序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

1.地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出綜合性的特點(diǎn)

地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是由社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化、綜合而成，呈現(xiàn)出綜合性特點(diǎn)。當(dāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度，能夠迅速轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，比如自然災(zāi)害將導(dǎo)致地方財(cái)政減收增支，地方金融風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等等。同時(shí)，地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)所需要的經(jīng)費(fèi)及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需要的各種開支，一旦地方財(cái)政出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)甚至于危機(jī)，將直接影響到國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其功能嚴(yán)重失調(diào)。因而地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)只看成是地方財(cái)政部門的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是地方政府甚至是整個(gè)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)各方面具有重大的影響。

2.地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性，并逐步受到世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響

正是由于地方財(cái)政具有綜合性和來(lái)源廣泛的特點(diǎn)，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)客觀普遍地存在于我們整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)。僅僅在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日趨嚴(yán)重時(shí)，才引起人們對(duì)它的關(guān)注，才著重于對(duì)防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究。入世意味著我國(guó)將加快全方位、多領(lǐng)域、多層次的對(duì)外開放，逐步融入到世界經(jīng)濟(jì)的主流之中，經(jīng)濟(jì)全球化在給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的同時(shí)，勢(shì)必對(duì)我國(guó)地方財(cái)政產(chǎn)生重要影響。我國(guó)地方財(cái)政入世后將面臨怎樣的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如何迎接挑戰(zhàn)已成為急待探討的重大課題。

3.不同地區(qū)所存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不同，不同級(jí)別政府所存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不同

從橫向看，我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。受歷史和現(xiàn)實(shí)等多種原因的影響，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境制約因素多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。財(cái)政收不抵支，赤字突出是中西部地區(qū)財(cái)政運(yùn)行的顯著特點(diǎn)，中西部地區(qū)財(cái)政支出相對(duì)于財(cái)政收入增長(zhǎng)過(guò)快，導(dǎo)致中西部地區(qū)所存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)明顯高于東部沿海地區(qū)。從縱向看，我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不同程度存在于省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府之中，其中省、地（市）級(jí)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度較小，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度較高，甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)。目前的地方財(cái)政狀況是省以下政府層層向上集中資金，卻將事權(quán)層層下放，導(dǎo)致財(cái)政狀況自上而下一級(jí)比一級(jí)困難。這使得縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收支矛盾突出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇，集中表現(xiàn)為財(cái)政增收難度加大，財(cái)政收入增長(zhǎng)趨緩，工資欠發(fā)普遍化，財(cái)政可調(diào)控財(cái)力較少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬等等。

4.收支矛盾尖銳，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重是地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的集中表現(xiàn)

首先，分稅制改革的出發(fā)點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府在財(cái)政分配中的地位，提高中央政府財(cái)政收入，因而地方財(cái)力大幅下降。其次，財(cái)權(quán)財(cái)力分散、稅收流失大大削弱地方財(cái)政實(shí)力。另外，在地方預(yù)算自求平衡的約束下，收過(guò)頭稅，寅吃卯糧搞空轉(zhuǎn)給地方財(cái)政收入帶來(lái)了未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從1993年的78.0%降至于1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年來(lái)，地方行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的經(jīng)費(fèi)支出急劇增長(zhǎng)，使財(cái)政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)，同時(shí)國(guó)家制定并實(shí)施的許多政策和措施都需要地方在財(cái)力上予以大力支持，所投入的項(xiàng)目需要地方提供相應(yīng)的配套資金。為此地方財(cái)政支出增長(zhǎng)呈現(xiàn)出明顯的剛性，地方財(cái)政自給率嚴(yán)重不足。2000年地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中的比重為65.3%，地方財(cái)政支出增量達(dá)到14.7%，地方財(cái)政自給率僅為62%。由于對(duì)政府債務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府部門各行其道，多頭舉債，以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。舉債行為的不規(guī)范致使債務(wù)的償還主體、責(zé)任主體不夠明晰，從而形成重借輕還，財(cái)政最終承擔(dān)債務(wù)的情況，導(dǎo)致了財(cái)政長(zhǎng)期處于被動(dòng)的局面。各級(jí)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)已成為困擾地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定的重要問(wèn)題。

