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篇（1）

旅游景區(qū)位置的獨(dú)特性、資源特點(diǎn)的唯一性、景區(qū)資產(chǎn)的不可分割性、游客觀光體驗(yàn)的差異性，決定了景區(qū)的不可替代性和自然壟斷性。這種自然壟斷性意味著對(duì)景區(qū)經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)必須實(shí)施經(jīng)濟(jì)管制，否則，景區(qū)經(jīng)營(yíng)者可能濫用其壟斷地位，為獲取壟斷利潤(rùn)而制定較高價(jià)格，從而損害公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

（二）景區(qū)資源公共物品特征

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，公共物品在不具有排它性的同時(shí)，根據(jù)其有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性又可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品一個(gè)非常重要的特點(diǎn)就是具有“擁擠性”，即公有資源消費(fèi)者的數(shù)目從零增加到某一個(gè)可能大的正數(shù)，即擁擠點(diǎn)時(shí)，公有資源消費(fèi)就顯得十分擁擠。在沒(méi)有超過(guò)擁擠點(diǎn)的范圍內(nèi)，可以增加額外的消費(fèi)而不會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，即每增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本為零；當(dāng)超過(guò)擁擠點(diǎn)之后，增加更多的消費(fèi)者將減少所有消費(fèi)者的效用，增加額外消費(fèi)者的邊際成本趨于無(wú)窮大。按照以上理論，風(fēng)景名勝資源無(wú)疑屬于準(zhǔn)公共物品。

（三）景區(qū)資源外部性特征

景區(qū)資源外部性表現(xiàn)為旅游者的消費(fèi)不僅可以給景區(qū)帶來(lái)收益，而且景區(qū)所在地居民也都能從中獲利。因?yàn)槁糜萎a(chǎn)品不僅可以給游客帶來(lái)休閑和娛樂(lè)，提高所在地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量而且?guī)?dòng)了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了當(dāng)?shù)氐闹?，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)與隱性收入，從而提高了當(dāng)?shù)氐恼w社會(huì)福利，旅游地整體形象的推廣能大大促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，會(huì)使旅游目的地的企業(yè)從形象推廣中獲得收益。

（四）景區(qū)資源信息不對(duì)稱性

信息不對(duì)稱性是指經(jīng)濟(jì)效益的雙方對(duì)商品價(jià)格與質(zhì)量的有關(guān)信息了解程度不一致。在選擇出行旅游時(shí)，旅游目的地對(duì)旅游者來(lái)說(shuō)是一個(gè)陌生的對(duì)象，旅游者在獲得關(guān)于產(chǎn)品的信息方面處于劣勢(shì)，旅游產(chǎn)品的提供者與需求者顯然在信息方面存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的紊亂，甚至?xí)霈F(xiàn)“劣品驅(qū)逐良品”的現(xiàn)象。景區(qū)資源只有通過(guò)政府正確信息的才能實(shí)現(xiàn)資源合理利用及社會(huì)公平。

基于委托理論的旅游景區(qū)行政管理模式

（一）委托理論概述

委托理論是過(guò)去30多年里契約理論最重要的發(fā)展之一。它是20世紀(jì)60年代末70年代初一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問(wèn)題發(fā)展起來(lái)的。委托理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對(duì)稱的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)人。委托關(guān)系也廣泛地存在于旅游業(yè)中,但是在旅游業(yè)中的研究和應(yīng)用卻幾乎空白。

委托關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)?；笊a(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化，權(quán)利的所有者由于知識(shí)、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了；另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識(shí)的人，他們有精力、有能力行使好被委托的權(quán)利。實(shí)際上不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域都普遍存在委托關(guān)系。為了使人的行為符合委托人的效用函數(shù)，委托人一方面對(duì)其人進(jìn)行激勵(lì)；另一方面充分發(fā)揮“經(jīng)理人市場(chǎng)”的監(jiān)督作用。

（二）委托管理模式

如果說(shuō)公共型景區(qū)資源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景區(qū)企業(yè)作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)則有權(quán)利根據(jù)自己的實(shí)際以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。依據(jù)委托理論，旅游景區(qū)資源行政管理過(guò)程中就產(chǎn)生了一系列的委托關(guān)系（如圖1）。（三）景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離

景區(qū)景點(diǎn)多頭管理是我國(guó)目前旅游景區(qū)發(fā)展過(guò)程中面臨的一大頑疾，而其中最令人關(guān)注的就是旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。因此，政府作為國(guó)家的最高管理者應(yīng)該繼續(xù)推行產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，把一部分職能轉(zhuǎn)讓給有能力、有責(zé)任的企業(yè)和承包商，從宏觀上給予企業(yè)一定的指導(dǎo)；而且政府應(yīng)根據(jù)景區(qū)資源隸屬不同的行政管理主體的現(xiàn)狀，基于委托理論，把旅游行政管理部門應(yīng)該作為國(guó)家旅游資源歸口管理的唯一法人，集中行使景區(qū)的行政管理權(quán)，原有歸口部門對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督管理和委托管理。這樣一來(lái)，旅游管理部門就有了明確的權(quán)限和職能，企業(yè)有了明確的責(zé)任，激發(fā)了企業(yè)的積極性和熱情。

（四）改善景區(qū)投資環(huán)境以擴(kuò)寬資金來(lái)源

雖然近年來(lái)地方政府越來(lái)越重視旅游業(yè)的發(fā)展，相繼投入了大量資金，但是單靠政府單方面的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，致使許多景區(qū)景點(diǎn)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目得不到資金支持。因此，積極營(yíng)造良好的投資環(huán)境，吸引和引導(dǎo)投資成為擺在地方旅游管理部門眼前的迫切問(wèn)題。首先，要積極促成平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。由于中國(guó)旅游企業(yè)以中小型為主，因此個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展旅游業(yè)、完善旅游各個(gè)領(lǐng)域供給方面具有特殊意義。但是目前大多自有資本運(yùn)作時(shí)，不能享受外資企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策。此外，在費(fèi)改稅之后，部分收費(fèi)項(xiàng)目模糊，因企業(yè)而定，在這種情況下旅游企業(yè)通常要承擔(dān)比其他企業(yè)重的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。部分地區(qū)的相關(guān)部門巧立名目，對(duì)景區(qū)內(nèi)的企業(yè)亂攤派，這就需要旅游主管部門對(duì)亂收費(fèi)現(xiàn)象予以制止，提高企業(yè)投資的積極性，增加企業(yè)投資的信心。其次，增大銀行貸款力度。旅游管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該本著發(fā)展旅游業(yè)的目的對(duì)旅游項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化財(cái)務(wù)分析，做可行性研究和宣傳，以贏得銀行的信任和支持，努力增大銀行的貸款規(guī)模；再次，采用景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)各出一部分資金的辦法成立旅游發(fā)展專項(xiàng)基金，由旅游管理部門負(fù)責(zé)基金的具體運(yùn)作，景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)給予一定的監(jiān)督以保證資金的實(shí)際用途。

（五）注重交叉地帶景區(qū)的開(kāi)發(fā)與管理

目前，處在交叉地帶的許多景區(qū)景點(diǎn)，由于在行政劃分上同時(shí)屬于多個(gè)地區(qū)管理，導(dǎo)致出現(xiàn)了實(shí)際上的無(wú)人管理，或只從自己受益的角度規(guī)劃與開(kāi)發(fā)，注重局部利益，沒(méi)有形成大旅游的觀念。鑒于全國(guó)都存在許多處在交叉地帶的旅游資源，建議在這些區(qū)域打破行政界限成立高于行政劃分之上的專門的旅游發(fā)展組織，負(fù)責(zé)交叉地帶旅游資源的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)，地方不再對(duì)其進(jìn)行直接管理，而是托管形式。該組織直屬上一級(jí)旅游局并對(duì)其負(fù)責(zé)，但在景區(qū)的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)過(guò)程中地方各級(jí)相關(guān)部門要給予一定的配合和支持，爭(zhēng)取發(fā)揮特有資源的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的共贏局面。

（六）加強(qiáng)景區(qū)人力資源開(kāi)發(fā)與管理

雖然目前旅游從業(yè)人員日漸增多，但其從業(yè)人員整體素質(zhì)水平層次不齊。根據(jù)《中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求，首先制訂旅游人才建設(shè)整體規(guī)劃。其次，從委托理論出發(fā)，對(duì)旅游從業(yè)人員進(jìn)行指定地點(diǎn)的集中培訓(xùn)，提升區(qū)域整體服務(wù)質(zhì)量。此外，加強(qiáng)對(duì)旅游教育的管理，包括控制和調(diào)整旅游教育整體結(jié)構(gòu)；強(qiáng)化旅游人才素質(zhì)教育；加強(qiáng)旅游學(xué)科和課程建設(shè)等。

內(nèi)容摘要：旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個(gè)重要內(nèi)容，它直接關(guān)系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。本文在對(duì)我國(guó)旅游景區(qū)資源特征分析的基礎(chǔ)上，從委托理論的角度提出了我國(guó)公共資源型景區(qū)的行政管理模式，促進(jìn)我國(guó)旅游景區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：旅游景區(qū)行政管理管理模式

參考文獻(xiàn)：

篇（2）

自由裁量是當(dāng)代行政發(fā)展的重要特征和趨勢(shì)。國(guó)家實(shí)現(xiàn)行政職能需要行政管理的能動(dòng)性，而行政管理能動(dòng)性的實(shí)現(xiàn)又依賴行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用。行政自由裁量權(quán)既是行政法學(xué)、行政倫理學(xué)的一個(gè)復(fù)雜的理論問(wèn)題，也是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在運(yùn)用行政權(quán)力管理國(guó)家公共事務(wù)過(guò)程中需要解決的一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。探討行政自由裁量權(quán)，研究如何正確行使行政自由裁量權(quán)，對(duì)加強(qiáng)依法行政，提高行政水平都具有十分重要的意義。

一、問(wèn)題的提出

行政自由裁量權(quán)是指行政行為人在法律法規(guī)規(guī)定的原則、幅度、范圍內(nèi)，依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合行政管理的實(shí)際需要和具體情況，通過(guò)主觀判斷而實(shí)施公務(wù)管理的權(quán)力?，F(xiàn)代行政必然要求行政自由裁量權(quán)的存在和廣泛運(yùn)用。王名揚(yáng)教授在《美國(guó)行政法》中，詳細(xì)分析了現(xiàn)代行政為何要被授予廣泛的裁量權(quán)。他指出：現(xiàn)代社會(huì)變遷迅速，立法機(jī)關(guān)很難預(yù)見(jiàn)未來(lái)的發(fā)展變化；現(xiàn)代社會(huì)極為復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定；現(xiàn)代行政技術(shù)性高，專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；現(xiàn)代行政范圍大，不可能制定行政活動(dòng)所需要的全部法律，不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力；現(xiàn)代行政開(kāi)拓眾多的新活動(dòng)領(lǐng)域，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律嚴(yán)格限制；法律關(guān)于行為的種類和幅度規(guī)定即使存在諸多可供選擇的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在具體適用時(shí)也需要自由裁量權(quán)，才能作出合理、公正的決定[1]。

行政自由裁量權(quán)有其存在的必要性，但在實(shí)際運(yùn)行中，容易造成權(quán)力濫用和顯失公正的現(xiàn)象。權(quán)力從本質(zhì)上看具有自我腐蝕和自我擴(kuò)張的特性。因此，行政自由裁量權(quán)是一種有著合法外衣的特殊行政權(quán)，如果運(yùn)用這項(xiàng)權(quán)力時(shí)違背立法的精神和目的，以主觀非善意、不正當(dāng)?shù)哪康臑橄葘?dǎo)的話，將因?yàn)闄?quán)力的濫用而導(dǎo)致腐敗。毋庸置疑，要實(shí)現(xiàn)依法行政，遏制行政權(quán)力的異化和行政行為人的腐敗，必須對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行有效合理的規(guī)制。

