǎng)主導(dǎo)作用逐漸被宏觀調(diào)控作用所代替。區(qū)域規(guī)劃理念越來(lái)越被人們所重視。吳良鏞先生曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“真正成功的城市規(guī)劃必須是區(qū)域規(guī)劃”。近幾年來(lái)，針對(duì)區(qū)域規(guī)劃的理論與方法研究也廣泛展開(kāi)，如何利用科學(xué)的規(guī)劃方法、技術(shù)手段和數(shù)學(xué)模型為區(qū)域規(guī)劃提供輔助決策是區(qū)域規(guī)劃理論界的主要研究方向。路線圖作為一種科學(xué)的規(guī)劃方法最早被應(yīng)用于推進(jìn)行業(yè)技術(shù)發(fā)展和變革，本世紀(jì)以后被廣泛應(yīng)用到國(guó)家和政府的發(fā)展規(guī)劃中。
2.區(qū)域規(guī)劃的概述
2.1區(qū)域規(guī)劃的基本特征
區(qū)域規(guī)劃最早又稱為國(guó)土規(guī)劃，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。區(qū)域規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)全局與局部、長(zhǎng)遠(yuǎn)與近期、城市與鄉(xiāng)村、發(fā)展與環(huán)境及產(chǎn)業(yè)之間、區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的利益沖突，達(dá)到充分合理地利用和配置人、財(cái)、物、自然力等資源的目的。區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃的根本區(qū)別在于城市規(guī)劃是直接安排城市的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，而區(qū)域規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)和控制以推進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明發(fā)展。
2.2當(dāng)前區(qū)域規(guī)劃面臨的問(wèn)題
國(guó)內(nèi)區(qū)域規(guī)劃近幾年發(fā)展迅速。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、中原城市群規(guī)劃、武漢城市圈總體規(guī)劃以及長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃等一系列區(qū)域規(guī)劃相繼出臺(tái)。但由于現(xiàn)有的區(qū)域規(guī)劃理論、認(rèn)識(shí)和政府職能等多方面因素影響，現(xiàn)有的一些區(qū)域規(guī)劃還存在薄弱的地方：
（1）靜態(tài)定性分析較多，動(dòng)態(tài)定量分析較少
（2）物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃偏重，綜合發(fā)展規(guī)劃偏輕
（3）終極目標(biāo)設(shè)置較多，階段實(shí)施目標(biāo)較少
（4）概念規(guī)劃內(nèi)容偏重，過(guò)程實(shí)施內(nèi)容較輕
3.路線圖規(guī)劃方法的內(nèi)涵
3.1路線圖的概念
路線圖是一種先進(jìn)的規(guī)劃方法和管理工具，主要用于對(duì)現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)與預(yù)期目標(biāo)之間的發(fā)展方向、發(fā)展路徑、關(guān)鍵事項(xiàng)、時(shí)間進(jìn)程以及資源配置進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)和控制，主要采取圖表的方式進(jìn)行形象表達(dá)，其要義是圍繞目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)需求牽引，選擇發(fā)展路徑，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)建設(shè)發(fā)展做出科學(xué)規(guī)劃。
3.2路線圖規(guī)劃方法的理念
一是明確的需求牽引：路線圖以各種需求為動(dòng)因，技術(shù)創(chuàng)新、資源配置、項(xiàng)目設(shè)置都必須以滿足量化的需求為標(biāo)準(zhǔn)。
二是明晰的前景預(yù)測(cè)：路線圖通過(guò)規(guī)范的方法和程序，根據(jù)事物的發(fā)展趨勢(shì)和歷史資料，科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)，前瞻性地提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法和手段。
