時間：2023-07-24 16:34:02
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇退耕還林法律法規(guī)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。
目前，雖然政府部門頒布了相關政策，除了國家投資外，要求地方政府每年按2元/667m2標準給予工作經(jīng)費。但對于西部貧困縣來說，也是無力支付工作經(jīng)費。而且每年都要進行檢查驗收、規(guī)劃設計、配套技術、耕補助兌現(xiàn)等系列工作，既增加了基層工作人員的工作量，又缺工作經(jīng)費，所以，在基層開展起來比較困難［6］。
2發(fā)展對策
2.1完善退耕法律法規(guī)建設，加強退耕還林宣傳工作退耕還林是一個長期生態(tài)工程，因此，政府要盡快完善其法律法規(guī)建設。通過法律手段來保障退耕還林工程的順利實施，不斷完善各項政策，保護林業(yè)資源，嚴懲破壞生態(tài)環(huán)境等行為，使退耕還林工程在法律的保障下持續(xù)實施。要加大退耕還林政策的宣傳力度，通過《森林法》、《退耕還林條例》等法律法規(guī)，使廣大人民群眾能充分了解國家在退耕還林方面的政策，使廣大人民群眾知法、懂法、守法，形成良好的社會輿論氛圍，使廣大人民群眾都能積極投入到退耕還林工作中。
2.2制定后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，繼續(xù)推進退耕還林工程實施退耕還林工程的實施，極大地促進了我國中西部農村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的調整，促進了農村經(jīng)濟的發(fā)展，改善了生態(tài)環(huán)境，增加了農民的收入，提高了生活質量，深受廣大人民群眾的擁護。因此，國家應繼續(xù)推進退耕還林工程。地方政府要多方籌資，調整造林種樹，及時優(yōu)化樹種結構；結合縣域經(jīng)濟特點，規(guī)?；l(fā)展后續(xù)經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)，讓土地效益得到充分發(fā)揮。同時，還要設立退耕還林下資源開發(fā)的專項資金，引導和鼓勵農戶在已退耕還林的地中進行林果、林藥、林草、林菌等的混合種植，走以短養(yǎng)長，長短結合的可持續(xù)發(fā)展道路，不斷增加退耕還林農戶的經(jīng)濟收益。此外，還要鼓勵企業(yè)到農村投資。國家對企業(yè)給予貼息貸款等，鼓勵企業(yè)積極參與退耕還林工程。
2.3強化補助資金管理，加大補償力度基層各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應強化退耕還林補助資金的管理，嚴禁弄虛作假、虛報冒領、截留挪用。通過行政手段干預，督促相關部門對退耕還林糧食和補助款發(fā)放情況進行公示，并對發(fā)放情況進行嚴格監(jiān)督，以確保補助款及時兌現(xiàn)。在補償標準方面，應根據(jù)當?shù)匚飪r情況實行浮動補貼機制，不斷加大補償力度，以保證農民的利益，確保退耕還林工程的持續(xù)實施。
2.4加大投資力度，提高退耕還林補助標準政府要積極引進企業(yè)和先進技術，積極籌集資金，不斷加大退耕還林工程的投資力度，而且退耕還林補助標準也要根據(jù)社會的發(fā)展，物價的上漲情況和退耕地的周邊糧食產(chǎn)量適當提高，保護農戶利益不受損失。
2.5建立退耕還林績效考核機制制定退耕還林工程績效考核指標，重點研究經(jīng)濟林、生態(tài)林的效益，以及對后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行評估。主要集中在林果產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、農村剩余勞動力轉移等方面。對干好的要進行適當獎勵，以提高農戶的積極性。另外，將退耕還林工程建設和管理也納入各級政府年底綜合目標考核，落實管護責任，積極推進集中管理，以合同的形式明確責任，并將政策兌現(xiàn)與管理成效掛鉤，實現(xiàn)責任和權利的有機統(tǒng)一，以推進退耕還林工程的持續(xù)進行。
一、退耕還林工程概況
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會經(jīng)濟發(fā)展的物質基礎。我國生態(tài)狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土面積的 36.9%，全國現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均 1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴重影響，國家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。退耕還林工程實施以來，進展順利。據(jù)統(tǒng)計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。
同時工程取得了明顯成效，實現(xiàn)了經(jīng)濟與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農村經(jīng)濟發(fā)展，工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農民提供了就業(yè)機會，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，拓寬了增收渠道，提高了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態(tài)災難、維護生態(tài)安全已成為社會對林業(yè)的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環(huán)境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設的積極性提高。
二、當前存在的主要問題
退耕還林工作開展以來，總體上進展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。
1.對退耕還林目的認識不足，規(guī)劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態(tài)改造，國家對退耕者補助糧食、現(xiàn)金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對人民既得利益的補償。
2.對退耕還林政策把握不準，造林質量不高。原因有二：首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質不優(yōu)，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟利益，還林時經(jīng)濟林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟林比例偏高，難以實現(xiàn)生態(tài)目標。
3.有關配套政策法規(guī)落實不到位，損害了農民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規(guī)范，補助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀現(xiàn)象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態(tài)環(huán)境保護，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業(yè)政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。法律具有的強制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補充、配合協(xié)調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執(zhí)法，從以下幾個方面著手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強全社會的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟增長和社會持續(xù)發(fā)展的前提；引導人民不斷增強生態(tài)文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執(zhí)法守法護法。