從法律角度說(shuō)，對(duì)行政自由裁量權(quán)的規(guī)制主要有行政合法性原則和行政合理性原則。行政合法性原則要求行政主體按照法定的授權(quán)、形式和程序?qū)嵤┬姓袨?，并?duì)其行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。它主要審查行政自由裁量權(quán)的行使是否合法，是否超越了法定的幅度、范圍而越權(quán)違法。行政合理性原則要求行政主體所實(shí)施的行政行為必須適度、公正，必須符合法律的目的和精神，基于正當(dāng)動(dòng)機(jī)和適當(dāng)考慮[2]。目前，理論學(xué)界已形成共識(shí)，行政自由裁量權(quán)的行使，除了理所當(dāng)然地必須遵循行政合法性原則外，更應(yīng)受制于行政合理性原則。但具體如何以合理性原則規(guī)制行政自由裁量行為，實(shí)踐中卻缺乏可操作性。行政行為人的裁量必須符合公平、正義、適當(dāng)、合理的理念，這不僅取決于行政行為人的執(zhí)法水平，同時(shí)還受到行政行為人的人生觀、價(jià)值觀、心理狀態(tài)等因素的影響?，F(xiàn)實(shí)中權(quán)力的運(yùn)作方式、效率與效果在很大程度上取決于行政行為人的主觀價(jià)值判斷。這就是從行政倫理角度研究行政自由裁量權(quán)的重要?jiǎng)右颉?/p>

二、行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)

所謂行政倫理，指調(diào)整行政行為人在國(guó)家事務(wù)的管理活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種利益關(guān)系的，并能以善惡進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為規(guī)范以及制度、體制、規(guī)則、程序等行政構(gòu)件所體現(xiàn)的倫理精神和道德傾向。行政倫理的本質(zhì)在于追求行政過(guò)程的倫理價(jià)值及行政行為人的道德完善，即行政的道德化訴求[3]。行政自由裁量權(quán)是行政倫理學(xué)的一個(gè)核心概念，從一定意義上講，它就是一種倫理裁量權(quán)。有學(xué)者提出，確定行政自由裁量是適當(dāng)、合理而非濫用權(quán)力，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)包括：是否符合法律精神，是否正確理解法律原意，是否基于正當(dāng)（動(dòng)機(jī)）和適當(dāng)（考慮相關(guān)因素或不考慮不相關(guān)因素）考慮，是否受先例和慣例約束，是否濫用程序自由，是否不行使或忘記行使行政自由裁量權(quán)等等[4]。在這里，行政行為人的能動(dòng)性被放在了行政自由裁量權(quán)行使的中心位置。它要求行政行為人依據(jù)理性來(lái)行使權(quán)力，側(cè)重于考察行政行為人的主觀意識(shí)領(lǐng)域，也就是行政行為人如何對(duì)行政自由裁量權(quán)加以合理控制，使公平正義得到最大限度的彰顯。在行政倫理學(xué)領(lǐng)域，行政行為人是具有一定意志自由并能夠運(yùn)用倫理理性進(jìn)行獨(dú)立價(jià)值判定和道德決策的行政主體。他們根本性地受自身個(gè)體倫理自主性的約束，有能動(dòng)的道德義務(wù)承擔(dān)傾向，具有公共利益和個(gè)人私利的共同價(jià)值載體的特性[5]。

篇（3）

行政管理的有效性是實(shí)現(xiàn)政治文明的重要一環(huán)。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家,我們的追求是物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的共同協(xié)調(diào)發(fā)展,而政治文明中作為制度的層面,更具有舉足輕重的意義?？涩F(xiàn)實(shí)生活中,局部范圍內(nèi)存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展與道德風(fēng)尚的淪喪這一二律悖反的現(xiàn)象的存在,給我們帶來(lái)了諸多困惑,雖然各界人士見(jiàn)仁見(jiàn)智,作了大量的探索,但效果并不明顯。為此,對(duì)政治文明的呼聲已越來(lái)越高。黨的十六大報(bào)告中已正式將這一問(wèn)題擺在全黨、全國(guó)人民面前?？梢哉f(shuō)這些年,我們?cè)谕菩幸婪ㄖ螄?guó)的進(jìn)程中做了大量的努力,特別是作為首當(dāng)其沖的政府依法行政工作方面邁出了前期步伐。但如何真正從實(shí)現(xiàn)政治文明的高度提高行政管理的有效性,切實(shí)做到有限政府、守法政府和責(zé)任政府,仍有大量而艱巨的工作需要做。

實(shí)現(xiàn)行政管理的有效性也是適應(yīng)我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)一步發(fā)展、世界政治多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展需要。我國(guó)改革開(kāi)放的深入發(fā)展及世界政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化特別是加入世貿(mào)組織,對(duì)我國(guó)行政管理體制改革是一個(gè)良好的機(jī)遇,它可以使我國(guó)與許多先進(jìn)國(guó)家在比較融合中吸取進(jìn)步有益的成份,豐富和發(fā)展自己,促進(jìn)我國(guó)與文明進(jìn)步的文化接軌,從而帶動(dòng)其它方面的發(fā)展。但是,我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到,我國(guó)政府行政管理體制改革因基礎(chǔ)弱、起步晚,與文明發(fā)達(dá)的國(guó)家相比,存在著較多的不足和空白點(diǎn),而當(dāng)今世界各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)和政治競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,要想在競(jìng)爭(zhēng)中贏得有利地位,政府的行政管理的改革特別是提高有效性已經(jīng)刻不容緩。因?yàn)槲覀兒茈y設(shè)想一個(gè)置身于全球化過(guò)程之外的閉關(guān)自守的國(guó)家能夠成為多極化中的一極。為此,將著眼點(diǎn)放在行政管理體制改革上,推進(jìn)行政發(fā)展,銳意進(jìn)行政府職能創(chuàng)新、行政體制創(chuàng)新、運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新、行政價(jià)值觀念創(chuàng)新,以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與多極化、全球化的形勢(shì)發(fā)展要求,確實(shí)是當(dāng)前和今后面臨的一個(gè)重要而緊迫的問(wèn)題。

二

當(dāng)前我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐存在的諸多問(wèn)題和困惑,對(duì)行政管理的有效性提出了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),這些挑戰(zhàn)及原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,機(jī)構(gòu)改革與行政管理體制改革步履艱難。多次機(jī)構(gòu)改革雖然帶來(lái)一些變化,但總體而言這一改革仍然沒(méi)有觸及深層和本質(zhì)問(wèn)題。這可從整個(gè)行政成本的逐年攀升及環(huán)節(jié)、程序的增多、復(fù)雜化看出。比如某市一個(gè)單位20世紀(jì)80年代中期全體職工不到20人,只有1個(gè)正職領(lǐng)導(dǎo),1個(gè)副職,4個(gè)科室,1部小車。而目前該單位職工人數(shù)40多人,卻有1個(gè)正職、4個(gè)副職,內(nèi)設(shè)近10個(gè)科室,3-4部小車,行政成本呈幾何級(jí)上升。類似這種單位不在少數(shù),尤其是一些權(quán)力部門,每改革一次,人員都增加一批,環(huán)節(jié)、程序也越來(lái)越復(fù)雜。長(zhǎng)此以往,我們的行政管理的有效性實(shí)現(xiàn)談何容易。而且我們不得不正視,這種現(xiàn)象在局部范圍內(nèi)愈演愈烈。如某地一企業(yè)從征地、辦證、建廠,前后兩年多,跑了幾十個(gè)單位,蓋了100多個(gè)公章,最終還是無(wú)功而返。個(gè)別私營(yíng)企業(yè)因無(wú)法承受來(lái)自我們服務(wù)職能部門繁雜程序的困擾,不得已走為上,異地遷廠。我們一些政府行政部門權(quán)力錯(cuò)位,越位,缺位問(wèn)題一直無(wú)法理順,政務(wù)不透明,審批改革授權(quán)不到位或“三亂”“四難”等人為障礙仍在一定范圍存在,這些都極其嚴(yán)重地阻礙了行政管理有效性的發(fā)揮。

第二,公務(wù)員隊(duì)伍管理缺乏規(guī)范,人員素質(zhì)的缺陷較為明顯。1993年國(guó)家推行公務(wù)員制度以來(lái),應(yīng)該說(shuō)我們?cè)诟母锷线~出了一些步伐,整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的文化結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。但不可諱言,我們推行的這一制度仍然存在不少亟待克服的缺憾。主要是:因受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及封建家長(zhǎng)制作風(fēng)的影響,我們公務(wù)員進(jìn)人的控制上難以行之有效地建立科學(xué)、統(tǒng)一、嚴(yán)格的規(guī)范?；蚣词褂羞@些規(guī)范,實(shí)踐中也往往因存在著較大的隨意性,以致好的人進(jìn)不來(lái),進(jìn)得來(lái)的不好用。加上已進(jìn)的部分人因有某種權(quán)力作背景,又不及時(shí)完善和提高自己,素質(zhì)上一直沒(méi)有提高。再加上目前機(jī)關(guān)內(nèi)部,一些原本素質(zhì)較好的公務(wù)員因其能力貢獻(xiàn)與其待遇不匹配,干好干壞差別不大,這樣其積極性在逐步消減,對(duì)工作也構(gòu)成了負(fù)面影響。當(dāng)前來(lái)自現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)中的一句順口溜:干的不如看的,看的不如亂的。它充分暴露了我們當(dāng)前公務(wù)員隊(duì)伍在管理上的不良狀況。這一問(wèn)題必然直接影響行政管理的有效性,解決此問(wèn)題已成刻不容緩之勢(shì)。

第三,文山會(huì)海的泛濫已成為革除不斷的頑疾。我們相當(dāng)多的部門終年陷于文山會(huì)海之中?，F(xiàn)在雖電腦普及,電子政務(wù)逐步推開(kāi),但是人們?nèi)匀粺o(wú)法擺脫文山會(huì)海的困境(據(jù)說(shuō)有的領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)月開(kāi)40多場(chǎng)會(huì))。從材料到材料,從會(huì)議到會(huì)議,真不知何時(shí)能騰出時(shí)間抓工作落實(shí),行政管理的有效性不知何時(shí)能實(shí)現(xiàn)。這一問(wèn)題喊了多年,該到解決的時(shí)候了。

第四,依法行政工作相對(duì)滯后,影響了行政管理的有效性。依法行政從理論上應(yīng)該是不成問(wèn)題,但實(shí)踐中仍相對(duì)滯后。之所以如此,我以為根本在于我們的一些部門或領(lǐng)導(dǎo)對(duì)權(quán)力缺乏正確認(rèn)識(shí)。由于個(gè)人利益、單位小團(tuán)體利益的思想作崇,一些部門領(lǐng)導(dǎo)不是將權(quán)力用來(lái)更科學(xué)、規(guī)范地服務(wù)于人民群眾利益,而是視為私有產(chǎn)物,這樣就不可避免地在實(shí)際工作中置法律法規(guī)于不顧。加上當(dāng)前整個(gè)制衡機(jī)制不健全,對(duì)不依法行政的人和事沒(méi)有真正從深層次上傷筋動(dòng)骨,因此導(dǎo)致部分部門、單位及人員更加有恃無(wú)恐。這些問(wèn)題不解決,行政管理的有效性便無(wú)從談起。

三

提高行政管理的有效性需要解決的問(wèn)題很多,當(dāng)前各地也探索了一些新的模式,如深圳、重慶、青島、上海等地近年來(lái)逐步從某一局部和層面進(jìn)行探索和創(chuàng)新,都取得了一些經(jīng)驗(yàn),也給我們較多的啟發(fā)。隨著《行政許可法》的出臺(tái)實(shí)施及國(guó)家宏觀上相關(guān)制度的改革,可以預(yù)見(jiàn),行政管理的有效性必將進(jìn)一步顯示其應(yīng)有的空間和活力。筆者以為,要提高行政管理有效性必須抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)和步驟。

第一,要著力探尋行政管理的規(guī)律和方法,樹(shù)立科學(xué)的效率觀。行政管理不能囿于傳統(tǒng)的理論或外地模式,必須探尋適合自身特點(diǎn)的規(guī)律和方法,注重效率優(yōu)先。我們知道,凡用最少的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間,取得最大的成果,效率就高,反之則低。但講效率,必須尊重規(guī)律。如果一個(gè)行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)某一行政目標(biāo),不顧政府機(jī)關(guān)的信譽(yù),不顧干部群眾的承受能力,脫離當(dāng)?shù)厝肆?、物力、?cái)力狀況,一味盲干,那不僅實(shí)現(xiàn)不了“高效”,反而會(huì)受到客觀規(guī)律的懲罰。