三是優(yōu)化的路徑設(shè)計(jì)：路線圖綜合考慮現(xiàn)狀、目標(biāo)、技術(shù)、資源等多種因素，設(shè)計(jì)出事物發(fā)展的方向、過(guò)程和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并動(dòng)態(tài)優(yōu)化發(fā)展的方向和路徑。
3.3路線圖技術(shù)手段
路線圖規(guī)劃方法采取定量和定性的分析方法。在制定路線圖過(guò)程中通常要運(yùn)用許多技術(shù)手段。比如：在對(duì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析時(shí)會(huì)用到信息分析法（調(diào)查研究方法、文獻(xiàn)分析方法和數(shù)據(jù)挖掘法）；在對(duì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)會(huì)用到頭腦風(fēng)暴法或者情景分析法；在確定發(fā)展方向和重大項(xiàng)目時(shí)會(huì)用到需求分析法；在優(yōu)化發(fā)展路徑時(shí)會(huì)用到層次分析法。
4.路線圖規(guī)劃理念在區(qū)域規(guī)劃中的應(yīng)用
4.1評(píng)價(jià)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀、挖掘區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)
區(qū)域規(guī)劃首先要分析經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的必要性、自然環(huán)境、自然條件和自然資源以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的可行性、技術(shù)條件的可行性和經(jīng)濟(jì)上的合理性評(píng)價(jià)，辨識(shí)區(qū)域自然系統(tǒng)、分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)歷史現(xiàn)狀。表格型路線圖運(yùn)用表格來(lái)表示事物發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)程和路徑。在某些情況下整個(gè)路線圖或路線圖中的各個(gè)層次都可以采用表格來(lái)表示，這種類型的路線圖尤其適合于目標(biāo)、特性或績(jī)效容易量化的領(lǐng)域。利用表格型路線圖可以對(duì)區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)行系統(tǒng)的、形象的、直觀的分析（如圖1），以挖掘區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)和潛力，確定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略措施。
4.2決策區(qū)域發(fā)展方向、預(yù)測(cè)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)
區(qū)域規(guī)劃要描出未來(lái)區(qū)域發(fā)展的藍(lán)圖，指明區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)和路線，給人們以鼓舞。路線圖作為一種創(chuàng)新性的管理工具，同樣具有戰(zhàn)略管理功能，能夠?yàn)閲?guó)家、政府和部門的宏觀決策提供重要的參考和依據(jù)。路線圖中的魚骨圖也較因果關(guān)系圖。它將影響問(wèn)題特性的因素按相互關(guān)聯(lián)性整理成層次分民、條理清晰的特性要因圖，并標(biāo)出主要因素的圖形。利用魚骨圖可分析影響區(qū)域發(fā)展的因素（如圖2），決策區(qū)域發(fā)展方向。
多層次路線圖將多種要素綜合起來(lái)，設(shè)置多個(gè)層次，包括若干總層次和分層次、子層次或者亞層次。這種路線圖可以用來(lái)研究每個(gè)層次內(nèi)部的演變以及各層次之間的相互依賴和相互關(guān)系，它有助于促進(jìn)多個(gè)層次之間的融合。利用多層次路線圖可以繪制區(qū)域規(guī)劃不同層次發(fā)展進(jìn)程圖（圖3），借助情景分析法等技術(shù)手段可以科學(xué)預(yù)測(cè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。
4.3 量化區(qū)域發(fā)展指標(biāo)、確立發(fā)展階段目標(biāo)。