5.地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的隱蔽性，危害性大

地方財(cái)政既存在顯性風(fēng)險(xiǎn)又存在隱性風(fēng)險(xiǎn)，但更多的表現(xiàn)為財(cái)政隱性風(fēng)險(xiǎn)，甚至一些財(cái)政顯性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過(guò)人為的手段被處理成隱性風(fēng)險(xiǎn)而埋下潛在的隱患。由于通常情況下大部分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處于隱蔽狀態(tài)，這造成各部門對(duì)防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積和膨脹。如果地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的積聚沒有得到及時(shí)有效的控制和化解，最終將會(huì)引發(fā)財(cái)政危機(jī)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)萎縮，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。作為兜底財(cái)政，財(cái)政所存在的風(fēng)險(xiǎn)是最為嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其危害性可見一斑。

二、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和對(duì)策

1.進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)1994年建立的分稅制財(cái)政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關(guān)系，但該體制受到種種條件制約，帶有強(qiáng)烈的過(guò)渡色彩，對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成累積具有重要影響。進(jìn)一步完善分稅制分級(jí)財(cái)政管理體制，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定。首先是確定哪些事權(quán)劃歸中央政府，哪些事權(quán)劃歸地方政府。對(duì)中央政府與地方政府之間發(fā)生事權(quán)交叉的領(lǐng)域，中央與地方政府應(yīng)按照受益與付費(fèi)相對(duì)稱的原則，積極配合、主動(dòng)協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、江河治理等。然后是合理安排地方各級(jí)的事權(quán)關(guān)系。也就是正確處理地方各級(jí)政府間的關(guān)系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權(quán)劃分。長(zhǎng)期以來(lái)，省級(jí)以下政府間事權(quán)劃分不清是造成地方各級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度不同的重要原因。二是合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國(guó)地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過(guò)小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，也使地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)力度不足，為此有必要建立、完善地方稅體系，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，使地方本級(jí)收入基本能夠滿足地方財(cái)政的開支，增強(qiáng)地方以自身相對(duì)獨(dú)立的財(cái)力來(lái)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。就防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言，我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)在兩個(gè)方面完善。第一，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收支自給率低，財(cái)政收支矛盾更為突出，潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮這些地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行狀況，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，加大中央專項(xiàng)撥款力度。第二，省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有待加強(qiáng)和完善。要加大省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，向貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育。

2.調(diào)整和優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)公共支出管理

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，地方公共財(cái)政支出體系是有效防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財(cái)政支出的范圍。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政職能的客觀要求，地方財(cái)政應(yīng)有“進(jìn)”有“退”，有所為有所不為，地方財(cái)政資金要逐步退出一般性、競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，加大公共需要的保障力度。第二，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是在保證國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，壓縮一般性項(xiàng)目開支，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等方面的支出。第三，改革地方財(cái)政支出預(yù)算體制。要嚴(yán)格按照地方政府職能范圍確定預(yù)算支出范圍，調(diào)整優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目并加強(qiáng)預(yù)算論證；同時(shí)嘗試開展部門預(yù)算，改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的作法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門。第四，推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革，加快實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。逐步擴(kuò)大采購(gòu)范圍，加強(qiáng)采購(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，提高政府資金使用效益，確保政府采購(gòu)的規(guī)范運(yùn)行；改革財(cái)政資金繳撥方式，所有財(cái)政性支出均通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付。

3.加強(qiáng)債務(wù)統(tǒng)一管理，適時(shí)推出地方公債制度

加強(qiáng)政府債務(wù)管理，應(yīng)從規(guī)范政府舉債行為，強(qiáng)化財(cái)政在地方政府融資管理中的地位入手。為此需要做好以下幾方面工作：一是建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度。其內(nèi)容不僅包括地方政府的直接債務(wù)，也包括間接債務(wù)。債務(wù)信息的充分披露是債務(wù)監(jiān)控得以有效實(shí)施的重要保障。二是規(guī)范地方政府擔(dān)保，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)地方政府債務(wù)融資渠道多樣化，地方政府應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范的擔(dān)保原則，并逐步縮小擔(dān)保債務(wù)規(guī)模，以財(cái)政貼息、補(bǔ)貼等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)融資目的。三是加強(qiáng)政府債務(wù)歸口管理，突出財(cái)政部門的主體地位。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)對(duì)本級(jí)政府所屬部門舉借債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真審核，監(jiān)督債務(wù)資金的使用及償還狀況，承擔(dān)起其所負(fù)有的監(jiān)督管理責(zé)任。四是建立規(guī)范的地方財(cái)政償債機(jī)制。地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)以年度預(yù)算安排，財(cái)政結(jié)余資金等形式建立財(cái)政償債資金，專項(xiàng)用于地方政府債務(wù)的償還。五是建立地方公債制度，規(guī)范政府融資行為。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規(guī)范可行的地方政府公債制度，在中央嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的條件下，允許地方財(cái)政發(fā)行統(tǒng)一的債券，籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金，以規(guī)范政府融資行為及防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