第二,深化行政管理體制改革,降低組織與管理成本。一是要按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,科學(xué)規(guī)范部門職能,合理設(shè)置機(jī)構(gòu),優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制法定化,切實(shí)解決層次過(guò)多,職能交叉,人員臃腫,權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭執(zhí)法問(wèn)題。二是要健全行政管理法規(guī)和日常工作制度。要降低行政成本,必須依法行政,強(qiáng)化行政管理法規(guī),使一切行政活動(dòng)都具有基本的規(guī)范和程序。三是要提高領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。四是要改善行政環(huán)境和工作條件,逐步實(shí)現(xiàn)管理手段現(xiàn)代化,降低行政成本,少花錢多辦事,少用人多辦事。

第三,嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi),降低費(fèi)用成本。合理、及時(shí)地安排行政經(jīng)費(fèi),是完成各項(xiàng)任務(wù)不可少的條件。行政經(jīng)費(fèi)總的原則是從嚴(yán)從緊安排,使財(cái)政支出不超出增長(zhǎng)速度。為了控制、壓縮和節(jié)減行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支,一是必須堅(jiān)決清理和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),控制人員編制,并防止膨脹;二是嚴(yán)格控制設(shè)備購(gòu)置,壓縮社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買力;三是嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)人員出國(guó)出境考察,嚴(yán)禁公款旅游,堅(jiān)決壓縮會(huì)議開(kāi)支;四是大力推行政府采購(gòu)制,節(jié)省一切不必要的開(kāi)支;五是堅(jiān)持“一支筆”審批,改進(jìn)和完善經(jīng)費(fèi)管理辦法;六是全面實(shí)行定期審計(jì),嚴(yán)肅查處違紀(jì)者。

第四,深化干部人事制度改革,降低執(zhí)行成本。行政人員是行政管理的執(zhí)行者,是行政管理中最積極、最活躍的因素。行政人員素質(zhì)如何,對(duì)降低行政成本提高管理有效性具有決定性意義。為此,當(dāng)前要大力推進(jìn)公務(wù)員考試錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗制度,堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則,建立并完善使優(yōu)秀人才脫穎而出的選人用人機(jī)制。進(jìn)一步探索考試錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗的新思路、新辦法,不斷擴(kuò)大選人渠道,拓寬選人視野,積極探索公務(wù)員任期制、試用制、辭退制和用人失察失誤責(zé)任追究制。要進(jìn)一步建立健全公務(wù)員能上能下、輪崗交流和培訓(xùn)教育機(jī)制。對(duì)公務(wù)員的政治表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和社會(huì)公論等,要客觀、公正地予以考查,并將考查結(jié)果作為晉升、交流、培訓(xùn)和實(shí)施獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。要經(jīng)常組織公務(wù)員學(xué)政治、學(xué)業(yè)務(wù)、學(xué)現(xiàn)代科技知識(shí),著重幫助他們加強(qiáng)黨性修養(yǎng),理論素質(zhì),促進(jìn)其素質(zhì)全面提高。

第五,要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的服務(wù)職能。政府行政管理的有效性內(nèi)在地要求政府公職人員首先要在主觀上樹(shù)立為人民服務(wù)的意識(shí),把權(quán)力運(yùn)作的基點(diǎn)和著眼點(diǎn)建立在服務(wù)上,深化擴(kuò)大服務(wù)內(nèi)容,講求和完善服務(wù)方法,提高服務(wù)的能力和水平,要建立高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍,樹(shù)立良好的形象,保證促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展,特別是要從“三個(gè)代表”要求的高度進(jìn)一步規(guī)范和完善其服務(wù)職能,切實(shí)使行政管理的有效性能從深層次上取得突破。

篇（4）

旅游景區(qū)位置的獨(dú)特性、資源特點(diǎn)的唯一性、景區(qū)資產(chǎn)的不可分割性、游客觀光體驗(yàn)的差異性，決定了景區(qū)的不可替代性和自然壟斷性。這種自然壟斷性意味著對(duì)景區(qū)經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)必須實(shí)施經(jīng)濟(jì)管制，否則，景區(qū)經(jīng)營(yíng)者可能濫用其壟斷地位，為獲取壟斷利潤(rùn)而制定較高價(jià)格，從而損害公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

（二）景區(qū)資源公共物品特征

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，公共物品在不具有排它性的同時(shí)，根據(jù)其有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性又可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品一個(gè)非常重要的特點(diǎn)就是具有“擁擠性”，即公有資源消費(fèi)者的數(shù)目從零增加到某一個(gè)可能大的正數(shù)，即擁擠點(diǎn)時(shí)，公有資源消費(fèi)就顯得十分擁擠。在沒(méi)有超過(guò)擁擠點(diǎn)的范圍內(nèi)，可以增加額外的消費(fèi)而不會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，即每增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本為零；當(dāng)超過(guò)擁擠點(diǎn)之后，增加更多的消費(fèi)者將減少所有消費(fèi)者的效用，增加額外消費(fèi)者的邊際成本趨于無(wú)窮大。按照以上理論，風(fēng)景名勝資源無(wú)疑屬于準(zhǔn)公共物品。

（三）景區(qū)資源外部性特征

景區(qū)資源外部性表現(xiàn)為旅游者的消費(fèi)不僅可以給景區(qū)帶來(lái)收益，而且景區(qū)所在地居民也都能從中獲利。因?yàn)槁糜萎a(chǎn)品不僅可以給游客帶來(lái)休閑和娛樂(lè)，提高所在地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量而且?guī)?dòng)了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了當(dāng)?shù)氐闹?，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)與隱性收入，從而提高了當(dāng)?shù)氐恼w社會(huì)福利，旅游地整體形象的推廣能大大促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，會(huì)使旅游目的地的企業(yè)從形象推廣中獲得收益。

（四）景區(qū)資源信息不對(duì)稱性

信息不對(duì)稱性是指經(jīng)濟(jì)效益的雙方對(duì)商品價(jià)格與質(zhì)量的有關(guān)信息了解程度不一致。在選擇出行旅游時(shí)，旅游目的地對(duì)旅游者來(lái)說(shuō)是一個(gè)陌生的對(duì)象，旅游者在獲得關(guān)于產(chǎn)品的信息方面處于劣勢(shì)，旅游產(chǎn)品的提供者與需求者顯然在信息方面存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的紊亂，甚至?xí)霈F(xiàn)“劣品驅(qū)逐良品”的現(xiàn)象。景區(qū)資源只有通過(guò)政府正確信息的才能實(shí)現(xiàn)資源合理利用及社會(huì)公平。

基于委托理論的旅游景區(qū)行政管理模式

（一）委托理論概述

委托理論是過(guò)去30多年里契約理論最重要的發(fā)展之一。它是20世紀(jì)60年代末70年代初一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問(wèn)題發(fā)展起來(lái)的。委托理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對(duì)稱的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)人。委托關(guān)系也廣泛地存在于旅游業(yè)中,但是在旅游業(yè)中的研究和應(yīng)用卻幾乎空白。

委托關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)模化大生產(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化，權(quán)利的所有者由于知識(shí)、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了；另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識(shí)的人，他們有精力、有能力行使好被委托的權(quán)利。實(shí)際上不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域都普遍存在委托關(guān)系。為了使人的行為符合委托人的效用函數(shù)，委托人一方面對(duì)其人進(jìn)行激勵(lì)；另一方面充分發(fā)揮“經(jīng)理人市場(chǎng)”的監(jiān)督作用。

（二）委托管理模式

如果說(shuō)公共型景區(qū)資源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景區(qū)企業(yè)作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)則有權(quán)利根據(jù)自己的實(shí)際以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。依據(jù)委托理論，旅游景區(qū)資源行政管理過(guò)程中就產(chǎn)生了一系列的委托關(guān)系（如圖1）。（三）景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離

景區(qū)景點(diǎn)多頭管理是我國(guó)目前旅游景區(qū)發(fā)展過(guò)程中面臨的一大頑疾，而其中最令人關(guān)注的就是旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。因此，政府作為國(guó)家的最高管理者應(yīng)該繼續(xù)推行產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，把一部分職能轉(zhuǎn)讓給有能力、有責(zé)任的企業(yè)和承包商，從宏觀上給予企業(yè)一定的指導(dǎo)；而且政府應(yīng)根據(jù)景區(qū)資源隸屬不同的行政管理主體的現(xiàn)狀，基于委托理論，把旅游行政管理部門應(yīng)該作為國(guó)家旅游資源歸口管理的唯一法人，集中行使景區(qū)的行政管理權(quán)，原有歸口部門對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督管理和委托管理。這樣一來(lái)，旅游管理部門就有了明確的權(quán)限和職能，企業(yè)有了明確的責(zé)任，激發(fā)了企業(yè)的積極性和熱情。

（四）改善景區(qū)投資環(huán)境以擴(kuò)寬資金來(lái)源

雖然近年來(lái)地方政府越來(lái)越重視旅游業(yè)的發(fā)展，相繼投入了大量資金，但是單靠政府單方面的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，致使許多景區(qū)景點(diǎn)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目得不到資金支持。因此，積極營(yíng)造良好的投資環(huán)境，吸引和引導(dǎo)投資成為擺在地方旅游管理部門眼前的迫切問(wèn)題。首先，要積極促成平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。由于中國(guó)旅游企業(yè)以中小型為主，因此個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展旅游業(yè)、完善旅游各個(gè)領(lǐng)域供給方面具有特殊意義。但是目前大多自有資本運(yùn)作時(shí)，不能享受外資企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策。此外，在費(fèi)改稅之后，部分收費(fèi)項(xiàng)目模糊，因企業(yè)而定，在這種情況下旅游企業(yè)通常要承擔(dān)比其他企業(yè)重的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。部分地區(qū)的相關(guān)部門巧立名目，對(duì)景區(qū)內(nèi)的企業(yè)亂攤派，這就需要旅游主管部門對(duì)亂收費(fèi)現(xiàn)象予以制止，提高企業(yè)投資的積極性，增加企業(yè)投資的信心。其次，增大銀行貸款力度。旅游管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該本著發(fā)展旅游業(yè)的目的對(duì)旅游項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化財(cái)務(wù)分析，做可行性研究和宣傳，以贏得銀行的信任和支持，努力增大銀行的貸款規(guī)模；再次，采用景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)各出一部分資金的辦法成立旅游發(fā)展專項(xiàng)基金，由旅游管理部門負(fù)責(zé)基金的具體運(yùn)作，景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)給予一定的監(jiān)督以保證資金的實(shí)際用途。

（五）注重交叉地帶景區(qū)的開(kāi)發(fā)與管理

目前，處在交叉地帶的許多景區(qū)景點(diǎn)，由于在行政劃分上同時(shí)屬于多個(gè)地區(qū)管理，導(dǎo)致出現(xiàn)了實(shí)際上的無(wú)人管理，或只從自己受益的角度規(guī)劃與開(kāi)發(fā)，注重局部利益，沒(méi)有形成大旅游的觀念。鑒于全國(guó)都存在許多處在交叉地帶的旅游資源，建議在這些區(qū)域打破行政界限成立高于行政劃分之上的專門的旅游發(fā)展組織，負(fù)責(zé)交叉地帶旅游資源的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)，地方不再對(duì)其進(jìn)行直接管理，而是托管形式。該組織直屬上一級(jí)旅游局并對(duì)其負(fù)責(zé)，但在景區(qū)的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)過(guò)程中地方各級(jí)相關(guān)部門要給予一定的配合和支持，爭(zhēng)取發(fā)揮特有資源的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的共贏局面。

（六）加強(qiáng)景區(qū)人力資源開(kāi)發(fā)與管理

雖然目前旅游從業(yè)人員日漸增多，但其從業(yè)人員整體素質(zhì)水平層次不齊。根據(jù)《中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求，首先制訂旅游人才建設(shè)整體規(guī)劃。其次，從委托理論出發(fā)，對(duì)旅游從業(yè)人員進(jìn)行指定地點(diǎn)的集中培訓(xùn)，提升區(qū)域整體服務(wù)質(zhì)量。此外，加強(qiáng)對(duì)旅游教育的管理，包括控制和調(diào)整旅游教育整體結(jié)構(gòu)；強(qiáng)化旅游人才素質(zhì)教育；加強(qiáng)旅游學(xué)科和課程建設(shè)等。