區(qū)域規(guī)劃發(fā)展涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等多方面，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和資源與環(huán)境發(fā)展三個(gè)方面可歸納總結(jié)出經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、人口發(fā)展指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)、生活質(zhì)量指標(biāo)、科技教育指標(biāo)、資源利用指標(biāo)、環(huán)境發(fā)展指標(biāo)10個(gè)一級(jí)指標(biāo)。對(duì)一級(jí)指標(biāo)還可繼續(xù)細(xì)化形成更具體的二級(jí)指標(biāo)。這些指標(biāo)體系是量化區(qū)域發(fā)展能力需求的基礎(chǔ)，如何形象化的分析區(qū)域發(fā)展指標(biāo)體系對(duì)于傳統(tǒng)規(guī)范方法來(lái)講是比較困難的。路線圖規(guī)劃方法通常采用雷達(dá)圖來(lái)綜合描述能力需求指標(biāo)體系。對(duì)于不同類型的指標(biāo)首先要對(duì)其進(jìn)行指標(biāo)量綱的統(tǒng)一化，通常采取以遠(yuǎn)期目標(biāo)為參照基準(zhǔn)，利用現(xiàn)狀或階段目標(biāo)數(shù)據(jù)與參照基準(zhǔn)進(jìn)行比對(duì)形成百分比。指標(biāo)量綱統(tǒng)一后，可將指標(biāo)體系繪制在雷達(dá)圖上，通過(guò)雷達(dá)圖可清楚地看出區(qū)域發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和短板所在。為確定發(fā)展方向提供輔助決策。
4.4. 整合區(qū)域發(fā)展資源、梳理重大建設(shè)項(xiàng)目
路線圖按照時(shí)間序列給出了不同發(fā)展階段的發(fā)展重點(diǎn)、發(fā)展路徑、實(shí)現(xiàn)時(shí)間、資源保障等，可以按照戰(zhàn)略發(fā)展過(guò)程的不同階段，合理配置人力、物力、財(cái)力資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)有資源、發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)投入等各種資源的有機(jī)整合。區(qū)域規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期計(jì)劃與城市規(guī)劃的中間環(huán)節(jié)。其主要任務(wù)是通過(guò)整合區(qū)域資源，合理布局地區(qū)生產(chǎn)力、協(xié)調(diào)發(fā)展各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)，以確定區(qū)域內(nèi)各部分的發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展方向。從而進(jìn)一步梳理影響區(qū)域發(fā)展的重大建設(shè)項(xiàng)目。比如，影響城市圈形成的城際軌道交通。
4.5. 實(shí)施發(fā)展過(guò)程控制、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展進(jìn)程
路線圖根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)預(yù)測(cè)發(fā)展目標(biāo)，依據(jù)目標(biāo)和現(xiàn)狀的差距來(lái)確定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的需求，根據(jù)需求來(lái)確定階段目標(biāo)和重大任務(wù)。因此路線圖具有很強(qiáng)的路徑性、里程碑性、可操作性。從而具有戰(zhàn)略實(shí)施、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、系統(tǒng)整合等實(shí)施過(guò)程中的綜合控制功能。路線圖在實(shí)施過(guò)程中依據(jù)階段目標(biāo)對(duì)路線圖的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，以便實(shí)時(shí)調(diào)整路線圖。區(qū)域規(guī)劃可借鑒路線圖的動(dòng)態(tài)更新理念，設(shè)置不同時(shí)期的階段目標(biāo)，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃的階段落實(shí)情況及時(shí)調(diào)整發(fā)展方向和路徑。
5.結(jié)束語(yǔ)
區(qū)域規(guī)劃是涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的綜合規(guī)劃，需要利用相應(yīng)的科學(xué)方法和技術(shù)手段，綜合考慮多方面因素，才能達(dá)到全面協(xié)調(diào)和控制區(qū)域發(fā)展的作用。路線圖作為一種定性和定量相結(jié)合的規(guī)劃方法，規(guī)劃過(guò)程中始終吸納了很多科學(xué)的分析方法，除了應(yīng)用于技術(shù)開(kāi)發(fā)等微觀層次規(guī)劃以外，還廣泛應(yīng)用于國(guó)家和政府的發(fā)展規(guī)劃等宏觀層次的規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃作為一個(gè)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃也可借鑒路線圖的規(guī)劃理念。