2.依法編制規(guī)劃計劃?？茖W合理合法的規(guī)劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎?！锻烁€林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規(guī)劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業(yè)設計等作了詳細的規(guī)定。
一、充分認識林權登記發(fā)證工作的重要性
依法確認森林、林木和林地所有權或使用權并登記造冊和發(fā)放林權證，是縣級以上人民政府的法定職責，也是實現(xiàn)依法治林的重要基礎性工作。當前，做好林權登記發(fā)證工作，既是對新造林進行確權發(fā)證和對發(fā)生變化的林權依法變更登記，也是對過去林權登記發(fā)證工作的延續(xù)和完善，對于依法保護森林資源安全，維護林權人的合法權益，調動全社會力量投入林業(yè)和生態(tài)建設，保障農村和林區(qū)社會穩(wěn)定，推進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。各級政府和各有關部門要從建設生態(tài)省的全局和依法行政的高度，充分認識林權登記發(fā)證工作的重要性，并通過廣泛宣傳，讓廣大群眾了解相關政策、法規(guī)和程序，以取得全社會的支持。
二、堅持“誰造誰有，合造共有”政策，做好新造林確權發(fā)證工作
已確定權屬的國有林以及全民所有制單位投資營造的林木，均屬國家所有，由使用該林木的單位依法申請林權登記。城建、園林、交通、鐵路、水利、學校、宗教、農墾、工礦、部隊等單位在合法的土地上栽植的林木，凡提出林權登記申請的，應依法確權發(fā)證。
農村集體經(jīng)濟組織營造的林木，歸該組織所有。農村居民在自留山、責任山、房前屋后和承包經(jīng)營的其他土地上栽植的林木，機關和企事業(yè)單位工作人員、轉業(yè)退伍軍人、城鎮(zhèn)居民以及社會其他人員在合法的土地上投資營造的林木，均歸造林者個人所有，由其提出林權登記申請。
合資、合作營造的林木，按合資、合作方共同簽訂的合同或協(xié)議確定林權，登記發(fā)證。
義務植樹栽植的林木，社會團體或個人在政府提供的場所營造的紀念林木，歸該林地權屬單位所有；另有合同或協(xié)議的，按合同或協(xié)議確權。
三、突出重點，及時開展退耕還林林權登記發(fā)證工作
各地要認真貫徹落實國務院關于退耕還林“林權是核心”的要求，把退耕還林林權登記發(fā)證工作納入退耕還林工程建設管理的重要內容，并且作為當前林權登記發(fā)證工作的重點，擺上重要日程，制定退耕還林土地變更登記和原土地承包經(jīng)營合同調整的操作細則，抽調專人開展工作，做到當年退耕、當年發(fā)證，及時向退耕還林者發(fā)放林權證。從實施退耕還林的第二年起，各級政府應憑退耕還林者提供的退耕還林證和林權證兌現(xiàn)相關政策。
退耕還林的林權登記發(fā)證要堅持在穩(wěn)定土地所有權的基礎上，根據(jù)退耕還林者提出的林權登記申請和有關證明材料，依法確認退耕后的林地使用權和所種林木的所有權。退耕地承包戶申請林權登記的，應持該土地承包經(jīng)營權證或土地承包經(jīng)營合同、退耕還林合同書和退耕還林證；退耕地委托、轉讓他人或者與他人合作退耕還林的，還應提供委托、轉讓或者合作協(xié)議（合同）。進行退耕還林林權登記發(fā)證，應當由國土資源行政主管部門依法辦理土地用途變更登記手續(xù)；退耕還林后的林地使用權允許依法繼承、轉讓，到期后可按有關法律和法規(guī)繼續(xù)承包。退耕還林林權登記發(fā)證的具體辦法，由省林業(yè)廳會同省國土資源廳另行制定。
四、穩(wěn)定林權歸屬，逐步換發(fā)全國統(tǒng)一的林權證
根據(jù)《森林法實施條例》的規(guī)定，對依法確認的森林、林木和林地所有權或使用權，必須發(fā)放全國統(tǒng)一式樣的新林權證，同時還應當對過去頒發(fā)的其他式樣林權證書逐步換發(fā)為新林權證。換發(fā)新的林權證，是對林權登記發(fā)證工作的規(guī)范和完善，而不是重新確權發(fā)證。各地要始終堅持穩(wěn)定林權歸屬的原則，在充分尊重群眾意愿的基礎上，穩(wěn)步推進換發(fā)新林權證的工作。
凡林業(yè)“三定”時期頒發(fā)的山林權所有證、自留山使用證、自營山證等林權證，都應當承認其法律效力，切實保持權屬穩(wěn)定，并按照群眾的意愿，逐步換發(fā)新林權證。其中已劃定為國家重點防護林和特種用途林以及列入退耕還林工程的，應當優(yōu)先換發(fā)新林權證。林業(yè)“三定”期間已劃給農村居民的自留山、責任山以及后來把自留山和責任山合并為自營山的山林，尚未登記發(fā)證的，應當依法登記和發(fā)放新林權證。
凡森林、林木和林地所有權或使用權已依法調整或變更的，林權爭議依法得到處理的，都應當及時予以登記，發(fā)放新的林權證；非法流轉的林權或者林權仍存在爭議的，暫不予辦理林權登記手續(xù)。因自然災害或依法占用征用林地造成林地滅失或轉為非林地的，應當對原林地權屬證書依法予以注銷或變更。
《中華人民共和國森林法》（2020版）（以下簡稱新法）自2020年7月1日實施以來，進行了多方面的修訂[1]，本次也修訂了林木采伐許可管理制度。已有的研究主要是對我國林木采伐許可制度的發(fā)展、采伐管理制度中存在的問題、國內外林木采伐管理制度的異同等方面進行分析和研究[2]。本文主要以國內已有的林木采伐管理政策文件和新法林木采伐內容為基礎，從地類劃分、林木采伐管理等方面分析了審批流程、審批權限的劃分，明確審批機關，分析存在的問題，以期為更好地進行采伐管理提供便利。
1兩類林地的劃分
在森林經(jīng)營方面，新法本次修訂的主要方向是嚴格貫徹分類經(jīng)營管理制度[3]。在采伐管理制度方面，本次修訂的主要方向是兩類林地分類管理制度，對林業(yè)部門管理的林地（即林地）實施嚴格的采伐管理，對非林業(yè)部門管理的林地（即非林地）逐步放活采伐管理。對比來看，舊的《中華人民共和國森林法》（2009版）（以下簡稱舊法）規(guī)定了采伐林木必須辦理采伐許可證，這一強制性規(guī)定指出，采伐林木必須辦理采伐證。新法規(guī)定，采伐林地上的林木應當申請采伐許可證[4]。這一改變在加強林地林木采伐管理的同時，也科學放活非林地林木的采伐。這為林業(yè)的更好發(fā)展提供了法律保障。
2林木采伐管理
2.1零星林木的采伐。新法規(guī)定了農村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木歸個人所有，城鎮(zhèn)居民在自有房屋的庭院內種植的林木歸個人所有。這一規(guī)定明確了自留地、房前屋后林木的所有權歸屬，為農村居民自留地和房前屋后林木所有權的取得提供了有力保障。同時，新法規(guī)定農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木，不需要申請采伐許可證。這部分林木多為非林地林木，是林農種植的薪炭柴、自用材，與人們的生活密切相關。從方便群眾生活的角度出發(fā)，放開這部分林木采伐管理，能激活林農植樹造林的積極性，可有效提高房前屋后、自留地土地的利用率，保證自用材的供給。2.2農田防護林的采伐。農田防護林在自然生長達到一定的樹齡后，其生態(tài)防護功能會逐步退化，因而要根據(jù)實際生長情況，合理有序地進行采伐更新管理。已有的法律法規(guī)對采伐限額的管理、采伐更新標準、采伐許可證的管理、采伐更新等都做出了明確的規(guī)定。這些規(guī)定對規(guī)范農田防護林的更新采伐提供了保障。2.3護路林的采伐。對于護路林的更新采伐，已有法律法規(guī)指出，護路林的采伐應當嚴格執(zhí)行采伐限額管理有關規(guī)定。由公路部門組織營造、管護，權屬屬于路政部門的護路林，其更新采伐由公路主管部門依照有關規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證；非公路主管部門組織營造、管護，林木權屬不屬于路政單位，其不是公路用地上的護路林，更新采伐由林業(yè)主管部門依照有關規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。2.4護岸護堤林的采伐。針對護岸護堤林的更新采伐，已有法律法規(guī)指出，河道、湖泊管理機構營造和管理的，采伐應當按照《中華人民共和國防洪法》規(guī)定，在征得河道、湖泊管理機構同意后，辦理采伐許可手續(xù)。但是，采伐集體經(jīng)濟組織營造和管理的、不屬于河道湖泊管理機構營造和管理的護岸護提林木，不適用《中華人民共和國防洪法》第二十五條相關規(guī)定，應當按照《中華人民共和國森林法》規(guī)定，辦理采伐許可證。2.5城鎮(zhèn)林木的采伐。城鎮(zhèn)林木的更新采伐應當按照《城市綠化條例》規(guī)定的經(jīng)營單位進行管理。同時，城鎮(zhèn)林木的更新采伐應按照規(guī)定，必須經(jīng)城市人民政府城市綠化行政主管部門批準，并按照國家有關規(guī)定補植樹木或者采取其他補救措施。