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篇（5）

關(guān)鍵詞：郵儲(chǔ)銀行；合規(guī)；合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理。

近年來(lái)。國(guó)內(nèi)外銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不斷暴露重大違規(guī)事件．財(cái)務(wù)損失數(shù)量驚人，機(jī)構(gòu)聲譽(yù)嚴(yán)重受損，嚴(yán)重危害公眾對(duì)銀行業(yè)的信心，大量合規(guī)失效的案例表明，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)正面臨著巨大的合規(guī)性挑戰(zhàn)。由于郵政儲(chǔ)蓄長(zhǎng)期只作為郵政的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理．其合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制相對(duì)比較薄弱。中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行

成立后，隨著各種業(yè)務(wù)的廣泛開(kāi)展，其合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性和針對(duì)性亟待加強(qiáng)．

管理的質(zhì)量和效率有待提高。

一、加強(qiáng)中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性

①加強(qiáng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理是郵儲(chǔ)銀行主

動(dòng)適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展和外部監(jiān)管新要求的

需要。隨著銀行業(yè)務(wù)的目益多元化、復(fù)雜

化和國(guó)際化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要持續(xù)跟蹤單個(gè)機(jī)

構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)變得日益困難。國(guó)際銀行業(yè)和監(jiān)

管當(dāng)局清醒認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)銀行合規(guī)管理的

重要性。20__年4月巴塞爾銀行監(jiān)管委員

會(huì)了《銀行合規(guī)和合規(guī)部門》，明確了

商業(yè)銀行應(yīng)遵循的合規(guī)管理的十項(xiàng)原則。

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于20__年10月頒布了《商業(yè)

銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》對(duì)商業(yè)銀行的合

規(guī)管理作了具體的規(guī)定。中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀

行要躋身國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的前列，必須加強(qiáng)

自身合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)，主動(dòng)做好合規(guī)管

理工作。以更好適應(yīng)外部合規(guī)監(jiān)管的需

要。

②加強(qiáng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理是郵儲(chǔ)銀行持

續(xù)穩(wěn)健規(guī)范經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益最大化的

內(nèi)在要求。商業(yè)銀行的健康發(fā)展，必須以

規(guī)范經(jīng)營(yíng)和科學(xué)管理為基礎(chǔ)。郵儲(chǔ)銀行在

開(kāi)展業(yè)務(wù)過(guò)程中，隨著經(jīng)營(yíng)壓力和競(jìng)爭(zhēng)壓

力的與日俱增。一些機(jī)構(gòu)和工作人員總是

片面認(rèn)為“中規(guī)中矩會(huì)影響發(fā)展”．從而導(dǎo)

致在追求業(yè)務(wù)的片面發(fā)展過(guò)程中埋下了

隱患。而大量實(shí)踐表明，具有良好合規(guī)風(fēng)

險(xiǎn)管理的銀行必然具有持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力，而這

種競(jìng)爭(zhēng)力恰恰是能給銀行帶來(lái)財(cái)富收入

和聲譽(yù)價(jià)值的不竭源泉。加強(qiáng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管

理是中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)

營(yíng)的內(nèi)在要求，是完善全面風(fēng)險(xiǎn)管理、健

全有效內(nèi)控體系的重要基礎(chǔ)。

294 特區(qū)經(jīng)濟(jì)sfiedaizone economy 20__年8月

③加強(qiáng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理是提高郵儲(chǔ)銀

行制度執(zhí)行力的核心所在。近年來(lái)郵儲(chǔ)違

規(guī)問(wèn)題頻頻曝光．大案要案時(shí)有發(fā)生，綜

觀這些案件發(fā)生的機(jī)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部

控制等機(jī)制在表面上有序運(yùn)行，其實(shí)卻因

沒(méi)有合規(guī)經(jīng)營(yíng)而被架空。通過(guò)對(duì)中外資銀

行風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量的差異性比較發(fā)現(xiàn)，中資

銀行其實(shí)不缺制度．真正缺的乃是執(zhí)行

力。如果銀行忽視、貶低、淡化合規(guī)經(jīng)營(yíng)和

合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，違規(guī)違法行為的

查處防范就會(huì)落空，重大案件自然會(huì)發(fā)

生，再好的制度、措施都會(huì)失靈。而合規(guī)風(fēng)

險(xiǎn)管理的重要作用和戰(zhàn)略意義．就是為了

保證各項(xiàng)制度、政策和措施的貫徹落實(shí)。

二、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理

的現(xiàn)狀

．①對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，合規(guī)管

理理念有偏差。有些銀行認(rèn)為在經(jīng)營(yíng)過(guò)程

中“只要不違法。無(wú)論做什么都可以”，在

利益的驅(qū)使下挖空心思“打球”．玩

“上有政策下有對(duì)策”的貓鼠游戲。有些銀

行認(rèn)為在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中如果強(qiáng)調(diào)重視合規(guī)

必然會(huì)束縛企業(yè)的手腳，使企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力

和盈利能力減弱。有些銀行認(rèn)為合規(guī)管理

會(huì)助長(zhǎng)員工被動(dòng)的“不做不錯(cuò)，只求太平”

的消極態(tài)度，導(dǎo)致業(yè)務(wù)停滯不前．影響員

工工作熱情和士氣。

②合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全，風(fēng)險(xiǎn)防

范和控制流程不嚴(yán)密。從目前情況看，郵

儲(chǔ)銀行在合規(guī)管理框架上仍存在一定的

缺陷。一是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)分散．郵儲(chǔ)

銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理散落于稽核、審計(jì)、財(cái)

務(wù)等不同部門，缺乏統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)，政

出多門．這種模式使得合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理職能

不能有效獨(dú)立于經(jīng)營(yíng)職能。二是郵儲(chǔ)銀行

特別是基層機(jī)構(gòu)還沒(méi)有成立專門的合規(guī)

萬(wàn)方數(shù)據(jù)

風(fēng)險(xiǎn)管理部門，設(shè)置專門的合規(guī)管理崗對(duì)

合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，還沒(méi)有形成橫向

到邊、縱向到底的全方位合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理架

構(gòu)。

③合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺失，影響合規(guī)

的主動(dòng)性和互動(dòng)性。郵儲(chǔ)銀行內(nèi)部缺乏系

統(tǒng)、規(guī)范的全面科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)管理法規(guī)、制度

及操作規(guī)則，很多規(guī)章制度模糊、粗略．缺

乏可操作性。同時(shí)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的激勵(lì)約

束機(jī)制、問(wèn)責(zé)制缺失，使主動(dòng)合規(guī)者得不

到褒獎(jiǎng)，違法違規(guī)行為得不到打擊，“規(guī)”

的主動(dòng)性和互動(dòng)性得不到發(fā)揮。

④合規(guī)管理專業(yè)人才匱乏，隊(duì)伍素質(zhì)

有待提高。目前，許多基層郵儲(chǔ)銀行員工

來(lái)源于原來(lái)的郵政崗位，學(xué)歷水平普遍偏

低，既懂金融知識(shí)又熟諳法規(guī)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)

意識(shí)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理人才嚴(yán)重缺乏。合規(guī)

管理只有在員工知法、懂法、守法和少數(shù)

違法者受到嚴(yán)肅懲處的情況下．才能發(fā)揮

其應(yīng)有的作用，而目前郵儲(chǔ)員工隊(duì)伍素質(zhì)

嚴(yán)重制約了合規(guī)管理發(fā)揮高效作用。

三、加強(qiáng)中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

管理的措施建議

①主動(dòng)樹(shù)立全行員工合規(guī)經(jīng)營(yíng)理念。

營(yíng)造良好的合規(guī)管理氛圍。積極主動(dòng)倡導(dǎo)

合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理，高層管理人員要率先垂

范．要帶頭強(qiáng)化決策和管理過(guò)程中的合規(guī)

意識(shí)．親身傳達(dá)強(qiáng)烈信息，并監(jiān)督各部門

是否樹(shù)立合規(guī)經(jīng)營(yíng)觀念。要讓合規(guī)經(jīng)營(yíng)理

念滲透到每個(gè)員工的血液中，讓員工意識(shí)

到合規(guī)絕不僅僅是合規(guī)部門或合規(guī)人員

的事情．合規(guī)工作與銀行的各個(gè)流程、各

個(gè)工作環(huán)節(jié)和每位從業(yè)人員都息息相關(guān)。

要改變過(guò)去那種“不踩紅線就不能大發(fā)

展”經(jīng)營(yíng)觀念。逐步樹(shù)立合規(guī)是行為準(zhǔn)則、

競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而不是障礙的觀念，促使全員

所有員工在開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)都能遵循法律、規(guī)

則和標(biāo)準(zhǔn)。

②建立合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理組織構(gòu)架，明確

合規(guī)管理部門的職權(quán)。郵儲(chǔ)銀行要高度重

視合規(guī)

部門的建設(shè)，應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)特

點(diǎn)，組建一個(gè)獨(dú)立的、強(qiáng)勢(shì)的合規(guī)部門?？?/p>

以借鑒其它行合規(guī)部門設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)．在總

行及分行設(shè)立獨(dú)立的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理部門。

在支行及以下機(jī)構(gòu)可設(shè)立合規(guī)崗位。合規(guī)

部門的設(shè)置要強(qiáng)調(diào)有效性、獨(dú)立性和被審

查性，確保合規(guī)部門不受干擾，同時(shí)它也

要受到內(nèi)審部門的定期和獨(dú)立的檢查。郵

儲(chǔ)銀行還應(yīng)配備足夠的、素質(zhì)較高的合規(guī)

管理人員，并制定科學(xué)、合理的合規(guī)部門

考核辦法等。

③健全合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)

防控水平。建立科學(xué)的合規(guī)管理績(jī)效考核

制度。量化、細(xì)化考核指標(biāo)，實(shí)行定性與定

量相結(jié)合，并把考核結(jié)果與相關(guān)人員的獎(jiǎng)

懲掛鉤，充分體現(xiàn)郵儲(chǔ)銀行倡導(dǎo)合規(guī)與懲

處違規(guī)的價(jià)值理念，使合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)真正

貫穿于銀行業(yè)務(wù)的整個(gè)流程。切實(shí)有效的

落實(shí)合規(guī)問(wèn)責(zé)制，包括：制定明確的崗位

責(zé)任制、建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制、認(rèn)真貫徹落

實(shí)問(wèn)責(zé)制等環(huán)節(jié)．加強(qiáng)對(duì)管理人員的合規(guī)

績(jī)效考核，懲罰違規(guī)行為。建立誠(chéng)信舉報(bào)

監(jiān)督機(jī)制，各級(jí)銀行應(yīng)為員工舉報(bào)違規(guī)、

違法行為提供必要的渠道和途徑，并建立

有效的舉報(bào)保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)員工舉

報(bào)不合規(guī)行為。強(qiáng)化對(duì)違規(guī)違法行為的有

效監(jiān)督。

④強(qiáng)化員工的教育培訓(xùn)．不斷提高從

業(yè)人員整體素質(zhì)。郵儲(chǔ)銀行應(yīng)通過(guò)組織持

續(xù)有效的合規(guī)培訓(xùn)和教育項(xiàng)目，加強(qiáng)員工

對(duì)政治理論、經(jīng)濟(jì)金融、法律法規(guī)等方方

面面知識(shí)的學(xué)習(xí)．不斷提高自身的綜合素

質(zhì)和更新知識(shí)結(jié)構(gòu)。通過(guò)合規(guī)培訓(xùn)，使員

工能明確理解銀行在銀行經(jīng)營(yíng)過(guò)程中必

須遵循的銀行“合規(guī)法律、規(guī)則和準(zhǔn)則”的

對(duì)象范圍，充分系統(tǒng)了解和掌握銀行的合

規(guī)政策以及相關(guān)合規(guī)規(guī)程和文件的具體

內(nèi)容以及各自崗位的合規(guī)流程，形成～種

濃厚的合規(guī)文化?？?/p>

考文t：

[1]宋會(huì)．余志海，林力．農(nóng)信社合規(guī)機(jī)制

建設(shè)研究[j]．南方金融，20__，(07)．

[2]徐勤德．關(guān)干加強(qiáng)農(nóng)行合規(guī)文化建設(shè)