參考文獻(xiàn)
[1]余穎,唐勁峰.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃.重慶特色的區(qū)域規(guī)劃.規(guī)劃師,2008年4期.
在旅游為主導(dǎo)因素的語(yǔ)境中，宏村西遞主入口外區(qū)域風(fēng)貌格局變化巨大，共同的模式為臨近入口是較大面積的硬質(zhì)鋪裝集散廣場(chǎng)與停車場(chǎng)；且開(kāi)挖了水池或荷花池；進(jìn)入村落的入口格局或村內(nèi)游覽順序改變——西遞將入口調(diào)整到跑馬樓與新開(kāi)挖的水池之間，且于入口前加建了一座必須通過(guò)的石拱小橋；而宏村將主要乘車客流由兩棵古樹(shù)為“牛角”的村口吸引到南湖為“牛肚”的村口。這般漂亮實(shí)用，卻與原本的格局風(fēng)貌失之甚遠(yuǎn)，有些蘇州園林的影子，又多了幾分城市化的氣息。
而當(dāng)下國(guó)內(nèi)出現(xiàn)與之相同問(wèn)題的村落遺產(chǎn)并不在少數(shù)。曾與田野相依的古村落入口外區(qū)域，經(jīng)這般改變雖滿足了旅游開(kāi)發(fā)的需要，可終究不復(fù)孕育村落遺產(chǎn)內(nèi)涵的最重要的農(nóng)業(yè)景觀。雖僅為局部，可畢竟是村落的眉目，如同人之眉目般重要——其景觀直接與村內(nèi)景觀對(duì)接，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)是村落內(nèi)涵的重要外延與支撐，是村落整體風(fēng)貌格局的重要因子，所以，對(duì)入口外區(qū)域景觀的解讀將很大程度影響對(duì)村落的解讀。
就此問(wèn)題，除旅游開(kāi)發(fā)的利益驅(qū)使這個(gè)鮮明的緣由，我們還應(yīng)當(dāng)反思什么？
1 燃眉之殤的技術(shù)層面思考
1.1 上層條例的缺憾
上層指導(dǎo)條例的作用不容輕視，2008年的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，整體對(duì)鎮(zhèn)村遺產(chǎn)核心保護(hù)區(qū)的保護(hù)要求相對(duì)更加深入具體，這便有利于約束保護(hù)規(guī)劃的編制；可對(duì)于控制地帶，保護(hù)要求闡述得就相對(duì)籠統(tǒng)甚至含糊，更談不上對(duì)村落入口這樣原本意義特殊的區(qū)域有格外的重視。這就使得控制地帶的規(guī)劃編制、尤其是入口外這最關(guān)鍵區(qū)域規(guī)劃的編制的失當(dāng)提供了相當(dāng)大的空間。再看個(gè)別條例——第二十五條，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)保護(hù)其傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑；制訂保護(hù)方案，經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)同同級(jí)文物主管部門批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)——改變園林綠地、河湖水系等自然狀態(tài)的活動(dòng)；其它影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動(dòng)。
這2條規(guī)定不免讓人心生困惑：歷史遺留下來(lái)的人工水系、耕地等原本就非以自然狀態(tài)存在，那么其改變是否不需要經(jīng)過(guò)上述主管部門批準(zhǔn)？其中當(dāng)然包含了村落入口外的人工綠地水系。既然整部條例不斷強(qiáng)調(diào)對(duì)真實(shí)性和完整性、傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的保護(hù)；而在該條卻出現(xiàn)了“其他”可以通過(guò)政府部門批準(zhǔn)的改變?？稍陂_(kāi)發(fā)的語(yǔ)境中，在村落原本就是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展體的前提下，究竟怎樣是所謂的“真實(shí)性與完整性”？究竟如何是可被批準(zhǔn)的“其他影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動(dòng)”？