2.6退耕還林地林木采伐。退耕還林地在實施退耕還林、享受退耕還林補助后，其耕地屬性依法轉變?yōu)榱值?，并依法履行土地用途變更手續(xù)，發(fā)放林權證，同時退耕還林者享有退耕還林地的林木所有權。在采伐管理方面，退耕還林地可以依法申請采伐，但應滿足以下幾個條件：一是退耕還林地必須在原政策補助期滿后申請采伐，在享受政策期間的退耕還林地不能申請采伐；二是應滿足相應的技術規(guī)程，控制單次采伐面積和采伐強度，制定嚴格的采伐作業(yè)設計方案；三是采伐后要及時更新造林，應當在采伐當年或者次年完成更新造林工作；四是在采伐過程中應明確申請采伐的原因，做好政策宣傳，防止采伐后借機復耕復墾的行為發(fā)生，避免破壞退耕還林成果。2.7古樹名木的采伐。針對國家保護古樹名木和珍貴樹木，禁止破壞古樹名木和珍貴樹木及其生存的自然環(huán)境。已有的法律法規(guī)規(guī)定，古樹名木的保護是不區(qū)分原生地天然生長還是人工種植的，二者都應嚴格保護，禁止破壞，不得隨意移栽砍伐，即便是已經(jīng)死亡的古樹名木，也應當依法辦理林木采伐手續(xù)，并查明死亡原因，做好檔案記錄。同時，有關規(guī)定還指出，生長在私人宅院、房前屋后的古樹名木和珍貴樹木也要做好保護宣傳，不應按照一般樹木管理，應按照珍貴樹木進行管理，認真保護，防止古樹名木被隨意破壞、采伐。2.8珍貴樹木的采伐。珍貴樹木應該認真保護、嚴格管理，未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門批準，不得采伐和采集。對管理不到位、存在違法行為的，應當依法查處。在采伐管理方面，珍貴樹木與古樹名木的管理不同，列入《國家重點保護野生植物名錄》[5]，但屬于人工培育的樹木，可按照一般樹木進行采伐利用管理。采伐、采集列入《國家珍貴樹種名錄》[6]國家一級保護野生植物中的樹木時，除應當依法辦理國家重點保護野生植物采集證外，還需要憑國家重點保護野生植物采集證依法申請辦理林木采伐許可證。在審批管理方面，珍貴樹木與普通樹木采伐許可證的辦理也有所不同，如云南省規(guī)定禁止任何單位和個人采伐珍貴樹種，挖取珍貴樹種樹根，采集其枝葉、果實、種子，剔剝其活樹皮。因科研、教學、人工培育種植、國家建設項目和對外交流等特殊需要的，按照以下規(guī)定報批：國家一級珍貴樹種，由云南省林業(yè)行政主管部門報國家林業(yè)行政主管部門批準；國家二級和本省珍貴樹種，由云南省林業(yè)行政主管部門批準。2.9征占用林地的林木采伐。在基層實踐中，林地的永久占用或臨時占用，均改變了林地的現(xiàn)狀和用途，林地和林地上的附著物作為一個整體，同時被改變，因而應該依法依規(guī)辦理相應的手續(xù)，即林地占用手續(xù)和林木采伐手續(xù)。國家林業(yè)和草原局有關法律法規(guī)也規(guī)定，申請采伐占用征用重點公益林地的林木，如果已經(jīng)獲得使用林地審核同意書，并經(jīng)國土資源管理部門批準占用征用土地的，縣級以上人民政府林業(yè)主管部門依據(jù)國土資源部門批準占用征用土地的文件核發(fā)林木采伐許可證。云南省法律法規(guī)也規(guī)定，采伐被占用、征收、征用或者流轉林地上林木的，應向所在地縣級以上人民政府林業(yè)主管部門申請辦理林木采伐許可證，未經(jīng)批準不得采伐。
3存在的問題
3.1零星林木的界定。新法對零星林木的數(shù)量尚未做出明確界定。非林地上個人所有、具有一定數(shù)量的林木采伐管理無法確定，對于這一問題現(xiàn)階段的基層實踐主要存在2種不同觀點。第一種觀點：一是新法已經(jīng)對不需要辦理采伐證的情形做出了明確說明，對具有主管部門的非林地林木采伐管理也進行了說明，除此之外的采伐應該嚴格納入林木采伐管理；二是一定數(shù)量的采伐可能存在商品易行為，在取消木材運輸許可制度的情況下，林木采伐許可證成為木材的唯一合法憑證。因此，將采伐數(shù)量超過零星林木限定的上述非林地上個人所有的林木采伐納入采伐限額管理，并依法辦理采伐證具有必要性。第二種觀點：應該按照本次新法修改的主要意圖和“放管服”改革精神，放開非林地林木采伐的管理，由市場調節(jié)，逐步與市場需求對接，由經(jīng)營者自主經(jīng)營、自主采伐，對于非林地林木采伐，無須辦理林木采伐許可證，且不納入限額管理。總的來說，圍繞上述問題，現(xiàn)階段基層存在的2種不同看法，亟須有關部門作出法律解釋，這與基層執(zhí)法過程中合法與非法、罪與非罪的認定等密切相關，對于基層執(zhí)法是一個非常重要的問題[7]。3.2非林地特殊用途林木采伐管理。新法規(guī)定，非林地上的農田防護林、防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，由有關主管部門按照有關規(guī)定管理。本條款的先決條件是針對非林地，由有關主管部門依照有關規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證，但對比有關部門已有的法律法規(guī)，其也存在著一些不契合的情況。舊法中有關部門采伐的規(guī)定主要是從主管單位出發(fā)作出規(guī)定，對兩類林地的劃分并不突出。對農田防護林、防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐主要以“誰管理，誰審批”的原則辦理審批手續(xù)，并納入采伐限額管理。但是，新法主要從林地和非林地的角度出發(fā)做出規(guī)定，突出了兩類林地的劃分。已有的法律法規(guī)指出，非林業(yè)用地上的林木采伐不需要辦理采伐證，不納入采伐限額管理，林業(yè)用地上的林木繼續(xù)實行采伐限額管理。云南省在“十三五”期間采伐限額管理工作通知中也指出，采伐非林地上的林木和經(jīng)依法批準占用征收林地上的林木不納入采伐限額管理；同時也指出，鐵路、路政、農墾等部門森林資源納入所在縣（市、區(qū)）進行編限的，由有關主管部門依照有關規(guī)定審核同意后向資源所在地林業(yè)主管部門提出采伐申請，并在下達限額內依法辦理采伐許可證?？梢钥闯?，二者在是否納入限額管理方面存在一定的矛盾，這主要是舊法在制定理念和新法的理念已經(jīng)有所不同。因此，在現(xiàn)階段的基層林業(yè)執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員對有關部門舊法進行參考的同時，有關部門也應當對涉及林木采伐的相關條款進行修訂、更新，使其更好地與新法相協(xié)調。
4結語
我國作為一個森林資源數(shù)量有限的國家，林木采伐許可管理制度可對有關林木采伐許可證的申請主體、范圍、審核、監(jiān)督管理等一系列內容進行規(guī)范，嚴格控制林木采伐量，保證林木有序采伐、持續(xù)更新，使林木資源得到永續(xù)利用。林木采伐管理制度在林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護方面都發(fā)揮了重要的作用。本文結合已有法律政策對林木采伐許可管理制度進行了分析，同時從林木采伐許可證審批機關角度出發(fā)，對林地與非林地采伐管理中存在的問題進行分析，可更好地幫助基層林業(yè)工作者理解禁止采伐、按照許可證采伐、無須許可證采伐的情況。
參考文獻
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中圖分類號： F326.2 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2015.20.056
1 鳳城市退耕還林工程現(xiàn)狀
鳳城市退耕還林工程造林面積20.15萬畝，其中退耕地還林面積6.15萬畝，荒山造林面積14萬畝；營造生態(tài)林19萬畝，占工程量的94%，經(jīng)濟林1.15萬畝，占工程量的6%。退耕地還林保存合格面積5.9萬畝，不合格面積0.18萬畝，損毀面積0.07萬畝；荒山造林保存合格面積12.95萬畝，不合格面積0.53萬畝，損毀面積0.52萬畝。
2 退耕還林工程效益分析
2.1 生態(tài)效益
生態(tài)林具有涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、營養(yǎng)物質積累、凈化大氣環(huán)境、農田防護、生物多樣性保護及游憩等多種功能。根據(jù)我省森林生態(tài)效益最新評價公報，以生長旺盛的中幼齡林為例，每生長1立方米的木材，約可吸收1.63噸的二氧化碳，相當于固碳0.4445萬噸，釋放1.19噸的氧氣。因此，退耕還林工程對鳳城地區(qū)的生態(tài)環(huán)境起到了有力的保護作用。
2.2 經(jīng)濟效益
經(jīng)濟效益包括林木生長量和經(jīng)濟林果品生產(chǎn)兩方面。經(jīng)估算，生態(tài)林每畝大約出材0.5立方米，可生產(chǎn)木材50000立方米，經(jīng)濟林每畝產(chǎn)板栗約5斤，產(chǎn)量可達2500噸，可產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益，有效增加了退耕農民的經(jīng)濟收入。