篇（2）

何教授：對(duì)于這個(gè)問(wèn)題首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到：我們的財(cái)政政策和國(guó)債政策從來(lái)都是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)服務(wù)的。1998年，亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)造成了嚴(yán)重的影響，物價(jià)水平總下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑。鑒于此，中央決定實(shí)施積極的財(cái)政政策，增發(fā)國(guó)債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1999年又進(jìn)一步實(shí)行積極財(cái)政政策，取得了很好的效果，經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)下滑的趨勢(shì)得到控制。1998年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為7.8%，1999年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為7.1%。

認(rèn)識(shí)我們的債務(wù)規(guī)模，關(guān)鍵就要看國(guó)家財(cái)政政策所要解決的問(wèn)題以及實(shí)施反周期調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)效果如何。至于在亞洲金融危機(jī)得以緩解，東南亞一些國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以后，我們的財(cái)政政策將如何改變，則需另當(dāng)別論。但從今年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策。具體到我們國(guó)家，國(guó)債規(guī)模的大小，我想應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)分析?；\統(tǒng)地說(shuō)發(fā)債空間大小與否，我認(rèn)為不具體，也是沒有說(shuō)服力的。我們國(guó)家從1993年開始實(shí)行宏觀調(diào)控，并在1996年順利實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)軟著陸。但是，在軟著陸以后，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次矛盾也開始暴露出來(lái)，這集中表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性矛盾、制度性矛盾和體制性矛盾；而且，這三種矛盾交織并發(fā)、錯(cuò)綜復(fù)雜。從另外一個(gè)角度來(lái)看，這也可以說(shuō)反映了三大風(fēng)險(xiǎn)、三大困境，即國(guó)有企業(yè)處于困境，銀行處于困境，財(cái)政處于困境。鑒于這三大矛盾同時(shí)并存，要擺脫困境，當(dāng)然要從經(jīng)濟(jì)入手，從企業(yè)入手。而國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，國(guó)企改革的深化，都離不開財(cái)政和銀行的支持。但是，在這三大矛盾、三大困境同時(shí)出現(xiàn)的時(shí)候，我們解決問(wèn)題的回旋余地就不是很大了。面臨著這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)矛盾，那么，我國(guó)的國(guó)債規(guī)模究竟要搞多大呢？

衡量我國(guó)國(guó)債規(guī)模的大小，既要考慮到我們的財(cái)政政策是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，不能夠只求財(cái)政平衡而放棄總的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又要從客觀形勢(shì)出發(fā)，考慮到財(cái)政自身的運(yùn)行問(wèn)題。我們可以用兩個(gè)總量指標(biāo)來(lái)衡量國(guó)債規(guī)模的大小，一是赤字率，即赤字占GDP的比重，按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不能超過(guò)3%；二是債務(wù)率，即債務(wù)余額占GDP的比重，以60%為警戒線。從公開的數(shù)字來(lái)看，目前我國(guó)的赤字率還不高，好象發(fā)債空間還比較大，但是如果考慮到其他一些隱性赤字，就已經(jīng)接近或超過(guò)國(guó)際警戒線了。更重要的是，分析赤字率時(shí)，我國(guó)還有幾點(diǎn)與西方不同。第一，我國(guó)的債務(wù)余額積累是從1982年開始的，而西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已有了近二百年的歷史，因而其債務(wù)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)；國(guó)與國(guó)情況不同，債務(wù)率不具有可比性。第二，我們的財(cái)政能力也有別于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。我國(guó)的財(cái)政收入占GDP的比重是12%，而西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的比重都在30-40%，財(cái)政能力比我國(guó)要強(qiáng)得多；而我國(guó)的財(cái)政能力相對(duì)較弱，這一點(diǎn)在比較債務(wù)率時(shí)必須加以考慮。第三，我們的資本市場(chǎng)剛剛起步，還很不發(fā)達(dá)，發(fā)行的國(guó)債還不能直接進(jìn)入資本市場(chǎng)流通。而西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的資本市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)說(shuō)是比較成熟的，無(wú)論國(guó)債發(fā)行多少，都能進(jìn)入資本市場(chǎng)流通，通過(guò)市場(chǎng)的循環(huán)消化，債務(wù)問(wèn)題便很難暴露；并且，西方一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家即使沒有財(cái)政赤字，也要發(fā)行國(guó)債，以便進(jìn)行公開市場(chǎng)操作，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。所以說(shuō)，為什么西方國(guó)家債務(wù)率高于100%都不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題，道理就在這里。因此，我們?cè)谧鲊?guó)際比較時(shí)，必須具體情況具體分析。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，發(fā)債的空間應(yīng)該說(shuō)不是很大了；我認(rèn)為，現(xiàn)在財(cái)政已經(jīng)盡力了。