的探討[j]．湖北農(nóng)村金融研究。20__，(08)．

[3]劉謙．對(duì)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理

的思考湖[j]．湖北農(nóng)村金融研究，20__，

(06)．

[4]許威駿．銀行如何加強(qiáng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理

[j]．現(xiàn)代金融，20__，(1 2)．

[5]王偉華．中資銀行合規(guī)管理與銀行再

造[j]．價(jià)值工程，20__，(07)．

[6]中國(guó)工商銀行江蘇省分行課題組．國(guó)

有控股商業(yè)銀行合規(guī)文化建設(shè)研究[j]．金融

論壇．20__．(60)．

[7]聶明．商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理[m]．北

京：中國(guó)金融出版社，20__．

作者■介l

馬英杰(1979年一)，男，河北易

縣人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。石家莊郵電職業(yè)技術(shù)

學(xué)院金融系助教。

馬珍珍(1980年一)，女。河北深

州人．管理學(xué)碩士．石家莊郵電職業(yè)技術(shù)

學(xué)院經(jīng)濟(jì)系助教。

吳淑梅(1980年一)，女，河北東

光人．河北科技大學(xué)電氣信息學(xué)院碩士研

究生．

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篇（6）

一、晉商文化的形成晉商，稱雄于亞洲數(shù)百年，在世界經(jīng)濟(jì)學(xué)史上可與意大利商人相媲美。晉商最早出現(xiàn)于古代晉國(guó)時(shí)期，是中國(guó)最早的商人，發(fā)跡于15 世紀(jì)末的明初，在 16 世紀(jì) 70 年代的明仁宗年間進(jìn)入鼎盛時(shí)期，形成了一個(gè)地域性的商幫，到 19 世紀(jì) 70 年代清朝光緒年間達(dá)到輝煌，貿(mào)易做到了歐洲，他們是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)勢(shì)力最大的商幫，在國(guó)際貿(mào)易中也是實(shí)力雄厚的商業(yè)集團(tuán)。晉商的商品經(jīng)營(yíng)(如綢緞莊、茶莊、顏料莊、布莊等)和貨幣經(jīng)營(yíng)(如票號(hào)、賬莊、錢莊、當(dāng)鋪等)相互滲透，相得益彰。晉商的興衰歷經(jīng)了五百多年，在這五百多年的時(shí)間里，晉商既是一個(gè)歷史時(shí)期的代名詞，也形成了自身獨(dú)特的文化內(nèi)涵，對(duì)山西商人來(lái)說(shuō)，是一筆不小的文化財(cái)富。

晉商文化是晉商在特定的發(fā)展過(guò)程及經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中凝結(jié)起來(lái)的獨(dú)特的經(jīng)營(yíng)理念和價(jià)值觀念，它是山西商人在從事商業(yè)活動(dòng)中將山西黃土文化與塞外文化相融合所創(chuàng)造的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、商行制度、商業(yè)道德、商會(huì)組織等精神財(cái)富的綜合。它具有自己的特性和個(gè)性，對(duì)外是一面旗幟，對(duì)內(nèi)是一種向心力。

晉商之所以稱雄于世，就在于他們?cè)谝欢ǖ臍v史條件下自覺(jué)或不自覺(jué)地將晉商文化貫穿到經(jīng)營(yíng)和組織管理之中，使晉商文化成為其實(shí)踐活動(dòng)中最活躍的內(nèi)在靈魂。晉商文化把傳統(tǒng)的儒家文化精髓仁、義、禮、智、信滲透到整個(gè)晉商的精神世界，成為他們的靈魂，指導(dǎo)晉商經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。晉商文化可以主要概括為如下幾個(gè)方面：

(一)在道德上，義利誠(chéng)信。晉商挾信義而經(jīng)商，不畏艱難，輾轉(zhuǎn)千里，輸萬(wàn)貨以為人，贏百利而利己，逐漸形成義利并重、義利統(tǒng)一的商業(yè)價(jià)值觀。他們崇尚信義，在其重商立業(yè)的創(chuàng)業(yè)思想指導(dǎo)下，在義和利的問(wèn)題上，有其獨(dú)特的理解和行為規(guī)范，主張君子愛(ài)財(cái)，取之有道。古代中國(guó)，幾乎每個(gè)城市都有孔廟、關(guān)廟，而很多關(guān)廟由山西商人所建。關(guān)廟作為祀奉關(guān)云長(zhǎng)的地方，之所以被山西人百般信崇，均在于信義二字。晉商反對(duì)采取卑劣手段騙取錢財(cái)，寧可折本虧賠，也要保證企業(yè)信譽(yù)，使得各地百姓購(gòu)買晉商商品，只認(rèn)商標(biāo)，不還價(jià)格。

(二)在管理上，競(jìng)合相融。他們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中合作，在合作中競(jìng)爭(zhēng);眼光敏銳，審時(shí)度勢(shì);積極主動(dòng)，適機(jī)而上;協(xié)調(diào)關(guān)系，增強(qiáng)友誼;既能與人寬容共處，和平共事，又能讓利經(jīng)營(yíng)，薄利取信。博大寬厚是晉商文化的底蘊(yùn)所在和晉商群體賴以興旺發(fā)展的精神支柱。胸懷寬廣，眼光遠(yuǎn)大，使晉商具有在商海中游刃自如、審時(shí)度勢(shì)、洞察機(jī)遇的銳利眼光;敏于觀察商情，捕捉戰(zhàn)機(jī)，采取主動(dòng)，適機(jī)而上，乘勢(shì)獲取戰(zhàn)果的機(jī)智頭腦;寬厚待人，以義取財(cái)，以利厚人，增強(qiáng)友誼，在化解業(yè)務(wù)糾紛和協(xié)調(diào)師徒關(guān)系方面展現(xiàn)出大家風(fēng)度。

(三)在思想上，和諧兼容。晉商信奉和氣生財(cái)，重視與社會(huì)各方的和諧，在內(nèi)部，相互信賴與忠誠(chéng)，體現(xiàn)了擇人委任唯賢是舉的導(dǎo)向性和激勵(lì)人、凝聚人、用好人的思想，注重發(fā)揮經(jīng)理、掌柜的潛能和智慧，使經(jīng)理、掌柜在工作中自我塑造，發(fā)揮垂范效應(yīng)，把自己的行動(dòng)與票號(hào)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)有機(jī)聯(lián)系起來(lái);在外部，尤其在同業(yè)往來(lái)中既保持平等競(jìng)爭(zhēng)，又相互支持和關(guān)照，既能與人寬容共處，和平共事，又能讓利經(jīng)營(yíng)，薄利取信。晉商精心選擇各幫商人自己比較固定的商路和經(jīng)營(yíng)地域，各行其道，分區(qū)貿(mào)易，各幫絕不一哄而上。晉商還互相指定同行為相與，相與間都是經(jīng)過(guò)了解，認(rèn)為可以與之金錢往來(lái)的同行。同是相與，必須盡量互助，即使無(wú)利可圖，也要善始善終，不中途絕交。

(四)在經(jīng)營(yíng)上，勇于創(chuàng)新。勇于創(chuàng)新是晉商獲得可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的源泉。晉商首創(chuàng)人身股分配制度，員工沒(méi)有資本，可以憑人力資本入股享有人身股，與東家的資本股銀股同等分紅。人身股從二厘開(kāi)始，頂二厘的員工只能管點(diǎn)雜事。頂三四厘者可在柜臺(tái)上應(yīng)酬買賣，但重大事宜尚難做主。頂?shù)轿謇逡陨险咝星橐宦?tīng)就明，生意能否成交一語(yǔ)定奪。頂?shù)狡甙死逭弑愠闪诵屑依锸?，或?lái)往于總號(hào)、分號(hào)之間，盤點(diǎn)貨物，核算虧盈;或奔波于天南海北，拍板大宗交易。

頂?shù)骄爬逭?，已是花甲白領(lǐng)，日常營(yíng)業(yè)一概不管，專事重大決斷。若決策有誤，不僅給商號(hào)造成經(jīng)濟(jì)損失，也影響到這些元老個(gè)人的聲譽(yù)和利益。這一制度營(yíng)造出外有壓力、內(nèi)有動(dòng)力的良好氛圍，營(yíng)造出尊重人性、尊重個(gè)性的氛圍，充分激發(fā)出員工的主人翁意識(shí)，培養(yǎng)了員工愛(ài)票號(hào)如家的責(zé)任感和歸屬感。同時(shí)這種制度將個(gè)人的名利與企業(yè)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，使得票號(hào)內(nèi)部各方面的人員都能夠恪盡職守，盡心盡力。

篇（7）

一、質(zhì)量保證金制度上升為行政法規(guī)的必要性

建立質(zhì)量保證金制度的主要目的就是為了提高旅行社的服務(wù)質(zhì)量，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益。在旅行社和旅游者之間，相對(duì)于其它消費(fèi)者而言，旅游者的合法權(quán)益更容易受到損害。這是由于旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)決定的：第一，旅行社為旅游者提供的服務(wù)是一種無(wú)形商品，旅行社預(yù)先向旅游者收取費(fèi)用，往往在較長(zhǎng)時(shí)間后才向旅游者提供服務(wù)，具有遠(yuǎn)期交易的特點(diǎn)。在國(guó)際和國(guó)內(nèi)的旅行社，都存在著利用遠(yuǎn)期交易的特點(diǎn)預(yù)收大量費(fèi)用，然后攜巨款逃匿的現(xiàn)象，或者利用預(yù)收的費(fèi)用從事股票、期貨貿(mào)易等風(fēng)險(xiǎn)極大的交易活動(dòng)，使得旅游者的權(quán)益得不到保障。第二，旅游者只有在消費(fèi)后，才能判定旅行社提供的服務(wù)是否符合約定，一旦旅游者的權(quán)益受到損害，又不像消費(fèi)物質(zhì)商品那樣，及時(shí)得到保修、保換或退賠，由此產(chǎn)生的權(quán)益糾紛極難解決。第三，大多數(shù)中小旅行社由于投資少，辦公地址和辦公設(shè)備都是租賃的，一旦發(fā)生損害旅游者權(quán)益的事情，旅行社自身幾乎沒(méi)有賠償?shù)哪芰Α?/p>

由于旅行社預(yù)收旅行費(fèi)用款項(xiàng)較大，涉及的旅游者數(shù)量較多，社會(huì)影響面廣，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，不僅防礙旅行社自身的發(fā)展，而且損害了旅游者的合法權(quán)益，影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，世界上旅游發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用質(zhì)量保證金制度來(lái)保護(hù)旅游者的利益。如日本在《旅行業(yè)法》和《旅行業(yè)法實(shí)施要領(lǐng)》中對(duì)旅行社質(zhì)量保證金繳納的數(shù)額、繳納的程序、保證金的退換、繼承等都作了非常具體的規(guī)定。泰國(guó)《旅游業(yè)暨導(dǎo)游法》中規(guī)定，旅行社應(yīng)以現(xiàn)金、泰國(guó)政府公債或由泰國(guó)政府擔(dān)保本金與利息的國(guó)營(yíng)企業(yè)債券等方式繳納保證金。我國(guó)臺(tái)灣的《旅行業(yè)管理規(guī)則》中規(guī)定經(jīng)營(yíng)旅行社應(yīng)首先向交通部觀光局申請(qǐng)籌設(shè)，依法辦妥公司設(shè)立登記后，符合條件者，經(jīng)核準(zhǔn)并交納旅行社保證金、注冊(cè)費(fèi)后，發(fā)給旅行社執(zhí)照，方可營(yíng)業(yè)。為了進(jìn)一步強(qiáng)化質(zhì)量保證金制度，在今年通過(guò)的《旅行社管理規(guī)則修正案》中又將保證金的數(shù)額提高了。此外，法國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、比利時(shí)、韓國(guó)和西班牙等國(guó)也實(shí)行了旅行社質(zhì)量保證金制度。這些國(guó)家都把質(zhì)量保證金制度上升為法律或者法規(guī)，以法的形式來(lái)規(guī)范旅行社的經(jīng)營(yíng)秩序，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)旅行社的行業(yè)管理和監(jiān)督，取到了很好的效果。