2.3 社會效益
經(jīng)營方案的實施可以帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首先生態(tài)森林游憩帶動了旅游服務業(yè)的發(fā)展，促進文化交流和社會文明的進步；其次在方案建設期實施作業(yè)等林業(yè)生產(chǎn)活動時，可增加農村勞動力就業(yè)機會，增加了農民的經(jīng)濟收入，緩解社會壓力，增強社會穩(wěn)定因素。
3 退耕還林工程的保障規(guī)劃
3.1 保護規(guī)劃
退耕還林保護規(guī)劃應維護森林生態(tài)系統(tǒng)健康，防止林火、森林病蟲害、鼠害、亂砍濫伐等自然與人為危害，保證退耕還林工程的長期效益。
3.2 森林防火
森林防火堅持“預防為主、積極消滅”的方針，制定了《鳳城市森林防火應急預案》，在預案中明確了森林火險區(qū)劃等級，制定了森林防火重點布控地段和具體的撲火措施。鳳城市現(xiàn)有森林防火專業(yè)、半專業(yè)撲火隊伍28支，配備防火消防車28輛，每年組織防火演練，增強撲火隊伍的實戰(zhàn)能力，保證森林資源的安全。
3.3 林業(yè)有害生物防控
有害生物防治堅持“預防為主、科學防控、依法治理、促進健康”的防治方針，制定了《鳳城市森林病蟲害防治應急預案》，在預案中分析了林業(yè)有害生物的種類、危害程度、提出有效森林有害生物防治方法和措施。鳳城市有森林病蟲害20多種，主要采取以營造林防控為主，輔以必要的生物防治和藥物防治等措施。
3.4 依法治林
按照國家林業(yè)法律法規(guī)的有關規(guī)定，進一步加強林業(yè)行政執(zhí)法，嚴厲打擊各種破壞退耕還林工程的違法犯罪行為；加強林業(yè)執(zhí)法隊伍建設，強化執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，做好資源管理和資源監(jiān)測兩大體系，逐步使退耕還林工程森林資源管理和林業(yè)行政執(zhí)法走上法制化、規(guī)范化、制度化和科學化的軌道，確保退耕還林工程森林資源的有效增長。
4 退耕還林工程的保障措施
4.1 組織保障
加強組織領導，逐級明確責任，落實工作任務。經(jīng)營管理是經(jīng)營方案實施最重要的部分，必須切實履行監(jiān)督職責，做到管理到位、責任到位、措施到位。要層層簽定責任狀，把規(guī)劃任務層層分解，各級政府要建立起完善的考核目標管理責任制，以強有力的組織保障推進退耕還林經(jīng)營方案工作。
4.2 政策保障
嚴格執(zhí)行《森林經(jīng)營技術規(guī)程》，遵守退耕還林經(jīng)營方案，建立和完善監(jiān)管機制和責任追究制度，依法打擊毀林復耕行為。對違反退耕還林管理規(guī)定的行為，要依照《退耕還林條例》等有關法律法規(guī)的規(guī)定，依法依紀追究有關人員的法律和行政責任。要嚴格依法治林，優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境。大力提升林業(yè)主管部門的執(zhí)法權威和社會公信力度，健全林業(yè)執(zhí)法體系，防止林業(yè)行政權力的缺失和濫用。要充分發(fā)揮林業(yè)公安保護森林資源的主力軍作用，加強林業(yè)行政管理，按照“把緊源頭、放活流通、加強監(jiān)督”的原則做好山上和山下的管理，堅持林木憑證采伐、憑證運輸、憑證經(jīng)營制度，確保木材市場規(guī)范有序。依法實行林地用途管制，堅決禁止亂批濫占、先占后批、少批多占林地，確保退耕還林經(jīng)營方案健康有序進行。
4.3 技術保障
實施科技興林。利用高新技術及先進裝備，采用現(xiàn)代化管理模式，提高退耕還林工程的質量和時效。圍繞如何提高造林成活率、森林病蟲害、鼠兔害防治等技術難點，組織有關科技人員進行科技攻關，提高科技含量、掌握實用技術。充分利用現(xiàn)代化的科學設備，對工程造林建立動態(tài)監(jiān)測評價體系，實現(xiàn)信息資源共享。大力推廣利用先進及成熟的育苗、造林技術，加大營林科技含量，加快林業(yè)科技成果推廣進程。加強與林學院以及其他林業(yè)技術部門的協(xié)作，利用其科技優(yōu)勢，進行各種高技術人才培訓、技術交流，建立起一支懂技術、會管理的高素質、高水平的林業(yè)技術隊伍。在方案實施中，涉農部門、鎮(zhèn)政府對營林生產(chǎn)、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的技術疑點、難點協(xié)調解決，并對村技術員和林業(yè)專業(yè)戶進行技術培訓，林業(yè)主管部門及各林業(yè)站要組織專業(yè)技術人員入戶進行技術指導，確保經(jīng)營方案科學實施。同時積極探索后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。
退耕還林工程實施以來，進展順利。據(jù)統(tǒng)計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。
同時工程取得了明顯成效，實現(xiàn)了經(jīng)濟與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農村經(jīng)濟發(fā)展，工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農民提供了就業(yè)機會，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，拓寬了增收渠道，提高了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態(tài)災難、維護生態(tài)安全已成為社會對林業(yè)的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環(huán)境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設的積極性提高。
二、當前存在的主要問題
退耕還林工作開展以來，總體上進展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。
1.對退耕還林目的認識不足，規(guī)劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態(tài)改造，國家對退耕者補助糧食、現(xiàn)金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對人民既得利益的補償。
2.對退耕還林政策把握不準，造林質量不高。原因有二：首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質不優(yōu)，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟利益，還林時經(jīng)濟林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟林比例偏高，難以實現(xiàn)生態(tài)目標。
3.有關配套政策法規(guī)落實不到位，損害了農民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規(guī)范，補助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀現(xiàn)象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
4.一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調整農村經(jīng)濟結構的關系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長遠生計問題，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農民長遠利益與當前利益結合，將生態(tài)目標與農村經(jīng)濟發(fā)展相結合。三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態(tài)環(huán)境保護，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業(yè)政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。