記者：今年我國(guó)仍將實(shí)行積極的財(cái)政政策，那么國(guó)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了哪些影響呢？

何教授：1998年以來(lái)我國(guó)適度增發(fā)國(guó)債，主要有兩方面原因：一是應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的沖擊；二是為了扭轉(zhuǎn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，是實(shí)施反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要舉措。從目前情況來(lái)看，亞洲一些國(guó)家已經(jīng)相繼走上了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的道路，金融危機(jī)的影響正在減退。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度雖然趨緩，但仍保持在較高水平，物價(jià)也出現(xiàn)止跌跡象。因此，我們的反周期調(diào)節(jié)也將告一段落。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行恢復(fù)正常以后，就要注意解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等深層次的矛盾問(wèn)題。財(cái)政政策，包括稅收政策、轉(zhuǎn)移支付政策等，都應(yīng)當(dāng)以此作為調(diào)控目標(biāo)。這些問(wèn)題不解決，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行都會(huì)受到很大影響。

但有一種傾向是我們所不愿看到的，那就是不分具體情況，一味地依賴積極的財(cái)政政策來(lái)解決需求不足的問(wèn)題。擴(kuò)張性財(cái)政政策與需求不足之間，并沒有必然聯(lián)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是出現(xiàn)買方市場(chǎng)時(shí)，需求不足是一種常態(tài)，主要應(yīng)當(dāng)靠市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，宏觀調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)處于輔助地位，其作用效果是有限的。過(guò)分依賴財(cái)政政策調(diào)整市場(chǎng)需求，事倍而功半。處理不好，還會(huì)導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)。而債務(wù)危機(jī)反過(guò)來(lái)又會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響。俄羅斯經(jīng)濟(jì)的崩潰就是一個(gè)明證：首先是債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)。因此，國(guó)債政策也是要謹(jǐn)慎使用的。

記者：當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已成為財(cái)政生活中的重要內(nèi)容之一，您如何看待我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題？

篇（3）

1國(guó)庫(kù)集中支付過(guò)程中容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)

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（1）國(guó)庫(kù)集中支付數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)庫(kù)集中支付數(shù)據(jù)處理量大，涉及單位多，沒有計(jì)算機(jī)管理實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付是不可想象的。全部的數(shù)據(jù)處理幾乎全部依賴于計(jì)算機(jī)的管理，如果由于計(jì)算機(jī)病毒感染、不可抗力因素或人為導(dǎo)致系統(tǒng)癱瘓，導(dǎo)致數(shù)據(jù)丟失，則會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)庫(kù)集中支付的順利進(jìn)行。因此，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)要把數(shù)據(jù)安全防范風(fēng)險(xiǎn)放在尤為重要的位置。

（2）財(cái)政直接支付存在的資金風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政直接支付取消了資金撥付的中間環(huán)節(jié)，方便快捷。但可能存在著預(yù)算單位虛假套取財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)，收款人、收款賬戶是否真實(shí)難以核實(shí)，預(yù)算單位用款申請(qǐng)的合理性很難確定。

（3）財(cái)政授權(quán)支付存在的資金風(fēng)險(xiǎn)。

與財(cái)政直接支付相比，授權(quán)支付的風(fēng)險(xiǎn)性更大。因?yàn)樨?cái)政授權(quán)給預(yù)算單位后，財(cái)政部門的監(jiān)督余地相對(duì)減小，給預(yù)算單位套取或轉(zhuǎn)移、挪用財(cái)政資金提供了便利。同時(shí)，由于預(yù)算單位和基層銀行管理制約機(jī)制相對(duì)松弛，內(nèi)控制度不夠健全，這也為預(yù)算單位、銀行或有關(guān)人員違規(guī)操縱財(cái)政資金留有一定的空間。