第二十八條：在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動(dòng)。但是，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施除外。在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證前，應(yīng)當(dāng)征求同級(jí)文物主管部門的意見(jiàn)。在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其它設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)同同級(jí)文物主管部門批準(zhǔn)。該規(guī)定也難免讓人的理解四處蔓延，闡述的目標(biāo)對(duì)象皆為核心保護(hù)區(qū)；那么在核心范圍以外的控制范圍，是否意味著新建擴(kuò)建所謂的“必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施”，以及拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其它設(shè)施的自由度相對(duì)增加呢？這樣的規(guī)定，無(wú)疑為村落入口外的隨意新建擴(kuò)建拆除埋下了伏筆，而且在二十五條中已包含了在控制地帶的一些影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌地改變是可以經(jīng)職能部門批準(zhǔn)實(shí)施的意思了，所以，入口外的停車場(chǎng)、集散廣場(chǎng)等設(shè)施及其它景觀要素基本水到渠成。
1.2 專題研究的缺失
當(dāng)下對(duì)于包括村落在內(nèi)的片區(qū)遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的研究，更多側(cè)重整體探討，不外乎以下范疇：保護(hù)模式研究、保護(hù)方法與流程研究、保護(hù)管理研究；偶有針對(duì)個(gè)別問(wèn)題的研究，比如，村落保護(hù)規(guī)劃的生態(tài)研究等，但卻沒(méi)有針對(duì)遺產(chǎn)入口規(guī)劃的個(gè)案研究。
處在城市內(nèi)部的某些片區(qū)遺產(chǎn)，比如，歷史文化街區(qū)、園林、甚至城市中宗教建筑等，因?yàn)樽陨碓诤艽蟪潭扰c城市關(guān)聯(lián)緊密，其入口區(qū)域自身就體現(xiàn)許多城市的特征；所以，在其入口規(guī)劃中，遺產(chǎn)保護(hù)與城市發(fā)展的矛盾不算突出，就像開(kāi)封大相國(guó)寺，歷史上其外部環(huán)境就非常都市化，所以基本沒(méi)必要在此類片區(qū)遺產(chǎn)的入口處規(guī)劃做太多額外的思考。
可對(duì)于不同于城市里片區(qū)遺產(chǎn)的村落遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃來(lái)說(shuō)，在不違背其有機(jī)更新發(fā)展的基礎(chǔ)上，村落的“原生態(tài)”是規(guī)劃始終應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的立場(chǎng)。不管村落遺產(chǎn)原生態(tài)的內(nèi)涵有多復(fù)雜甚至模糊，但有一點(diǎn)必須清醒，即村落遺產(chǎn)作為不同于城市遺產(chǎn)的重要本質(zhì)就是該片區(qū)以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱，所以它的原生態(tài)必然要體現(xiàn)與農(nóng)業(yè)相伴相生的特征，這種理念的落實(shí)必然包括村落的眉目——入口外區(qū)域。
對(duì)于村落遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃來(lái)說(shuō)，在控制地帶內(nèi)除了建筑，更多的是農(nóng)田景觀，也就是說(shuō)，其控制地帶的大部分區(qū)域規(guī)劃技術(shù)壓力相對(duì)城市遺產(chǎn)的較小。但其技術(shù)壓力卻轉(zhuǎn)移到了村落入口外規(guī)劃上，因?yàn)榇迓溥z產(chǎn)難免開(kāi)發(fā)旅游與發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但與農(nóng)田相依偎的眉目的原生態(tài)也是必然的。但目前卻沒(méi)有對(duì)村落遺產(chǎn)入口外區(qū)域給與專題探討，依然套用整體的控制地帶技術(shù)要求。而在實(shí)踐中必然包含村落入口外規(guī)劃，但由于缺少針對(duì)于此的專項(xiàng)思考研究，便總在一個(gè)大的籠統(tǒng)框架內(nèi)出現(xiàn)偏差，城市中片區(qū)遺產(chǎn)入口外規(guī)劃的模式被不假思索的的搬到這里。與此同時(shí)還應(yīng)注意，在日常與包括遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃在內(nèi)的專業(yè)領(lǐng)域，習(xí)慣了將鎮(zhèn)與村相提并論，與此同時(shí)需注意的是，事實(shí)上鎮(zhèn)與村的經(jīng)濟(jì)形態(tài)也是有所區(qū)別的，所以即便是在鎮(zhèn)遺產(chǎn)適用的入口外規(guī)劃也不一定就完全適合村落遺產(chǎn)。