隨著我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了入境旅游，出境旅游和國(guó)內(nèi)旅游相并存的新趨勢(shì)。由于旅行社營(yíng)業(yè)范圍的擴(kuò)大和組團(tuán)業(yè)務(wù)的增多，旅行社本身所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更大，更容易出現(xiàn)侵犯旅游者權(quán)益的問(wèn)題，尤其是國(guó)內(nèi)旅游和出境旅游，一個(gè)旅游團(tuán)往往涉及數(shù)十萬(wàn)元的費(fèi)用，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，旅游者的合法權(quán)益很難得到保護(hù)。為了切實(shí)保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，提高旅行社的服務(wù)質(zhì)量，使質(zhì)量保證金制度行之有效，在實(shí)際操作中有法規(guī)依據(jù)，使質(zhì)量保證金制度真正成為行業(yè)管理的強(qiáng)有力的手段，有必要將質(zhì)量保證金制度上升為行政法規(guī)，在正在制定的《旅行社管理?xiàng)l例》中作出相應(yīng)的規(guī)定。

二、旅游行政管理部門可以依法就保證金賠償問(wèn)題作出處理

《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“各級(jí)旅游行政管理部門在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和程序，做出支付保證金賠償?shù)臎Q定”。有人認(rèn)為，此條規(guī)定與現(xiàn)行法律相抵觸，旅游行政管理部門無(wú)權(quán)就旅行社對(duì)旅游者的權(quán)益損害作出賠償決定，因?yàn)槁眯猩绾吐糜握呤瞧降鹊拿袷轮黧w，二者之間的糾紛屬于民事糾紛。作為侵權(quán)人，旅行社應(yīng)承擔(dān)什么樣的民事賠償責(zé)任，應(yīng)由司法程序來(lái)決定，即由人民法院通過(guò)審理后裁定。作為行政機(jī)關(guān)，旅游行政管理部門只能有權(quán)依法對(duì)違法的旅行社實(shí)施行政處罰，包括對(duì)旅行社作出警告、罰款、停業(yè)整頓和吊銷“旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證”等處罰，而不能就旅行社和旅游者之間的權(quán)益糾紛作出裁決。

實(shí)際上，按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)除了在行使行政職權(quán)的過(guò)程中直接管理行政相對(duì)人外，許多時(shí)候還必須以第二人的身份來(lái)對(duì)民事糾紛進(jìn)行處理。行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的處理又稱專門行政裁決。依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)處理民事糾紛主要有：對(duì)林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理；對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理；對(duì)水事糾紛的處理；對(duì)草原權(quán)屬爭(zhēng)議的處理；對(duì)水面、淮涂權(quán)屬爭(zhēng)議的處理。此外，專利法、郵政法、食品衛(wèi)生法、藥品管理法、海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法、環(huán)保法、醫(yī)療事故處理辦法、商標(biāo)法和獸藥管理?xiàng)l例等法律、法規(guī)，都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的處理。例如，《商標(biāo)法》第三十九條規(guī)定，對(duì)侵犯注冊(cè)商標(biāo)權(quán)的，被侵權(quán)人可以向侵權(quán)人所在地的縣級(jí)以上工商行政管理部門請(qǐng)求處理，有關(guān)工商行政管理部門有權(quán)責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，賠償被侵權(quán)人的損失。當(dāng)事人不服的，可以在收到處理通知十五日內(nèi)，向人民法院；期滿不，又不履行的，由有關(guān)工商行政管理部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！妒称沸l(wèi)生法》第三十九條、第四十條規(guī)定，違法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有權(quán)要求賠償損失。損害賠償要求由縣以上衛(wèi)生行政部門處理?？h以上衛(wèi)生行政部門有責(zé)任受理，并依據(jù)法律的規(guī)定作出損害賠償?shù)男姓脹Q。當(dāng)事人不服裁決的，可以向人民法院。

因此，依據(jù)我國(guó)的立法例，行政機(jī)關(guān)可以就法律、法規(guī)規(guī)定的部分民事糾紛實(shí)施行政裁決，這是通過(guò)行政法律程序?qū)Σ糠置袷录m紛實(shí)行的法律保護(hù)，是快捷、合理地解決部分民事糾紛的有效方式，也是我國(guó)司法程序的必要補(bǔ)充。可見(jiàn)，旅游行政管理部門除了依法行使職權(quán)，對(duì)行政管理相對(duì)人旅行社實(shí)行管理外，完全可以以第二人的身份來(lái)對(duì)旅行社和旅游者之間的權(quán)益糾紛作出專門行政裁決。

三、關(guān)于質(zhì)量保證金制度立法和執(zhí)法中應(yīng)注意的問(wèn)題

篇（8）

一、前言

近年來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作存在一些問(wèn)題，雖然我國(guó)出臺(tái)了眾多管理?xiàng)l例與政策，但是始終未能有效解決，因此國(guó)有資產(chǎn)管理工作仍是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。這就要求對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析和對(duì)癥下藥，采取針對(duì)性的對(duì)策，提高資產(chǎn)管理水平，實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的保值增值。因此，本文對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在問(wèn)題及對(duì)策的研究具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、問(wèn)題分析

（一）思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題

眾所周知，行政事業(yè)單位的所有資產(chǎn)全部屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)，但是，由于受到傳統(tǒng)意識(shí)的影響，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理人員在思想方面，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到資產(chǎn)管理工作的重要性，甚至出現(xiàn)過(guò)度配置、中飽私囊等現(xiàn)象，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

（二）國(guó)有資產(chǎn)使用效率相對(duì)較低

隨著我國(guó)公共財(cái)政政策的不斷完善，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總額在不斷增加，如果不能夠采取有效的措施加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理管理，勢(shì)必會(huì)對(duì)影響其使用效益的提高。通過(guò)對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)使用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，結(jié)果表明我國(guó)行政事業(yè)單位對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的利用水平相對(duì)較低，存在大量的閑置資產(chǎn)，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多貪污現(xiàn)象，部分國(guó)有資產(chǎn)流失或被不法侵占。同時(shí)，我國(guó)行政事業(yè)單位缺乏有效的制度保障，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)使用效率較低，不能夠充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）缺乏健全的國(guó)有資產(chǎn)管理體系

現(xiàn)階段，我國(guó)行政事業(yè)單位尚未創(chuàng)建健全的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，這已經(jīng)成為國(guó)有資產(chǎn)保值增的主要瓶頸，具體表現(xiàn)在如下方面：固定資產(chǎn)采購(gòu)、出售、管理以及報(bào)廢等管理不規(guī)范，普遍存在不按照規(guī)章制度辦理的現(xiàn)象；不重視實(shí)物管理與資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理的有機(jī)結(jié)合、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的清查和核對(duì)等工作，資產(chǎn)管理部門與財(cái)務(wù)部門的權(quán)責(zé)不清，國(guó)有資產(chǎn)管理制度執(zhí)行力度不夠，存在只記賬不對(duì)賬，出現(xiàn)賬實(shí)不一現(xiàn)象，導(dǎo)致部分國(guó)有資產(chǎn)流失。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的有效對(duì)策

（一）強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)

正如上文所述，國(guó)有資產(chǎn)管理人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人的思想認(rèn)識(shí)高度不夠，嚴(yán)重的影響了資產(chǎn)管理質(zhì)量。為了提高國(guó)有資產(chǎn)管理水平，這就要求必須強(qiáng)化管理人員的思想認(rèn)識(shí)和重視程度，并采用“胡蘿卜+大棒”的方式（胡蘿卜+大棒，一種獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰并存的激勵(lì)措施，源于“要想使驢子前進(jìn)，在后面用大棒趕或者在前面用胡蘿卜誘導(dǎo)”），首先，應(yīng)該選擇具有高綜合素質(zhì)、良好職業(yè)道德的人員從事國(guó)有資產(chǎn)管理工作，為提高資產(chǎn)管理質(zhì)量奠定基礎(chǔ)；其次，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)和再教育，形成清正、廉潔的工作作風(fēng)，確保其能夠抵抗各種誘惑，熱愛(ài)本職工作。

（二）提高國(guó)有資產(chǎn)使用率

針對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用率相對(duì)較低的問(wèn)題，我國(guó)政府要盡快探索一套適合本行政區(qū)域的國(guó)有資產(chǎn)管理模式，如建立科學(xué)的權(quán)責(zé)制度，確保每一份資產(chǎn)都具有相應(yīng)的負(fù)責(zé)人，一旦資產(chǎn)管理出現(xiàn)問(wèn)題，則追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府逐漸提高對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理重要性的認(rèn)識(shí)，采取有效的措施加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，在政府以及行政事業(yè)單位的共同協(xié)作下，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值、增值的良性循環(huán)，這在一定程度上能夠提高國(guó)有資產(chǎn)使用率，促進(jìn)行政事業(yè)單位的健康和長(zhǎng)足發(fā)展。

（三）創(chuàng)建科學(xué)和完善的國(guó)有資產(chǎn)管理體系

為了提高國(guó)有資產(chǎn)管理水平和效率，我國(guó)行政事業(yè)單位應(yīng)該借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)理念，如引進(jìn)作業(yè)理念、流程理念等，基于上述理念對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體系進(jìn)行科學(xué)、合理的調(diào)整和優(yōu)化。值得注意的是，因?yàn)樾姓聵I(yè)單位的資產(chǎn)管理由許多流程組成，并且每一個(gè)流程都具有相應(yīng)的作業(yè)，將作業(yè)劃分成不同的任務(wù)，對(duì)所有的作業(yè)鏈進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)做好監(jiān)督管理，具體做好如下方面的工作：首先，創(chuàng)建高素質(zhì)的管理隊(duì)伍，加強(qiáng)培訓(xùn)和教育，提高國(guó)有資產(chǎn)管理工作人員綜合素質(zhì)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理工作崗位設(shè)置進(jìn)行分析，保證崗位設(shè)置的合理性和職責(zé)的明確性。其次，應(yīng)該創(chuàng)建國(guó)有資產(chǎn)實(shí)物定期、定點(diǎn)管理制度，對(duì)于已經(jīng)采購(gòu)的固定資產(chǎn)，應(yīng)該建立專門的檔案庫(kù)，并根據(jù)固定資產(chǎn)清查所消耗的財(cái)力、時(shí)間以及人力等，制定科學(xué)的清查周期和頻率，并采取定點(diǎn)清查的方式，對(duì)已經(jīng)采購(gòu)的各項(xiàng)資產(chǎn)使用情況進(jìn)行監(jiān)督，保證所有采購(gòu)的資產(chǎn)能夠按照意圖進(jìn)行使用、管理、維修以及報(bào)廢等。再者，應(yīng)該建立科學(xué)的資產(chǎn)處置制度，行政事業(yè)單位在管理國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，需要根據(jù)相關(guān)程序，實(shí)現(xiàn)報(bào)主管部門或財(cái)政部門進(jìn)行審批，審批通過(guò)后，才能進(jìn)行調(diào)劑、公開(kāi)拍賣或者自行處理。最后，行政事業(yè)單位應(yīng)該緊隨時(shí)代的步伐，廣泛的應(yīng)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)、信息技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等，創(chuàng)建國(guó)有資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有國(guó)有資產(chǎn)管理的動(dòng)態(tài)化、全面化以及準(zhǔn)確化。

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，通過(guò)對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，由于各種因素的影響，導(dǎo)致在國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，要針對(duì)導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題的原因進(jìn)行分析，從而采取針對(duì)性、有效性的解決對(duì)策，不斷提高資產(chǎn)管理工作水平和效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的科學(xué)化、精細(xì)化管理。

參考文獻(xiàn)：

篇（9）

一、行政關(guān)系與行政法律關(guān)系研究現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)行政關(guān)系與行政法律關(guān)系研究現(xiàn)狀