（4）財(cái)政內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政作為國(guó)庫(kù)集中支付制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具有絕對(duì)控制資金流向的權(quán)利。因此，財(cái)政內(nèi)部科室如果出現(xiàn)管理混亂，就極易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政預(yù)算指標(biāo)的編制、批復(fù)，單位用款計(jì)劃的編制、批復(fù)，非預(yù)算單位財(cái)政直接撥款都必須有嚴(yán)格控制，防止內(nèi)部人員產(chǎn)生違法支付的事情。

作為最終審核單位支付的關(guān)口，也會(huì)發(fā)生把關(guān)不嚴(yán)，容易產(chǎn)生支付的收款單位與付款單上的單位名稱或帳號(hào)不一致，授權(quán)支付付款單上支付的用途與支票用途不一致，直接支付通知書上的收款人與實(shí)際收款人不一致現(xiàn)象。

（5）銀行違規(guī)支付風(fēng)險(xiǎn)。

銀行作為財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的付款銀行，應(yīng)嚴(yán)格加強(qiáng)管理，防止發(fā)生亂支付的現(xiàn)象，如支付的收款單位與付款單上的單位名稱或帳號(hào)不一致，授權(quán)支付付款單上支付的用途與支票用途不一致，直接支付通知書上的收款人與實(shí)際收款人不一致。如果把關(guān)不嚴(yán)，極易產(chǎn)生違法問(wèn)題。

（6）預(yù)算單位現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，預(yù)算單位通過(guò)零余賬戶支取現(xiàn)金的額度，沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)的存在。盡管國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)預(yù)算單位的業(yè)務(wù)不會(huì)產(chǎn)生任何影響，但實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)有些單位為了方便用款，經(jīng)常提取大額現(xiàn)金。不僅不符合現(xiàn)金管理?xiàng)l例要求使用現(xiàn)金，而且極易產(chǎn)生盜、搶風(fēng)險(xiǎn)。提取的大額現(xiàn)金在銀行門口被搶奪的事件屢見報(bào)端，不僅給國(guó)家造成損失，而且工作人員也可能受到傷害。因此預(yù)算單位加強(qiáng)現(xiàn)金管理，盡量少支取現(xiàn)金是非常必要的。

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2國(guó)庫(kù)集中支付風(fēng)險(xiǎn)控制建議

國(guó)庫(kù)集中支付過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，大多是由于操作不規(guī)范、不嚴(yán)格，制度不健全導(dǎo)致的，因此，在實(shí)際操作中應(yīng)特別注意對(duì)人員的培訓(xùn)，預(yù)防資金潛在風(fēng)險(xiǎn)，完善財(cái)政直接支付與財(cái)政授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)管機(jī)制。

（1）加大宣傳力度，提高風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是一項(xiàng)新生事物，涉及方方面面利益調(diào)整，需要人民銀行、銀行和預(yù)算單位的密切配合，要堅(jiān)持預(yù)算單位資金使用權(quán)、支出審批權(quán)和會(huì)計(jì)核算權(quán)“三不便”的原則，合理地規(guī)范各方面的職責(zé)權(quán)限。加大宣傳力度，提高工作人員在實(shí)際工作中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有效地調(diào)動(dòng)各方面參與改革的積極性，減少改革壓力。