2 燃眉之殤的制度層面思考
在相關(guān)的條例法規(guī)中，村落遺產(chǎn)規(guī)劃的決策仍然清晰無(wú)誤的以政府職能部門為主體，雖然談到了社會(huì)監(jiān)督，可蜻蜓點(diǎn)水般的闡述卻看不出以什么制度保障?？蓡?wèn)題在于：無(wú)論由哪一級(jí)的規(guī)劃與文物主管部門來(lái)批準(zhǔn)，以我國(guó)目前的行政體系，這些部門是否能夠真正的獨(dú)立行政？而且，他們自身的裁判權(quán)，也有一定的凌駕于遺產(chǎn)價(jià)值之上的空間，比如某些影響傳統(tǒng)風(fēng)貌格局的改變?yōu)槭裁纯梢员徽鷾?zhǔn)？而這種批準(zhǔn)有誰(shuí)來(lái)進(jìn)行權(quán)力的制衡？如果干脆被默認(rèn)為沒(méi)有影響傳統(tǒng)風(fēng)貌，是否可以繞開(kāi)程序？所以，尤其是沒(méi)有以具體制度保障在行政過(guò)程中來(lái)自民間個(gè)體、社團(tuán)與機(jī)構(gòu)的監(jiān)督建議的席位語(yǔ)境中，真正有利于村落發(fā)展與保護(hù)雙贏格局的村落遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的誕生便具有更多的偶然性。
3 燃眉之殤的人文層面思考
規(guī)劃不是純技術(shù)學(xué)科，它必然要求較高的人文素養(yǎng)——不僅是規(guī)劃編制者的而且是行政主管部門當(dāng)然也包括涉及的學(xué)界的人文素養(yǎng)?？稍诖迓溥z產(chǎn)入口大肆的改變中，幾乎讀不到其中對(duì)人文精神的深切關(guān)懷，既沒(méi)有對(duì)村落的人文關(guān)懷，也沒(méi)有對(duì)游客的人文關(guān)懷，更加談不上對(duì)后世以及其它文化背景群體于某村落遺產(chǎn)價(jià)值訴求的人文關(guān)懷。不錯(cuò)，村落從來(lái)就不是博物館里沒(méi)有生命的古老器物，它必然生生不息的演變著。可問(wèn)題就在于，無(wú)論怎樣變都應(yīng)本著高度的人文訴求。當(dāng)旅游發(fā)展成為唯一價(jià)值標(biāo)桿的時(shí)候，是否悲哀？
以西遞宏村為例，入口處硬質(zhì)的大面積集散廣場(chǎng)與停車場(chǎng)，斬?cái)嗔巳藗儗?duì)“煙霞百里間”、“地多靈草木”的小桃源的想象。西遞荊藩首相牌坊原先以田野為伴，人們可以清晰的讀到誕生于農(nóng)業(yè)文明的榮耀，還有田園棲居那不同于江南水鄉(xiāng)的質(zhì)樸曠達(dá)?？扇缃竦褂持品坏乃w，還有入口前加建的小拱橋，多少有點(diǎn)時(shí)空穿越到蘇州園林的感覺(jué)。這樣的保護(hù)規(guī)劃過(guò)程中，沒(méi)人安下心來(lái)細(xì)心解讀這里的風(fēng)土人情，只有想當(dāng)然的解構(gòu)拼貼。而宏村外那片小荷花池，于進(jìn)入村子迎面看到的南湖風(fēng)荷而言無(wú)疑是畫蛇添足的重復(fù)。如果規(guī)劃對(duì)宏村的生存智慧即牛形規(guī)劃還有最基本的尊重關(guān)照的話，則宏村的游覽路線，便應(yīng)是依據(jù)牛形村落的仿生原理，從兩棵大樹(shù)為牛角的村口進(jìn)入，依次參觀牛頭（雷崗山）、牛身（房屋）、牛腸（水渠）、牛胃（月沼）、牛肚（南湖）；而且，僅從人對(duì)景觀節(jié)奏秩序的感受來(lái)說(shuō)，也應(yīng)當(dāng)將牛角大樹(shù)放在開(kāi)端，而南湖則是最華彩的篇章，出了村口的田野則應(yīng)是尾聲；可當(dāng)主入口被引導(dǎo)至了南湖，樂(lè)章的秩序就被顛覆了。到達(dá)西遞與宏村主入口的道路，在不同程度上多了城市化的氣息——修路是必然的，但于西遞來(lái)說(shuō)，修路不代表最本質(zhì)的農(nóng)田景被抹煞，在貼近西遞停車場(chǎng)的路段，已經(jīng)不到農(nóng)田的蹤影，更像一個(gè)酒肆商鋪林立的城鎮(zhèn)而非鄉(xiāng)村。宏村外的公路，兩邊倒是農(nóng)田依舊，可沿公路兩側(cè)的綠化，為何不用鄉(xiāng)土植物，卻一如城市道路綠化的整齊與時(shí)尚呢？
4 村落遺產(chǎn)入口外區(qū)域規(guī)劃對(duì)策
4.1 修正上層條例
在現(xiàn)行上層條例基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)增加村落遺產(chǎn)入口外區(qū)域的針對(duì)性規(guī)定，畢竟該區(qū)域特征非常強(qiáng)烈，重要程度應(yīng)當(dāng)?shù)韧诖迓鋬?nèi)部；即不能籠統(tǒng)的概括于對(duì)控制地帶的要求框架內(nèi)，也要明確區(qū)別于城市中片區(qū)遺產(chǎn)的入口外區(qū)域。與此同時(shí)，在增加的條例中，還要具體規(guī)定不能夠做什么，而不能只談要達(dá)到怎樣的要求，否則很難具有約束力，因?yàn)槊總€(gè)人對(duì)那些要求的理解不盡相同。條例應(yīng)有對(duì)究竟什么樣的改變風(fēng)貌格局的活動(dòng)可以被批準(zhǔn)，什么是完整性與原真性等問(wèn)題、概念在附錄中進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。