行政法的調(diào)整對(duì)象，即行政主體在實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政職能過(guò)程中形成的各種社會(huì)關(guān)系。有學(xué)者作三大類概括：行政權(quán)力的創(chuàng)設(shè)、行政權(quán)力的行使以及對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督過(guò)程中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系，并將其稱為“行政關(guān)系”，其性質(zhì)屬于事實(shí)關(guān)系。行政法對(duì)此類事實(shí)關(guān)系予以調(diào)整形成行政法律關(guān)系。這種認(rèn)識(shí)是對(duì)行政關(guān)系、行政法律關(guān)系范圍最廣義的理解。有學(xué)者作兩大類概括：行政管理關(guān)系和行政法制監(jiān)督關(guān)系，并將其統(tǒng)稱為“行政關(guān)系”，其性質(zhì)屬于事實(shí)關(guān)系。行政法對(duì)這種事實(shí)關(guān)系加以調(diào)整形成行政法律關(guān)系。這種對(duì)行政關(guān)系和行政法律關(guān)系的理解窄于第一種，因?yàn)樗鼪](méi)有涉及由于行政權(quán)創(chuàng)設(shè)而形成的社會(huì)關(guān)系。有學(xué)者另作兩大類概括：行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，二者均屬事實(shí)關(guān)系，但對(duì)行政關(guān)系作了很窄范圍的限定，只相當(dāng)于上述第二種理解中的“行政管理關(guān)系”，而且強(qiáng)調(diào)行政法律關(guān)系僅指由行政法規(guī)范調(diào)整的受國(guó)家強(qiáng)制力保障的行政關(guān)系。而對(duì)監(jiān)督行政關(guān)系調(diào)整后形成的是“監(jiān)督行政法律關(guān)系”。

(二)行政關(guān)系與行政法律關(guān)系研究中的問(wèn)題

據(jù)此，對(duì)行政法調(diào)整的特定社會(huì)關(guān)系，學(xué)術(shù)界已有了三種不同的理解和兩種術(shù)語(yǔ)表達(dá)：其一，行政法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系包括在對(duì)行政權(quán)創(chuàng)設(shè)、行使以及對(duì)其監(jiān)督過(guò)程中形成的各種社會(huì)關(guān)系，統(tǒng)稱為行政關(guān)系；其二，行政法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系包括行政管理關(guān)系和監(jiān)督行政的關(guān)系，統(tǒng)稱為行政關(guān)系；其三，行政法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系包括行政管理關(guān)系和監(jiān)督行政的關(guān)系，但不是統(tǒng)稱為行政關(guān)系，其中只有前者即行政管理關(guān)系稱為行政關(guān)系，后者則稱為監(jiān)督行政關(guān)系。以上觀點(diǎn)從不同的范圍角度出發(fā)，闡釋了行政法特定的調(diào)整對(duì)象，但都不同程度的存在不足之處：其一，對(duì)行政關(guān)系的研究不能跳過(guò)對(duì)行政權(quán)力設(shè)定的研究。行政法學(xué)研究的核心是行政權(quán)力，對(duì)行政權(quán)力的研究分為權(quán)力設(shè)定和權(quán)力運(yùn)行兩個(gè)層面，其中對(duì)行政權(quán)力設(shè)定的研究又是整個(gè)研究的起點(diǎn)。其二，即使認(rèn)為行政關(guān)系是行政權(quán)力運(yùn)行的產(chǎn)物，也不能得出行政關(guān)系一定是事實(shí)關(guān)系的結(jié)論。行政關(guān)系與行政權(quán)力密切聯(lián)系，而行政權(quán)力本身即是一種法律權(quán)力。作為該種法律權(quán)力產(chǎn)物的行政關(guān)系其本身不可能是一種純粹的事實(shí)關(guān)系。

二、行政關(guān)系與行政法律關(guān)系研究新視角

法學(xué)界關(guān)于行政法的理論基礎(chǔ)主要有三種觀點(diǎn)：管理論、控權(quán)論和平衡論。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，管理論是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代已無(wú)用武之地；控權(quán)論和平衡論目前仍是學(xué)者們爭(zhēng)論的話題。事實(shí)上，無(wú)論是管理論、控權(quán)論還是平衡論，在行政法學(xué)領(lǐng)域都具有非常重要的意義，只是各自發(fā)揮作用的階段不同而已。

(一)行政權(quán)力：行政法的研究對(duì)象——行政法的生命力

行政權(quán)力是行政的基本依據(jù)，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分?！皼](méi)有憲法、法律的賦予或授權(quán)，行政機(jī)關(guān)或者其他組織不得行使任何行政權(quán)力，無(wú)法律依據(jù)即不得做出行政行為。近代意義上行政權(quán)產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)是國(guó)家權(quán)力的劃分學(xué)說(shuō)。孟德斯鳩提出的“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，成為近代意義上行政權(quán)力產(chǎn)生的理論依據(jù)。

(二)行政關(guān)系：基于管理目的的行政法對(duì)公民全體與行政權(quán)力之間關(guān)系調(diào)整的結(jié)果——靜態(tài)的、授權(quán)性質(zhì)的、行政權(quán)力信托法律關(guān)系

行政關(guān)系是公民社會(huì)為實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的有效管理，授予行政主體行政權(quán)而產(chǎn)生的法律關(guān)系(某種意義上說(shuō)屬于一種憲法關(guān)系)。理解和掌握其涵義，須把握三個(gè)特點(diǎn)：第一，行政關(guān)系是一種靜態(tài)法律關(guān)系。因?yàn)樵谶@一過(guò)程中，公民社會(huì)只是將管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給行政主體，權(quán)力本身并未發(fā)生實(shí)際的運(yùn)行。第二，行政關(guān)系是一種授權(quán)法律關(guān)系。權(quán)力的轉(zhuǎn)移即是一種授權(quán)。第三，行政關(guān)系是一種信托法律關(guān)系。行政權(quán)力在本源上屬于公民全體，但其作為一種資源所具有的稀缺性決定了行政權(quán)力的行使必須采取所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的模式。

(三)行政法律關(guān)系：基于控權(quán)目的的行政法對(duì)公民個(gè)體與行政權(quán)力之間關(guān)系調(diào)整的，結(jié)果——?jiǎng)討B(tài)的、控權(quán)性質(zhì)的、行政權(quán)力運(yùn)行法律關(guān)系

行政法律關(guān)系是公民社會(huì)為實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的有效管理，對(duì)行政主體行使行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督而產(chǎn)生的法律關(guān)系。要理解和掌握其涵義，須把握三個(gè)特點(diǎn)：第一，行政法律關(guān)系是一種動(dòng)態(tài)的法律關(guān)系。因?yàn)樵谶@一過(guò)程中行政主體開(kāi)始了行政權(quán)力的運(yùn)行。第二，行政法律關(guān)系是一種控權(quán)性質(zhì)的法律關(guān)系。行政權(quán)力的強(qiáng)制性、自我擴(kuò)張性和易腐性，致使行政權(quán)力極易走出合法的界限。因此，必須對(duì)行政主體行使行政權(quán)力的狀況進(jìn)行監(jiān)督。第三，行政法律關(guān)系是一種行政權(quán)力運(yùn)行法律關(guān)系。這一點(diǎn)前文已述，需要指出的是，這里所講的“行政權(quán)力的運(yùn)行”是相對(duì)于行政關(guān)系中行政權(quán)力所處的狀態(tài)而言的。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

(四)行政關(guān)系、行政法律關(guān)系：基于平衡目的的公民權(quán)利與行政權(quán)力的平衡器——實(shí)現(xiàn)行政法秩序的強(qiáng)大思想武器

對(duì)比行政關(guān)系和行政法律關(guān)系可發(fā)現(xiàn)：前者是公民全體基于信任將管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利授予行政主體，以確保公民社會(huì)的正常運(yùn)行；后者是公民個(gè)體基于對(duì)行政主體行使行政權(quán)力的不信任，對(duì)行政主體行使行政權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督。這深刻地揭示出行政法產(chǎn)生于公民社會(huì)的矛盾心理。解決這一矛盾心理的方法就是通過(guò)先授予行政主體行政權(quán)力，再控制行政主體行使行政權(quán)力，從而達(dá)到公民社會(huì)權(quán)利與行政權(quán)力的和諧、平衡發(fā)展。

三、行政關(guān)系與行政法律關(guān)系確證

(一)行政關(guān)系與行政法律關(guān)系的性質(zhì)

法律規(guī)則從功能上可分為調(diào)整性法律規(guī)則和構(gòu)成性法律規(guī)則。前者是對(duì)已有行為方式進(jìn)行調(diào)整的規(guī)則，在邏輯上講，該規(guī)則所調(diào)整的行為先于規(guī)則本身。后者是組織人們按規(guī)則規(guī)定的行為去活動(dòng)的規(guī)則，在邏輯上講，規(guī)則所指定的行為在邏輯上依賴規(guī)則本身。行政關(guān)系的生成是行政法中構(gòu)成性法律規(guī)則調(diào)整行政權(quán)設(shè)定關(guān)系的結(jié)果，而行政法律關(guān)系的生成則是行政法中調(diào)整性法律規(guī)則調(diào)整行政關(guān)系的結(jié)果。行政關(guān)系和行政法律關(guān)系同屬法律關(guān)系范疇：行政關(guān)系是行政法律關(guān)系的前身，行政法律關(guān)系是行政法繼續(xù)調(diào)整行政關(guān)系的結(jié)果，是一種“法律關(guān)系”的法律關(guān)系。

篇（10）

行政過(guò)程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對(duì)方之間的互動(dòng)。這種互動(dòng)關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導(dǎo)、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過(guò)程中表現(xiàn)為相對(duì)平衡與絕對(duì)失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過(guò)科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程的動(dòng)態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實(shí)維護(hù)公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問(wèn)題。

一、警惕行政關(guān)系的失序

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時(shí)期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問(wèn)題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇，在欣喜于取得的巨大成績(jī)的同時(shí)，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問(wèn)題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。

(一)失序與失衡

“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對(duì)方在行政過(guò)程中的不對(duì)等關(guān)系?！耙话闱闆r下，在實(shí)體行政法律關(guān)系中，行政主體和相對(duì)方形成行政機(jī)關(guān)為優(yōu)勢(shì)主體、相對(duì)方為弱勢(shì)主體的不對(duì)等關(guān)系；在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中，則形成另一種反向的不對(duì)等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過(guò)程中的主體都認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，或者如果不認(rèn)可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過(guò)程會(huì)呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過(guò)程的主體不認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過(guò)程會(huì)表現(xiàn)出“失序”。

在目前的行政過(guò)程中，行政主體在大部分情境中仍處于強(qiáng)勢(shì)地位，但這種相對(duì)優(yōu)勢(shì)面臨越來(lái)越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對(duì)抗，而且社會(huì)對(duì)行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機(jī)。另一方面．相對(duì)方的權(quán)利意識(shí)在不斷增強(qiáng)，維權(quán)技能在不斷提高，但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機(jī)制和維權(quán)渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達(dá)容易訴諸于極端之舉。面對(duì)越來(lái)越頻繁發(fā)生的對(duì)抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護(hù)公共秩序．往往選擇以危機(jī)管理的名義去強(qiáng)力控制。

在強(qiáng)制與對(duì)抗的互動(dòng)中，如果上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會(huì)以指示、批示、批評(píng)、懲罰等方式介入行政過(guò)程，從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向相對(duì)方。在整個(gè)過(guò)程中，行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問(wèn)題、特定領(lǐng)導(dǎo)以及特定情形。

(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)

以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚(yú)式執(zhí)法”為例。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，面對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的不正當(dāng)執(zhí)法方式，處于弱勢(shì)地位的相對(duì)方大多選擇忍氣吞聲，因?yàn)楸磉_(dá)訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無(wú)顧忌地選擇執(zhí)法手段，這也為互動(dòng)關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當(dāng)個(gè)別相對(duì)方選擇極端的方式表達(dá)抗議時(shí)，其他感同身受的相對(duì)方即刻予以響應(yīng)，社會(huì)公眾由于驚詫于行政主體的肆無(wú)忌憚而為指責(zé)行政主體的公共輿論奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢(shì)地位。在該事例中，行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個(gè)別相對(duì)方的極端行為，而非有序的參與和表達(dá)；實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動(dòng)力來(lái)自于上級(jí)部門的關(guān)注，而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。

又比如，近年來(lái)各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個(gè)三元困境：城管如何執(zhí)法，才能既維護(hù)城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其供給要依靠行政主體的強(qiáng)制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會(huì)需求；而對(duì)于小商販提供的商品和服務(wù)，社會(huì)公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務(wù)時(shí)會(huì)贊成小商販存在的合理性，而在其它時(shí)間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實(shí)踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對(duì)方的行政關(guān)系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復(fù)始，不僅未能解決城市管理的根本問(wèn)題，反而影響行政執(zhí)法的公信力。

如果不正視行政過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題，仍然以危機(jī)管理的思維沿用個(gè)案處理的方式，行政關(guān)系將會(huì)陷入失序的境地，其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強(qiáng)力控制，而相對(duì)方要么不參與，一旦參與就會(huì)釀成群體性事件。