（2）計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)控制。隨著國(guó)庫(kù)集中業(yè)務(wù)的不斷拓展，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的安全問(wèn)題也愈顯突出。數(shù)據(jù)是國(guó)庫(kù)集中支付所有業(yè)務(wù)的根本，必須充分考慮數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制，確保數(shù)據(jù)安全。在實(shí)際工作中，應(yīng)采取以下幾點(diǎn)安全措施：一是在實(shí)際工作中注意作到以下幾點(diǎn)：①使用安全等級(jí)高的數(shù)據(jù)庫(kù)及操作系統(tǒng)。②在國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)中實(shí)行“雙機(jī)熱備”，就是在實(shí)時(shí)有兩臺(tái)服務(wù)器同時(shí)并行，處理數(shù)據(jù)，時(shí)刻有一臺(tái)服務(wù)器處于熱備份狀態(tài)，一旦主服務(wù)器出現(xiàn)故障，備份服務(wù)器將即時(shí)接管集中支付數(shù)據(jù)，處理集中支付業(yè)務(wù)。③運(yùn)用數(shù)據(jù)備份系統(tǒng)。④建立良好的服務(wù)器安全運(yùn)行環(huán)境，數(shù)據(jù)系統(tǒng)中心機(jī)房線路采用專線供電，同時(shí)配備UPS不間斷電源供電，確保市電停電后還可以保障處理集中支付數(shù)據(jù)一定時(shí)間；機(jī)房?jī)?nèi)所有集中支付業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)傳輸、處理、存儲(chǔ)設(shè)備均可靠接地，供電、通訊線路布線整齊、規(guī)范，連接牢固；機(jī)房采用全鋼防靜電地板鋪設(shè)，并采用專用空調(diào)24小時(shí)保持溫度、濕度，機(jī)房環(huán)境干凈整潔，達(dá)到了防塵、干燥、適溫和防靜電的要求。⑤對(duì)中心機(jī)房、配電室計(jì)算機(jī)系統(tǒng)重要設(shè)施嚴(yán)格管理，配備消防、安保等設(shè)備；建立嚴(yán)格的進(jìn)入制度，不準(zhǔn)無(wú)關(guān)人員隨便進(jìn)入機(jī)房。⑥安裝反病毒軟件，應(yīng)選取著名軟件公司的殺毒軟件，并定期更新。⑦物理隔絕，連入國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的計(jì)算機(jī)，應(yīng)嚴(yán)格禁止使用外部及未經(jīng)安全處理的磁盤使用，做到物理上隔絕。

二是健全制度，落實(shí)檢查。制度的建立是安全管理的前提、依據(jù)和要求，而落實(shí)制度是實(shí)施安全管理的關(guān)鍵。計(jì)算機(jī)安全檢查是促進(jìn)制度落實(shí)的保障。

三是貫徹“以人為本”的數(shù)據(jù)安全管理理念。無(wú)論是數(shù)據(jù)的安全運(yùn)行還是系統(tǒng)的防范犯罪，人都是其中的關(guān)鍵。要堅(jiān)持崗位分離，權(quán)限控制、監(jiān)督制約等一系列安全管理原則，加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付軟件系統(tǒng)中的重要崗位人員進(jìn)行管理，預(yù)防各類人為事故、案件的發(fā)生。

（3）建立內(nèi)控制度，規(guī)范操作程序。財(cái)政部門、銀行、預(yù)算單位應(yīng)建立健全內(nèi)部管理機(jī)制。財(cái)政部門必須盡快完善內(nèi)控機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，以防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政資金安全。基層銀行要盡快解決管理松散、把關(guān)不嚴(yán)和與財(cái)政部門之間信息梗塞之弊端。

（4）監(jiān)督關(guān)口前移，防患于未然。財(cái)政資金撥付給供應(yīng)商或勞務(wù)提供者前，政府采購(gòu)部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任、配合財(cái)政預(yù)算管理部門對(duì)預(yù)算單位的資金申請(qǐng)、所提供的購(gòu)銷合同、商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者的資質(zhì)及收款賬戶的真?zhèn)?，進(jìn)行全面鑒定。

篇（4）

1、國(guó)債發(fā)行額與財(cái)政赤字額的互動(dòng)

財(cái)政赤字既可能是由被動(dòng)發(fā)生收不抵支現(xiàn)象引起的，也可能是政府為刺激總需求而主動(dòng)采用的一種積極財(cái)政政策。1997年以前，我國(guó)財(cái)政赤字主要是收入增長(zhǎng)緩慢而支出膨脹引起的，實(shí)施積極財(cái)政政策以后，財(cái)政赤字的彌補(bǔ)，主要有三種方法：一是用歷年的財(cái)政盈余；二是以貨幣融資形式向中央銀行借款；三是以債務(wù)融資形式向社會(huì)發(fā)行國(guó)債。我國(guó)1986年以來(lái)政府財(cái)政全為赤字，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》現(xiàn)已明確規(guī)定財(cái)政不允許向銀行透支。因此，財(cái)政赤字只能靠債務(wù)融資來(lái)彌補(bǔ)。從財(cái)政赤字與國(guó)債發(fā)行額的關(guān)系來(lái)看，赤字是原發(fā)性的，債務(wù)是由赤字派生的，二者在數(shù)量上具有正相關(guān)性，財(cái)政赤字高的年份，國(guó)債發(fā)行額也較高，近年來(lái)的實(shí)際情況也是如此（見表1）。但是，現(xiàn)在存在的問(wèn)題是債務(wù)發(fā)生并不純粹是被動(dòng)發(fā)生的，債務(wù)額與赤字額具有相互推動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)。其中一個(gè)原因是由于宏觀調(diào)控政策的需要，把增發(fā)國(guó)債作為積極財(cái)政政策的操作工具，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其資金回報(bào)率較低，隨著國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)張，還本付息額也迅速增加，國(guó)債規(guī)模的迅速擴(kuò)張反過(guò)來(lái)推動(dòng)財(cái)政赤字的急劇攀升，陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)當(dāng)中，如1997年國(guó)債發(fā)行額為2412.03億元，同年的還本信息額為1820.40億元，還本付息額占發(fā)行額的75.47%，在財(cái)政收入不可能有較大增長(zhǎng)的情況下，中央財(cái)政的償債成本和償債風(fēng)險(xiǎn)都相應(yīng)增加。