法律具有的強制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補充、配合協(xié)調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執(zhí)法，從以下幾個方面著手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強全社會的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟增長和社會持續(xù)發(fā)展的前提；引導人民不斷增強生態(tài)文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執(zhí)法守法護法。
2.依法編制規(guī)劃計劃?？茖W合理合法的規(guī)劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規(guī)劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業(yè)設計等作了詳細的規(guī)定。
3.依法育林，保障質量。針對造林質量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規(guī)定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應行為，保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”
4.依法落實激勵機制，保障農民合法權益。林農是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營管理者，保護其合法權益關系到他們退耕還林的積極性，也直接關系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國家為確保退耕還林生態(tài)目的的實現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現(xiàn)金補助，農業(yè)稅減免，林權保障等。“國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經(jīng)營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費?！保鉀Q了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農業(yè)特產(chǎn)收入，依照國家規(guī)定免征農業(yè)特產(chǎn)稅。”；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權”，保障承包經(jīng)營政策的連續(xù)性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。
5.完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現(xiàn)的問題，國家應不斷完善和制定有關配套辦法及規(guī)定，以立法的形式規(guī)范退耕還林的操作及優(yōu)惠舉措，保證政策的穩(wěn)定性，給林農定心丸。不同省區(qū)內、不同生態(tài)環(huán)境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補助數(shù)量、年限和林權證年限等，應有所不同，以消除農民后顧之憂。
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退耕還林工程是我國生態(tài)環(huán)保和新農村建設過程中的一項長遠而艱巨的任務。它肩負著保持水土、維護生態(tài)、抗沙漠化、凈化大氣、防止災害和推進城鄉(xiāng)改革發(fā)展等重要使命。隨著工程的不斷深入開展，我們看到了可喜的成績，但同時也存在諸多問題。在繼續(xù)推進退耕還林工程時，需要進一步完善相關法律法規(guī)，對現(xiàn)行的退耕還林政策做出一定調整，加大工作力度、改進方法措施，將退耕還林工程持續(xù)、深入、有效地推行下去，使退耕還林工程取得更加輝煌的成果。
一、當前退耕還林存在的問題
1、農民群眾的問題
退耕還林針對的就是西部地區(qū)水土容易流失的邊遠山區(qū)山坡耕地，這些地區(qū)經(jīng)濟落后，農民傳統(tǒng)意識濃厚，吃的方面主要靠自耕地。眼下有的農戶除留少量菜園地以外，其余土地幾乎退完。還“林”的品種中極少有幾年就能見效益的經(jīng)濟林，絕大部分屬生態(tài)林，而在退耕還林地區(qū)，同時也是林木禁伐區(qū)。國家對退耕農戶補助是有限的，補助年限期滿后，到底靠什么吃飯，老百姓心里無底，這是退耕地區(qū)農民普遍存在的擔憂心理。
2、退耕地地類變更問題
關于退耕還林林地的性質問題，耕地退耕還林后，使用性質已經(jīng)發(fā)生改變，由耕地變成了林地，由于多方面原因，很多地方?jīng)]有將這一部分森林資源核發(fā)林權證，給林業(yè)部門的管理帶來很多不便。
3、重退耕，輕管理
退耕還林工作從爭取指標、規(guī)劃設計、農戶實施、檢查驗收、撫育管理，直到兌現(xiàn)補助，上至林業(yè)工作人員，下至退耕農戶，程序多、時間長、任務重，量大面廣，涉及千家萬戶。一方面從管理上，工作人員隊伍人力不足，經(jīng)費有限，容易出現(xiàn)疏漏；另一方面，退耕農戶首次檢查驗收兌現(xiàn)補助后，就疏于管理，使退耕地處于自然發(fā)展狀態(tài)，達不到退耕還林的理想效果。
4、退耕補償標準，如何與當前糧價與農業(yè)政策銜接問題
退耕還林工程實施以來，國家不斷的對不住方案進行了更改和調整，如：不住糧食、補助金等。同時，為保證退耕還林政策的順利實施，國家相繼出臺了相應的如減免退耕地農業(yè)稅等政策。但是在隨后的幾年間，社會快速發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展邁出了巨大的一步，同時國家對農業(yè)關注進一步加大，相繼出臺了取消義務工、取消農業(yè)稅、實行種糧直補等一系列惠農政策，農民種糧積極性高漲，對土地的依賴性有所加強。所帶來的直接影響是，各級林業(yè)部門投入退耕還林工程的人力、物力加大，退耕地管理的難度加大，來自社會各界的阻力加大。同時，糧食供需平衡關系的改變，糧食價格的上漲等一系列所要面對的問題，都對退耕還林事業(yè)的發(fā)展、成果的鞏固產(chǎn)生了直接或間接影響。農民利益、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設三者的關系與定位問題，又重新擺到了我們的面前。
5、存在復耕現(xiàn)象
退耕后造林地基本沒有產(chǎn)生經(jīng)濟效益。在生態(tài)效益顯著的同時，退耕后還林（草）地的經(jīng)濟效益卻微乎其微。而農業(yè)上取消農業(yè)稅、種糧直補政策以及糧價上漲等因素影響，種糧收入已遠遠高于國家補助，個別農戶不愿將耕地變?yōu)榱值?，出現(xiàn)了復耕現(xiàn)象。
二、加強退耕還林工作的有效對策
1、健全機制，強化監(jiān)督
改革地方政績考核標準，引入綠色GDP核算方法，改變過去以經(jīng)濟增長率為核心的、單一的政績評價模式，將對自然生態(tài)和環(huán)境資源的保護作為重要的考評指標，從根本上調動地方政府參與退耕還林工程的積極性，從而保證退耕還林工程實施的持久性和延續(xù)性。從國家相關部門開始，加大各級黨委、紀委和政府的退耕還林工作力度。開展退耕還林工程專項整治行動，對退耕還林補助糧食和資金發(fā)放情況進行摸底和監(jiān)督，對工程建設中出現(xiàn)的違紀違法現(xiàn)象要予以及時查處和糾正。對退耕還林工程的驗收引入嚴格的審計制度，保證工程的質量和完成情況。建立林地驗收制度，派遣專業(yè)技術人員對樹種進行鑒別，檢查林木的數(shù)量、成活率和生長質量，并對林地面積進行有效勘測。對于已經(jīng)完成的工程區(qū)域，要逐年復檢，杜絕亂砍濫伐現(xiàn)象，確保退耕還林工程成果不受損害。結合科學發(fā)展觀學習實踐活動，擴大退耕還林工程的實施范圍，逐步推進全國范圍的林地生態(tài)建設和保護工程。
2、加快林權改革，完善工程制度
加快推動林權改革，明確林地產(chǎn)權，依法將林地承包經(jīng)營權和林木所有權通過家庭承包制落實到農戶手中。同時要放活經(jīng)營權，落實處置權。一方面，允許農戶在合法經(jīng)濟林中種植具有經(jīng)濟效益的樹種進行創(chuàng)收，對相應收入實施稅費免除制度；另一方面，在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權人可依法對其擁有的林地經(jīng)營權和林木所有權進行流轉，以提高林地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率。進一步完善農村土地、林地流轉的相關法律法規(guī)，禁止違法征地和強迫流轉，確保農民切身利益不受侵犯。嚴格執(zhí)行關于退耕土地還林營造的生態(tài)林面積規(guī)定，以縣為單位進行核算，還林面積不得低于退耕土地面積的80%。加大法制宣傳教育，引導和規(guī)范農民合理合法參與退耕還林工程，培養(yǎng)和發(fā)掘一批龍頭合作社企業(yè)，以帶領農民利用林地資源發(fā)家致富。根據(jù)每年的經(jīng)濟增長情況逐年修訂補助金額，適當提高補助額度，使農民收益得到保障。完善農村醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障體系，解決農民退耕還林的后顧之憂，從多方面調動農民參與退耕還林工程的積極性。