二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路

如何防范行政關(guān)系陷于失序，既使行政主體依法行政維護(hù)公共秩序，又能切實(shí)保障相對(duì)方的權(quán)利?在相關(guān)研究中，先后出現(xiàn)過(guò)管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。

(一)管理論

管理論主張維護(hù)行政主體的優(yōu)勢(shì)地位，認(rèn)為行政過(guò)程的有序來(lái)自于行政主體的指導(dǎo)和相對(duì)方的服從。應(yīng)該指出的是，管理論并非完全排斥對(duì)相對(duì)方權(quán)利的保障，而是將保障從屬于對(duì)行政秩序的追求。另外，也不能簡(jiǎn)單地將管理論視為行政特權(quán)的等價(jià)物。因?yàn)槿绻ㄖ蜗鄬?duì)健全，并且在行政過(guò)程之外設(shè)計(jì)了有效的利益表達(dá)機(jī)制，相對(duì)方的權(quán)益可以通過(guò)其他的渠道得到保護(hù)，那么行政主體的優(yōu)勢(shì)地位依然是面臨實(shí)質(zhì)約束的。

在實(shí)踐中，歐洲大陸一些法團(tuán)主義文化的國(guó)家的行政管理過(guò)程更接近于管理論。在這些國(guó)家，行政主體在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)享有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，管理過(guò)程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認(rèn)可。在政治運(yùn)行中，致力于維護(hù)公眾利益的組織和集團(tuán)是由國(guó)家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面，這些利益表達(dá)組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動(dòng)過(guò)程中享有較大的話語(yǔ)權(quán)。因而，行政主體在行政過(guò)程的優(yōu)勢(shì)地位受到政治過(guò)程的約束，這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來(lái)調(diào)整。

(二)控權(quán)論

控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導(dǎo)地位，從而彰顯相對(duì)方的權(quán)利優(yōu)勢(shì)。這種理論認(rèn)為在大多數(shù)行政實(shí)踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問(wèn)題，反而會(huì)滋生一系列問(wèn)題，比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對(duì)方的自由等。所以，控權(quán)論主張政府最小化，認(rèn)為大多數(shù)公共事務(wù)都可通過(guò)市場(chǎng)和私人組織得到解決。另外，控權(quán)論的基本假設(shè)是，行政過(guò)程是由各種利益集團(tuán)相互博弈的活動(dòng)所組成的，國(guó)家不具有主體性，只是一個(gè)各種勢(shì)力互爭(zhēng)雌雄的競(jìng)技場(chǎng)。

自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，一場(chǎng)被命名為“新公共管理”的運(yùn)動(dòng)席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實(shí)踐的所有話語(yǔ)資源。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的基本思路就是控權(quán)論，主張公共管理的市場(chǎng)化、私有化和自由化。經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐，如今人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，這股潮流并不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對(duì)于眾多發(fā)展中國(guó)家而言，國(guó)家的空心化、公共管理的市場(chǎng)化和公共服務(wù)的私有化，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)公共福利的改善，反而引發(fā)了一系列嚴(yán)重問(wèn)題，比如公共服務(wù)的有效供給不足、公共服務(wù)分配結(jié)構(gòu)失衡等。

控權(quán)論在多元主義文化的英美國(guó)家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語(yǔ)國(guó)家)較為盛行。在這些國(guó)家，政治活動(dòng)的主體是各種利益集團(tuán)，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會(huì)文化和法律體系都主張對(duì)公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度，因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔(dān)憂的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力，確保相對(duì)方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害，是這些國(guó)家在行政管理方面的主要議題。

(三)平衡論

平衡論是中國(guó)行政法學(xué)界的創(chuàng)新，認(rèn)為無(wú)論對(duì)行政主體還是對(duì)相對(duì)方，都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)作等方面的平衡。從理論上說(shuō)，平衡論主張既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權(quán)論過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過(guò)分強(qiáng)調(diào)命令、強(qiáng)制手段的作用，……主張綜合運(yùn)用行政法的各種手段：既在必要的場(chǎng)合運(yùn)用命令、強(qiáng)制手段，同時(shí)在大多數(shù)場(chǎng)合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩”。

作為一項(xiàng)本土化的創(chuàng)新，平衡論在中國(guó)行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國(guó)的中庸文化，主張通過(guò)調(diào)和來(lái)解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對(duì)立。從社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，平衡論試圖在政府與市場(chǎng)、行政主體與相對(duì)方之間取得平衡，符合中國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治社會(huì)生態(tài)。

盡管平衡論的響應(yīng)者眾，但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實(shí)踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來(lái)自于具體的平衡機(jī)制：如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對(duì)方濫用權(quán)利)，又激勵(lì)行政主體積極作為(相對(duì)方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細(xì)探討過(guò)公務(wù)員制度、行政指導(dǎo)等具體的平衡機(jī)制。在此，筆者著重分析參與式績(jī)效管理作為一種平衡機(jī)制。

三、參與式績(jī)效管理

要實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整，既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，也不能只強(qiáng)調(diào)相對(duì)方的權(quán)利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的觀點(diǎn)。不過(guò)，行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績(jī)效管理的平衡功能。

(一)績(jī)效管理的發(fā)展與不足

績(jī)效管理是管理實(shí)踐的重要工具，也是現(xiàn)代管理學(xué)的重要議題。比如，早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測(cè)量和評(píng)估行政部門的績(jī)效。但是，由于行政行為具有目標(biāo)多樣性，行政過(guò)程的委托關(guān)系具有多層次性，不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較，以及公共產(chǎn)品缺乏類似市場(chǎng)這樣的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，因而相比企業(yè)績(jī)效管理，政府績(jī)效管理實(shí)踐進(jìn)展更為緩慢。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，政府績(jī)效管理廣泛地采用企業(yè)績(jī)效管理的理念、方式和工具，比如顧客導(dǎo)向、平衡計(jì)分卡、績(jī)效合同、績(jī)效規(guī)劃等。不過(guò)，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績(jī)效管理的實(shí)踐。

近些年來(lái)，研究者逐漸認(rèn)識(shí)到，績(jī)效測(cè)評(píng)工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問(wèn)題以及環(huán)境相匹配。如果政府績(jī)效問(wèn)題主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足，大規(guī)模地采用績(jī)效合同，并推行公共服務(wù)的市場(chǎng)化，那么不僅不能改善公共服務(wù)的供給，反而可能導(dǎo)致公共服務(wù)“嫌貧愛(ài)富”，使公共服務(wù)喪失應(yīng)有的公益性。如果整個(gè)國(guó)家所處的階段是快速發(fā)展時(shí)期，一味地模仿其他國(guó)家的限制政府活動(dòng)范圍的績(jī)效管理方式，不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，反而會(huì)使整個(gè)社會(huì)陷于斷裂，因?yàn)檫@些國(guó)家的社會(huì)組織尚無(wú)法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。

(二)參與式績(jī)效管理

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)的政府績(jī)效管理先后采取過(guò)崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理、效能監(jiān)察、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、服務(wù)承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進(jìn)之處。比如，大多數(shù)績(jī)效管理形式都是封閉性的，沒(méi)有設(shè)計(jì)公眾參與的渠道。近年來(lái)，一些地方政府在公眾參與政府績(jī)效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評(píng)議政府、社會(huì)滿意度調(diào)查等。在目前中國(guó)的政府績(jī)效管理中，公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對(duì)具體行政部門的評(píng)估。以南京市為例，該市自1999年以來(lái)，一直堅(jiān)持“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的做法。每年年底，南京市政府向市民發(fā)放評(píng)議問(wèn)卷，要求對(duì)所有的政府機(jī)關(guān)進(jìn)行打分排名。北京、珠海、杭州、?？凇y川、昆明等城市都先后開(kāi)展過(guò)“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的活動(dòng)。

作為政府績(jī)效管理的一種理念，參與式績(jī)效管理主張社會(huì)公眾應(yīng)有效地參與到對(duì)政府績(jī)效的測(cè)評(píng)和管理過(guò)程。公眾參與績(jī)效管理的方式有很多種，比如對(duì)施政目標(biāo)的討論，對(duì)評(píng)估體系的建議，對(duì)具體行政主體的評(píng)估，對(duì)績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的監(jiān)督。所以，參與式績(jī)效管理并不僅僅局限于“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看，公眾對(duì)具體行政主體的評(píng)測(cè)僅僅是一個(gè)起點(diǎn)，并沒(méi)有窮盡參與式績(jī)效管理的內(nèi)涵。

如果缺乏政府信息公開(kāi)作為配套工作，公眾的評(píng)測(cè)失去了基本的信息基礎(chǔ)，只能依據(jù)感性認(rèn)識(shí)．不僅不利于行政主體改進(jìn)工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導(dǎo)致直接提供公共服務(wù)的部門普遍得分較低，而主要服務(wù)于政府內(nèi)部的部門得分較高。南京市2001年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等；北京市2003年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分最高的部門是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設(shè)委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等；昆明市2008年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分第一的部門是市政協(xié)辦公廳，得分最低的部門分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設(shè)局等。

由于各個(gè)行政主體的工作難以進(jìn)行簡(jiǎn)單的橫向比較，因而群眾的評(píng)議大多數(shù)只能作為評(píng)估各個(gè)部門實(shí)際工作的參考材料，這就引發(fā)了一個(gè)如何對(duì)群眾評(píng)議做出反饋的問(wèn)題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據(jù)群眾評(píng)議結(jié)果調(diào)整了幾個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)班子，就會(huì)面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計(jì)量”的問(wèn)題，畢竟各個(gè)部門的法定職責(zé)對(duì)群眾感知有直接影響。但如果不對(duì)群眾評(píng)議結(jié)果做出積極反饋，那么群眾對(duì)評(píng)議活動(dòng)的參議熱情就會(huì)快速消退，從而使評(píng)議活動(dòng)陷入名存實(shí)亡的尷尬處境。

所以，參與式績(jī)效管理不是簡(jiǎn)單地將公眾動(dòng)員起來(lái)定期為行政主體給出評(píng)測(cè)分?jǐn)?shù)，而是包括目標(biāo)設(shè)定、體系設(shè)計(jì)、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過(guò)程參與。那么，為什么說(shuō)參與式績(jī)效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?

(三)參與式績(jī)效管理促進(jìn)行政關(guān)系的調(diào)整

1．參與式績(jī)效管理對(duì)行政主體而言，既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制。績(jī)效目標(biāo)為行政主體的管理行為設(shè)定了目標(biāo)，指標(biāo)體系則引導(dǎo)行政主體按照預(yù)定方向?qū)嵤┕芾?。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績(jī)效管理體系中，行政主體的管理行為對(duì)公眾需求的回應(yīng)度就大大提高。不過(guò)，應(yīng)該指出的是，行政主體的管理目標(biāo)應(yīng)該融合公眾需求和部門法定職責(zé)，即行政主體在開(kāi)放性條件下保持相對(duì)的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達(dá)有其內(nèi)在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應(yīng)該有一種提煉和合成過(guò)程，才能形成真正的社會(huì)公共利益。

在具體操作上，可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強(qiáng)弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對(duì)應(yīng)的公眾參與形式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽(tīng)證會(huì)。如果某一公共問(wèn)題的敏感度強(qiáng)但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論，比如舉行聽(tīng)證會(huì)。這樣既可以節(jié)約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類管理行為包括價(jià)格管制、區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題、城市市容管理等。如果某一公共問(wèn)題的敏感度和脆弱性都很強(qiáng)，就必須預(yù)先準(zhǔn)備好公眾廣泛和深度參與的方案，因?yàn)檫@一類問(wèn)題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類管理問(wèn)題主要涉及社會(huì)治安、動(dòng)拆遷、民生問(wèn)題等。所以，對(duì)于公眾參與，行政主體應(yīng)該在開(kāi)放性條件下保持相對(duì)的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動(dòng)建立有效的利益合成機(jī)制，避免行政過(guò)程的不連貫性。從這種意義上說(shuō)，參與式績(jī)效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。

2．對(duì)相對(duì)方而言，參與式績(jī)效管理既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)設(shè)定相應(yīng)的渠道，將公眾訴求的表達(dá)引導(dǎo)到討論績(jī)效目標(biāo)和監(jiān)督績(jī)效結(jié)果等方面，使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。