2、低債務(wù)負(fù)擔(dān)率與高債務(wù)依存度并存

國(guó)債負(fù)擔(dān)率（國(guó)債余額／當(dāng)年GDP）反映了負(fù)債規(guī)模與一國(guó)嘗債總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的對(duì)比關(guān)系，這一指標(biāo)對(duì)不同國(guó)家有著不同的實(shí)際意義，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)是建立在雄厚的財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，整個(gè)國(guó)家對(duì)債務(wù)的承載能力較強(qiáng)，其國(guó)債負(fù)擔(dān)率可以高些，如《馬約》規(guī)定歐盟成員國(guó)這一指標(biāo)上限為60%，而發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差，其債務(wù)負(fù)擔(dān)率也應(yīng)較低，一般國(guó)家應(yīng)不超過(guò)45%。我國(guó)的國(guó)債負(fù)擔(dān)率一直低于17%，2001年也僅為16.3%，遠(yuǎn)低于國(guó)際警戒線。但是從動(dòng)態(tài)分析，我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率近年來(lái)增長(zhǎng)很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。

從財(cái)政對(duì)國(guó)債的依賴程度和財(cái)政承載債務(wù)的能力上看，則需要考察國(guó)債依存度和償債率兩個(gè)指標(biāo)。由于我國(guó)國(guó)債的發(fā)行和償還都是由中央政府操作的，在分稅制條件下，真正能衡量國(guó)債所蘊(yùn)涵的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)為中央財(cái)政的債務(wù)依存度和償債率，所以研究中央財(cái)政的債務(wù)依存度和償債率也更有實(shí)際意義。

中央財(cái)政的債務(wù)依存度是指當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額與中央財(cái)政支出（包括國(guó)債還本付息額）的比重，它反映了中央財(cái)政支出對(duì)國(guó)債的依賴程度。債務(wù)依存度過(guò)高，表明財(cái)政支出過(guò)度依賴于債務(wù)收入，財(cái)政處于相對(duì)脆弱的狀態(tài)，因?yàn)閲?guó)債畢竟是一種有償收入，高依存度對(duì)財(cái)政的未來(lái)發(fā)展形成潛在的威脅。國(guó)際上公認(rèn)的控制線為25%-30%，而我國(guó)的財(cái)政依存度表現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)，從1994年開始超出國(guó)際警戒線，1999年高達(dá)62.49%（見表1），是國(guó)際警戒線的兩倍多，也是美國(guó)、日本、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的3-10倍。顯然，中央財(cái)政支出有60%的資金來(lái)源于國(guó)債收入，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大。

表1財(cái)政收支與國(guó)債有關(guān)指標(biāo)

附圖

資料來(lái)源：2001年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

反映中央財(cái)政償還債務(wù)能力的指標(biāo)是償債率，即當(dāng)年國(guó)債還本付息額與中央財(cái)政收入的比重，這一指標(biāo)越高，說(shuō)明中央財(cái)政的還本付息壓力越大，償還能力越弱，國(guó)債的承受能力越差。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，償債率的安全線為8%-10%，警戒線為22%，1990年我國(guó)中央政府的償債率為11.43%，1998年迅速攀升為45.91%，是國(guó)際警戒線的兩倍多，近兩年雖然有所下降，但仍然高于國(guó)際警戒線（見表1）?？紤]到我國(guó)財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)的潛力不大，加之國(guó)債發(fā)行期限多為中期，還本付息相對(duì)集中，國(guó)債的償還困難還是較大的。