3、科學采購種苗，合理發(fā)放補助
農民自發(fā)性組織，如農民專業(yè)合作社、農業(yè)協(xié)會等應充分發(fā)揮其在退耕還林工程中的積極作用，負責種苗的采購。地方政府和林業(yè)科技部門應加大對種苗的選擇指導，保證選苗的科學性和合理性。應優(yōu)先選擇當?shù)卦獾酱罅靠撤ザ饾u稀缺的珍貴樹種進行栽植，在保持水土、凈化大氣的同時，維護和保持當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)。地方政府不宜直接參與種苗的集體采購工作，更不能攤派種苗和指定種苗供應商。在采購過程中，可以通過招投標方式達成交易，公開種苗供應商及其產(chǎn)品信息，確保種苗質高價優(yōu)，維護農民權益。改革生態(tài)林補助期限的設置，建議還生態(tài)林的補助期限由原來的8年固定期限更改為8年以上彈性期限。由于各地氣候和環(huán)境不同，樹種也有差異，因此成林時間不盡相同，各地應根據(jù)實際情況制定彈性的補助期限，確保樹木成林前得到看護。對于還經(jīng)濟林和還草補助期限可維持不變。在還生態(tài)林、還草補助年限到期以后，發(fā)放林區(qū)和草場的看護費用，在解決村民就業(yè)問題的同時，保障退耕還林成果。
4、拓展資金渠道，推動生態(tài)移民
拓寬退耕還林工程專項資金的來源渠道，在制定國家預算、進行財政撥付的同時，還可以通過發(fā)行國債、設立基金、開征環(huán)保稅和資源稅等方式籌措資金，以加大退耕還林工程的執(zhí)行力度，提高工程質量，拓寬工程范圍。將生態(tài)移民制度化，大力推行生態(tài)移民工程。把生活在生態(tài)脆弱、環(huán)境惡化、災害頻發(fā)、生態(tài)地位重要區(qū)域的居民和村民列入生態(tài)移民范疇并將其轉移至安全的宜居地區(qū)。生態(tài)移民完成后，在原來的居住地和耕地植樹造林或培養(yǎng)草木，防止生態(tài)繼續(xù)惡化?？蓞⒄杖龒{庫區(qū)移民工程的方法制定生態(tài)移民辦法，明確補償和安置費用，妥善選擇遷移地點，完善移民的后續(xù)生活、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障措施。加強農村計劃生育工作，杜絕違法超生現(xiàn)象，控制生態(tài)薄弱地區(qū)的人口數(shù)量，減輕人畜對生態(tài)環(huán)境所造成的壓力，提高農牧林畜業(yè)的人均生產(chǎn)效率和產(chǎn)出價值，以改善偏遠地區(qū)農林人口的收入和生活水平。
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1.建立西部生態(tài)補償機制的必要性
西部地區(qū)是全國的“百水之源”，風沙源頭，是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，同時西部地區(qū)也是貧困人口最多的欠發(fā)達地區(qū)。西部地區(qū)主要依靠當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟，但“限制與禁止開發(fā)”使得“靠山吃山”的西部農民失去了賴以生存的基礎。西部一方面要保護環(huán)境，另一方面要解決經(jīng)濟發(fā)展和人民生活問題，西部陷入“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y抉擇。西部地區(qū)在環(huán)境保護和資源輸出方面為東部做了很多貢獻，由于沒有建立生態(tài)補償機制，東部發(fā)達地區(qū)無償享受了環(huán)境保護的好處，使得西部許多地區(qū)陷入“貧困―人口增長―環(huán)境退化―更加貧困"的惡性循環(huán)中。因此，需要建立并完善生態(tài)補償機制，尋求東部經(jīng)濟資本和西部生態(tài)資本的平衡，實現(xiàn)東西部人民生態(tài)保護和資源開發(fā)的平衡，保護西部地區(qū)豐富的、多樣性的生態(tài)資源，發(fā)展西部地區(qū)經(jīng)濟。
2.西部生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀及存在的問題
2.1 西部生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀
目前西部地區(qū)在建的國家重點生態(tài)治理工程已達7項，包括天然林資源保護工程、“三北”（東北、西北、華北）防護林體系建設工程、退耕還林還草工程、環(huán)京津地區(qū)防沙治沙工程、天然草原植被恢復建設與保護工程、水土保持重點防治工程等。僅2000―2005年，中央政府累計對西部地區(qū)退耕還林、退牧還草、天然林保護、防護林建設和京津風沙源治理五大生態(tài)建設工程投資總額高達1220多億元。[1]對水土流失綜合防治、三峽庫區(qū)、滇池流域水污染防治、塔里木河綜合治理、中心城市污染治理等工程投資450多億元。這些措施對于保護植被、減少水土流失和改善整個西部的自然生態(tài)都具有重要意義，對加快西部經(jīng)濟發(fā)展也起到了一定的作用。但這些措施實施幾年后，矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)出來。由于禁止砍伐天然林、退耕還林(還草)、封山育林、自然保護區(qū)等，使得森工企業(yè)紛紛轉產(chǎn)或破產(chǎn)，地方財政收入減少、農民收入下降、農戶生產(chǎn)生活困難，保護區(qū)內與保護區(qū)外的關系緊張、矛盾尖銳、摩擦沖突頻繁，而工業(yè)化帶來的環(huán)境污染、資源濫采濫伐明顯增加。
2.2 西部生態(tài)補償存在的問題
2.2.1 有關生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)還不健全
首先，目前我國生態(tài)補償方面的立法遠遠落后于生態(tài)保護和建設的實踐，還沒有一部統(tǒng)一的關于生態(tài)補償?shù)姆?。關于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定主要散見于有關自然資源及環(huán)境保護的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件之中。例如，《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《農業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源發(fā)》、《土地管理法》、《退耕還林條例》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《自然保護區(qū)條例》等等。[2]一些新的生態(tài)問題和生態(tài)保護的方法缺乏有效的法律支持。其次，現(xiàn)有的法律法規(guī)的剛性比較強，導致其適應比較差，尤其是關于西部生態(tài)保護建設與生態(tài)補償缺乏專門或針對性的規(guī)劃與立法。最后，部分地方生態(tài)補償方面的規(guī)定相對模糊，缺乏應有的可操作性。例如，很多條例僅僅規(guī)定了什么情況下應當給予補償，卻沒有說明具體的補償金額和方法。
2.2.2 補償標準“一刀切”，補償不足與過度補償并存
“一刀切”的補償政策，導致政策實施脫離實際。受土地條件和經(jīng)營管理方式等的影響，在同一個生態(tài)類型區(qū)內，農戶間收益存在著較大的差異性。例如，我國的退耕還林（草）項目，國家無償向退耕農戶提供補助，但是僅僅將補償標準區(qū)分為黃河流域和長江流域兩個標準。實際上在每一個大的區(qū)域內耕地質量有很大的差異，有的地方的耕地產(chǎn)量還沒有政府的退耕還林補貼高，那么他們就想盡辦法把這些耕地列入退耕還林范圍內，有的耕地產(chǎn)量要高于政府對退耕還林的補貼，那么這些耕地就很難實現(xiàn)退耕，這都不利于退耕還林工程的實施。根據(jù)一項陜西、甘肅和四川的農戶調查數(shù)據(jù)顯示，部分農戶獲得的補償?shù)陀谕烁暗氖找?，凈損失最高達3033元/hm2；而部分補償卻高于農戶的收益，最高水平為1619元/hm2。[3]這種不考慮區(qū)域差異籠統(tǒng)確定補償標準的方式不符合我國補償區(qū)類型多樣性的實際情況，難以反映農戶的真實損失，容易導致“過度補償”、“低補償”和“踩空”現(xiàn)象，從而難以有限資金的充分利用。