4.2 增加專題研究
針對(duì)村落遺產(chǎn)入口外區(qū)域規(guī)劃的專題研究應(yīng)該涉及以下方面：
4.2.1 入口外停車場(chǎng)。事實(shí)上，為發(fā)展旅游設(shè)置停車場(chǎng)也是必然，但它完全可以做到與古村落入口所依存的外部格局不沖突，即可以規(guī)劃到距離入口一定距離之外，既不使游客步行感覺(jué)疲勞，又不妨礙入口區(qū)域風(fēng)貌格局。
4.2.2 入口外集散廣場(chǎng)。當(dāng)下規(guī)劃似乎已形成這樣一種定向思維——人流較多的地點(diǎn)，入口處一定要設(shè)置集散廣場(chǎng)。所以，在停車場(chǎng)與入口的中間段落上，是大面積的集散廣場(chǎng)，卻無(wú)法使游客近距離感受到農(nóng)田的存在。它和停車場(chǎng)一同，抹煞著煙霞與草木的傳說(shuō)。其實(shí)包括村落遺產(chǎn)在內(nèi)的許多片區(qū)遺產(chǎn)作為旅游景點(diǎn)，并不存在像學(xué)校劇院體育場(chǎng)那樣瞬間密集的人流，而非得需要集散廣場(chǎng)不可。換個(gè)角度思考，如果入口不存在開(kāi)辟集散廣場(chǎng)的條件，是否該遺產(chǎn)就無(wú)法成為旅游景點(diǎn)了？
4.2.3 入口外景觀要素。在入口外，除了指示牌等功能性要素以外，究竟需不需要新增景觀要素？比如水體、花壇、鋪裝、雕塑、構(gòu)筑物甚至建筑物等。依筆者拙見(jiàn)，除必要功能的建筑物以外，其余景觀要素應(yīng)盡量避免，因?yàn)檫@樣既保證了景觀的原汁原味又無(wú)妨必要的功能。
4.2.4 與入口外區(qū)域相接近的道路。與入口外區(qū)域相接近的道路，切莫城市化。道路綠化、兩側(cè)的建筑、景觀，都要最大限度的維持原生態(tài)的特色。
4.2.5 其它。除了上述方面，在具體的實(shí)踐中還會(huì)涉及到其它問(wèn)題，比如說(shuō)，宏村的游覽路線跟主入口設(shè)置的關(guān)系。
4.3 健全制度保障
可以確信，在民間對(duì)村落遺產(chǎn)保護(hù)持關(guān)注態(tài)度且具有相當(dāng)水準(zhǔn)的力量具有一定數(shù)量，而且在西方社團(tuán)參與社會(huì)事務(wù)的實(shí)踐與理論已經(jīng)有很多可以借鑒。所以在政府部門體系之外，應(yīng)以具體的制度保障來(lái)自民間的個(gè)體、社團(tuán)、機(jī)構(gòu)參與到遺產(chǎn)保護(hù)，當(dāng)然也包括村落遺產(chǎn)保護(hù)的過(guò)程中來(lái)，包括遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的立項(xiàng)、編制、決策、實(shí)施、修改等方方面面。相信這樣也會(huì)為拯救村落遺產(chǎn)的燃眉之殤提供機(jī)遇。
4.4 呼喚人文關(guān)懷
其實(shí)所有的學(xué)科都離不開(kāi)人文關(guān)懷，無(wú)法想像一旦缺失對(duì)社會(huì)、歷史、文化、情感等方面的思考，一門學(xué)科會(huì)變成怎樣的行尸走肉。就是村落遺產(chǎn)的入口外這樣一個(gè)小小的區(qū)域，但因其重要性就像人的眉目一樣，人文關(guān)懷的含量，在這里必然會(huì)有相當(dāng)程度的體現(xiàn)。
村落遺產(chǎn)的保護(hù)，必然牽涉多方利益的博弈——就村民而言，也許長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村的貧窮讓他們更加渴望通過(guò)發(fā)展旅游來(lái)改變生存現(xiàn)狀；就當(dāng)?shù)卣裕@著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)說(shuō)都是政績(jī)；就專家學(xué)者來(lái)說(shuō)，不同的出發(fā)點(diǎn)也會(huì)使得部分專家的支持更加傾向于旅游開(kāi)發(fā)；就游客來(lái)說(shuō)，生理的舒適度的訴求也使他們中的部分群體希望村落遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃中多提供所謂的便利，就像張家界與黃鶴樓的電梯，也不乏游客的叫好之聲；就規(guī)劃編制專業(yè)人員來(lái)說(shuō)，或許是自身的素養(yǎng)或許是迫于重重壓力，保護(hù)規(guī)劃基本變成了旅游開(kāi)發(fā)規(guī)劃......于是村落遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃中的人文關(guān)懷便逐漸被稀釋。