2.2.3 補償方式單一化，導致生態(tài)保護缺乏可持續(xù)性
生態(tài)補償?shù)姆绞接卸喾N，有現(xiàn)金補償、實物補償、技術和智力補償、政策補償?shù)?。目前西部生態(tài)補償主要采取的是現(xiàn)金補償和實物補償?shù)姆绞?。例如，退耕還林的補償就是采用現(xiàn)金補償和實物補償相結合的方式。西部生態(tài)建設取得良好效果一方面有賴于精心組織治理和恢復生態(tài)環(huán)境的保護建設項目，另一方面需要改變當?shù)厝藗兊纳a(chǎn)生活方式，以減輕對生態(tài)環(huán)境的壓力，包括調整產(chǎn)業(yè)結構、推進新型工業(yè)化、發(fā)展新的再生能源、提供非農就業(yè)機會等。如果不致力通過補償調整西部地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構、改善人民生產(chǎn)和生活方式，以減輕生態(tài)環(huán)境壓力，所有的生態(tài)環(huán)境建設工程都難以真正奏效。[4]
3.完善西部生態(tài)補償機制的對策
3.1 建立健全西部生態(tài)補償?shù)牧⒎w系
西部生態(tài)補償?shù)牧⒎w系應以西部生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀為前提，以《憲法》中關于資源環(huán)境的規(guī)定為基礎，以系統(tǒng)性、完整性、協(xié)調性為原則。首先，制定環(huán)境資源綜合調整法，從整體上對環(huán)境和自然資源進行綜合管理、保護，強調環(huán)境生態(tài)功能的保護、恢復和整治。其次，制定西部區(qū)域生態(tài)環(huán)境法，從西部生態(tài)環(huán)境整體保護的要求出發(fā)，由滋補地區(qū)立法機關協(xié)作制定，針對帶有區(qū)域性、聯(lián)合性和共同性的生態(tài)問題進行管理。例如，可以制定《區(qū)域開發(fā)環(huán)境保護法》、《流域管理法》、《自然保護區(qū)法》等。最后，制定《西部生態(tài)補償條例》。該條例的制定可以借鑒我國森林生態(tài)效益補償補助工作的經(jīng)驗和西部地區(qū)的實踐情況，在條例中可以對西部生態(tài)補償法律制度的目的、原則、具體制度、標準、程序、途徑等以及補償?shù)闹黧w、對象、范圍、方式、法律責任等方面作出詳細規(guī)定。
3.2 自上而下和自下而上相結合確定生態(tài)補償?shù)臉藴?/p>
當前西部生態(tài)補償?shù)臉藴视蓛刹糠謽嫵?，一部分是退耕者直接的?jīng)濟損失，另一部分是生態(tài)建設所投入的成本。但是目前生態(tài)建設投入成本的補償是由自上而下的方式確定的，沒有從各地的實際情況出發(fā)，因此需要與自下而上的方式結合來確定。具體來講就是政府從宏觀上劃定生態(tài)建設區(qū)域范圍，然后根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素來確定一個大體的補償標準范圍，然后由地方政府或生態(tài)建設者自己提出生態(tài)建設申請，在這個申請中至少應該包括補償標準、補償年限、補償方式、生態(tài)建設的規(guī)劃等內容，經(jīng)過相關部門審核，如何符合國家生態(tài)建設的宏觀政策就與其簽訂合同，進行生態(tài)建設；否則拒絕與其簽訂合同。[5]
3.3 采用多樣化的補償方式
從長遠來看，可以采用多種補償方式，除現(xiàn)金和實物補償外還可以采用技術補償、智力補償、政策補償?shù)?，采取最適合當?shù)貙嶋H需求的補償方式，在促進生態(tài)建設的同時提高被補償?shù)貐^(qū)自我發(fā)展能力，將“輸血式”補償變?yōu)椤霸煅健毖a償。在技術補償方面，可以介紹一些先進的農業(yè)生產(chǎn)技術來提高西部地區(qū)農村的自我發(fā)展能力；在智力補償方面，主要是通過各種形式的培訓和其他方式提高他們的生產(chǎn)能力，特別是提高他們采用新的生產(chǎn)技術和生產(chǎn)方式的能力，以改變傳統(tǒng)的農業(yè)生產(chǎn)方式，提高農作物產(chǎn)量。同時，更為重要的是對一些年輕勞動力進行培訓，提高他們在城市的就業(yè)能力。在政策補償方面，國家可以實施更加有利于西部地區(qū)的中央財政轉移支付制度；國家可以建立綠色稅收制度，通過對開發(fā)者征收生態(tài)補償稅，講企業(yè)的外部不經(jīng)濟行為內在化；國家也可以從國民經(jīng)濟中按照現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損失提取一定的補償金作為生態(tài)補償專項基金。西部煤、石油、天然氣的開發(fā)和坑口電廠、水電站的建設，給東部及其國家?guī)砹司薮蟮男б妫俏鞑康纳鷳B(tài)環(huán)境缺遭到了相應的破壞。西部所付出的生態(tài)代價都應該從其所提供的資源、能源、環(huán)境的價格中體現(xiàn)出來。據(jù)專家測算，如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3%的生態(tài)補償費，每度電增加0.5分生態(tài)補償費，則每年可為西部地區(qū)籌措約13.5億生態(tài)補償資金。[6]
3.4 建立政府主導與市場運作相結合的生態(tài)補償長效機制
從國外對生態(tài)服務功能購買的實踐看，政府為主導和市場為主導的方式都發(fā)揮了重要作用，兩者相互配合，共同推動補償機制的運行。政府主導的補償模式是指政府通過制定一系列的法律法規(guī)和政策制度來解決市場上難以解決的資源環(huán)境保護問題。市場運作的補償模式是指對產(chǎn)權關系比較明確的生態(tài)補償類型進行補償，是在沒有任何管理動機的情況下進行的交易。從目前我國西部生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀和市場發(fā)育的實際情況來看，政府在生態(tài)補償過程中仍然發(fā)揮著主要作用。但是，根據(jù)“誰開發(fā)，誰保護；誰破壞、誰付費；誰收益、誰補償”的原則，我們也應該積極探索利用市場交易方式完善生態(tài)補償機制，在生態(tài)服務提供者和生態(tài)服務購買者之間建立長效機制。[7]因此，在西部生態(tài)補償過程中應始終堅持政府和市場互補的原則，在完善政府財政轉移支付制度、環(huán)境稅收制度的同時，積極探索市場化生態(tài)補償模式。例如，通過著重培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，使資源和環(huán)境資本化，具體來講，通過資源環(huán)境的價格來真實的反映他們的稀缺程度；通過積極探索資源使用權、排污權交易、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權等市場化的補償模式，引導鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商，實現(xiàn)合理的生態(tài)環(huán)境補償，建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及相關責任分擔機制。
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基金項目：西安翻譯學院（11B23）“我國西部地區(qū)生態(tài)補償機制研究”。
中圖分類號：F326.2 文獻標識碼：A
近幾年的實踐證明，退耕還林不僅改善了生態(tài)環(huán)境、而且對農民生活、農村社會經(jīng)濟也產(chǎn)生了巨大的影響，改變了不合理的生產(chǎn)方式、在加快貧困地區(qū)農民們脫貧致富、優(yōu)化農村產(chǎn)業(yè)結構、促進農村經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了比較積極的作用，被群眾們稱為“民心”工程、“德政”工程。
1農民在退耕還林后面臨的問題及分析
1.1法律和管理方面的缺失問題
退耕還林存在重造輕管的現(xiàn)象。盡管縣政府制定出臺了相應的管護辦法，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不同程度地將管護工作納入議事日程，實行“誰退耕，誰造林，誰經(jīng)營，誰受益”的政策，但管護措施要落實到實施退耕還林的一家一戶，難度較大，管護效果也不理想，原因是：農戶的經(jīng)營意識中仍有以前的粗放經(jīng)營的老思想，樹栽上就很少管理，任憑林木自由生長；退耕農戶以短期經(jīng)濟效益考慮，在退耕地上間種糧食，而對于間作現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在清理間作的時候，存在同情心理，措施不到位，制止不力；管理技術跟不上，對退耕還林栽植的經(jīng)濟林樹種，廣大退耕戶缺乏專業(yè)的修枝、鋤草、施肥等專業(yè)技術，致使很多不成林現(xiàn)象。
1.2退耕還林后農民收益方面的問題
退耕還林工程實施4年來，全縣有12萬畝農田停止耕種，對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生了很大沖擊，全縣糧食產(chǎn)量下降輻度較大。盡管目前在國家補助期內，農民的生活沒有受到大的影響，但是一旦停止糧食補助，農民的基本生活將十分困難，尤其是退耕面積較大的村和極少數(shù)“全退戶”。臨近幾個鄉(xiāng)，如平頭鄉(xiāng)村龍門垴組，已實施退耕還林1154畝，占耕地總面積的80%（數(shù)據(jù)來源龍門惱村委會），目前人平占有耕地不足0.6畝。如馬首鄉(xiāng)馬首村一農民，一家3口人，實施退耕還林后僅剩1畝耕地，人平只有0.3畝田，一旦停止補助，基本口糧將難以保證。類似情況盡管所占比例不大，但卻是非常嚴重的隱患。
1.3林業(yè)需要持續(xù)發(fā)展
退耕還林后，林業(yè)得到了很好發(fā)展，但隨之也會出現(xiàn)一些問題，除了以上總結的問題一些亂砍濫伐林木、亂占濫用林地、亂捕濫獵野生動物等違法行為時有發(fā)生；森林火災和病蟲害威脅仍然嚴重。如果要讓退耕還林長遠持久的發(fā)展下去，真正達到造福于國家山清水秀，造福于后代，從長遠出發(fā)就需要將這些問題合理恰當?shù)姆治霾⑻幚恚缈梢詮耐晟仆烁€林法律法規(guī)，設立更為專業(yè)的設計工程隊伍，建立有規(guī)模的營銷企業(yè)和銷售組織，進行相關退耕還林的專業(yè)知識培訓等等。
2對于閆家坪農民在退耕還林方面的相關建議
2.1完善相關法規(guī)建設
（1）本村所在的山西省地處寒溫帶，樹木生長慢，主要營造楊樹、落葉松等樹種，達到允許采伐時間較長，近期無收益，建議延長我省退耕還林生態(tài)林補助年限。（2）建議在農業(yè)開發(fā)項目上給予政策傾斜，為退耕后村民開發(fā)替代產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造有利條件，解決農民的后顧之憂。（3）中國建議研究制定退耕還林林木采伐政策，徹底消除退耕農戶對林木采伐利用的后顧之憂。
2.2培養(yǎng)營銷大戶，扶植企業(yè)來帶頭
加強林特產(chǎn)品加工、銷售市場的培育，是解決退耕農民生存和發(fā)展大計的根本保障，也是本村農業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設的重點和瓶頸。只有把市場打開了，我們生產(chǎn)的東西才能轉化成商品，才會增加貨幣收入，本村的農業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設才會步入積極、健康、快速發(fā)展的軌道。要積極參加全縣整合的果樹資源交流，建立統(tǒng)一的銷售網(wǎng)絡，對經(jīng)濟果林銷售大戶予以重獎。要積極扶持果林、銀杏龍頭加工企業(yè)，實行“公司+基地+農戶”的組織形式，搞產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，帶動農民脫貧致富。
2.3鼓勵現(xiàn)有基礎設施共享
設施的定價并不相同，應當由第三方來進行價格核定，以主建方成本為基礎，附加一定的收益，但是對于收益的解釋并沒有具體量化。后期維護的資金投入在整個基礎設施建設中占有很大比重，誰來進行后期維護是個爭議問題，一般而言，產(chǎn)權在哪方就該由哪方進行后期維護，租金也會相應的上漲。在現(xiàn)有基礎設施共享中，產(chǎn)權問題并不存在，所以主要工作方向就是做好租金的確定和后期維護問題。對于現(xiàn)有基礎設施共享，應當予以相應的鼓勵措施實踐中，取得了很好的效果，應當持續(xù)的完善這種模式。在現(xiàn)有基礎設施共享方面，最主要的問題是后期維護和租金的分攤。
2.4運用科學技術提高效益
解決農民的生計問題，必須以鞏固現(xiàn)有造林成果為基礎。明確各職能部門的責任，落實相應的機構、人員和經(jīng)費?？h財政安排專項改造資金，扶持果樹品改工作。要建立優(yōu)質種源基地，與有關科技人員簽訂承包合同，實行技術承包，品改驗收后兌現(xiàn)工資報酬。同時，充分發(fā)揮農村土專家、田秀才的作用，在有退耕還林的村確定一名技術員，財政給予適當補貼。
2海原縣林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
近年來，海原縣林業(yè)發(fā)展緊抓西部大開發(fā)歷史機遇，大力實施三北防護林工程、退耕還林工程和天然林保護等重點林業(yè)生態(tài)工程，林業(yè)建設取得了令人矚目的成就，森林資源持續(xù)增長，特色林產(chǎn)業(yè)及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸形成規(guī)模。截至2006年底，全縣林業(yè)總面積已達12.05萬hm2，比“九五”清查時期的0.85萬hm2增長了14.1倍，累計完成退耕還林10.19萬hm2，其中退耕造林4.55萬hm2，荒山造林5.64萬hm2，工程涉及全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)138個行政村，3.6戶19人；累計兌現(xiàn)退耕還林補助糧7466萬kg、補助款2.30億元，折合現(xiàn)金3.35億元，全縣農民人均受益943.00元，退耕農戶人均受益1762.00元。天然林保護工程共完成管護面積2.10萬hm2，累計封山育林1.00萬hm2。完成三北防林建設1.20萬hm2，建成綠色通道157km，造林綠化率提高到21.9%。完成生態(tài)公益林補償界定面積10.67萬hm2，其中已納入天然林保護工程2.00萬hm2，納入地方生態(tài)公益林0.13萬hm2；以枸杞、紅棗為主的特色經(jīng)濟林達到0.30萬hm2。
3存在的問題
一是受連年旱災影響，各項造林保存率下降，林地補植任務繁重，集體、退耕林地管護責任落實不到位，管護形勢嚴峻。二是退耕還林糧款兌現(xiàn)矛盾突出，全縣尚有超過0.33萬hm2退耕林地沒有納入國家糧款補助范圍，群眾反響十分強烈。三是退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，對農民增收的支撐作用還未能顯現(xiàn)出來。四是林產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層次還比較低，林產(chǎn)品加工業(yè)還是一片空白，林業(yè)總體科技水平不高，產(chǎn)銷服務體系尚不健全。五是林產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目補助偏低，工程建設開展困難重重，制約了海原縣林業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展。
4海原縣今后5a林業(yè)發(fā)展思路和建議
今后海原縣林業(yè)建設基本思路是以科學發(fā)展觀統(tǒng)領林業(yè)工作全局，以全面推進現(xiàn)代林業(yè)建設為主題，以“創(chuàng)建森林縣城、再建園林新區(qū)、構建產(chǎn)業(yè)體系、共建生態(tài)家園”為目標，全面實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。逐步改善生態(tài)環(huán)境，有效增加農民收入，為建設社會主義新農村，建設和諧海原作出更大的貢獻。
4.1創(chuàng)建森林縣城依托牌路山、南華山森林資源優(yōu)勢，以牌路山森林公園建設和大六盤生態(tài)工程實施為契機，以縣城為中心向西華山、月亮山及周邊輻射，著力推進生態(tài)林業(yè)工程建設，大幅提升縣城及周邊生態(tài)植被覆蓋率，爭取3～5a使縣城綠化達到森林城市標準。
4.2再建園林新區(qū)新區(qū)綠化規(guī)劃總面積853.00hm2，其中：核心區(qū)綠化75.73hm2，重點區(qū)綠化195.60hm2，一般區(qū)綠化581.67hm2?？偼顿Y3000.00萬元。新區(qū)鳳凰山綠化建成后，森林覆蓋率將達到50.0%以上，形成冬季有青、春夏有花、秋季有色、層次豐富、四季分明的“三帶三區(qū)”山地森林景觀效果，為海原縣新區(qū)建設將添上一道亮麗的風景線，對提升成市品味、改善人居環(huán)境、促進新區(qū)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