上述分析表明，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體應(yīng)債能力相對(duì)較強(qiáng)，而財(cái)政本身特別是中央財(cái)政對(duì)國(guó)債的承載能力有限，也從一個(gè)側(cè)面反映了財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重過(guò)低，既壓縮了國(guó)債繼續(xù)增加發(fā)行的合理空間，也說(shuō)明潛藏著財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3、國(guó)債籌資成本硬約束與投資收益隱性化

國(guó)債籌資是有代價(jià)的，到期償還本金是不言而喻的，同時(shí)還要支付國(guó)債利息。國(guó)債是以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的借貸形式，其發(fā)行主體是政府，在所有的本幣市場(chǎng)參與者中信譽(yù)最高，信用風(fēng)險(xiǎn)最小，流通性能好，變現(xiàn)能力強(qiáng)。正因?yàn)閲?guó)債具有這些特征，西方國(guó)家一般都以國(guó)債收益率作為金融市場(chǎng)的基準(zhǔn)利率，從投資者角度來(lái)看，投資是國(guó)家政權(quán)擔(dān)保的此種金融產(chǎn)品最安全，風(fēng)險(xiǎn)幾乎為零。因此，國(guó)債利率通常低于銀行同期存款利率。我國(guó)的情況與此正好相反，由于缺乏科學(xué)的債券定價(jià)方法和基準(zhǔn)利率形成機(jī)制，債券發(fā)行定價(jià)反而比照銀行儲(chǔ)蓄存款利率，國(guó)債利率比同期存款利率高出1-3個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。

表21990-1996年銀行儲(chǔ)蓄利率與國(guó)債利率表單位：%

附圖

資料來(lái)源：袁東：《中國(guó)證券市場(chǎng)論》，東方出版社，1997年，250頁(yè)。

近年來(lái)雖然二者利差在減少，但國(guó)債利率仍高于銀行存款利率。1999年發(fā)行的2、3、5年期國(guó)債利率分別是2.55%、2.89%、3.14%，而同期銀行存款利率分別是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低與風(fēng)險(xiǎn)大小相悖，同時(shí)也增加了國(guó)債的利息支出，1997、1998年的利息支出分別高達(dá)563.3億元和763.6億元。甚至有個(gè)別種類國(guó)債的真實(shí)利率高于產(chǎn)出增長(zhǎng)率，如1998年第一期、第二期憑證式國(guó)債、30年期的特種國(guó)債利率偏高，從而增加了國(guó)債的籌資成本。

國(guó)債是信用性質(zhì)的財(cái)政收入，是一種集借、用、還三者于一體的政策融資工具，其主要特點(diǎn)就是國(guó)債資金使用的有償性。國(guó)債資金的償還就要考慮它的使用效益。國(guó)債資金的使用效益包括社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩方面：從社會(huì)效益來(lái)看，通過(guò)國(guó)債投資，可以增強(qiáng)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，改變社會(huì)消費(fèi)與投資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于環(huán)境保護(hù)等，但這些溢出效應(yīng)是隱性的，很難用投資收益率等指標(biāo)衡量的，因此、在短期內(nèi)不能作為國(guó)債的償還基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)效益上看，國(guó)債資金主要用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息，用于生產(chǎn)建設(shè)上的比例很小，況且基礎(chǔ)設(shè)施投資的盈利水平較低，想用這些投資項(xiàng)目的盈利來(lái)償還國(guó)債是不現(xiàn)實(shí)的，國(guó)債投資的自償能力是十分有限的。

4、隱性債務(wù)顯性化

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制改革的深化，將促使以前的隱性債務(wù)顯性化。目前我國(guó)尚存在各種形式的債務(wù)，雖然在名義上不是中央財(cái)政的債務(wù)，但在性質(zhì)上類似于國(guó)債的國(guó)家債務(wù)，在實(shí)際運(yùn)作中將由中央財(cái)政承擔(dān)其中的大部分支付責(zé)任，最終構(gòu)成中央財(cái)政的實(shí)際債務(wù)組成部分。

(1)社會(huì)保障資金債務(wù)。改革開放以前，我國(guó)實(shí)行的是低工資、廣就業(yè)、多補(bǔ)助的收入分配制度，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障全部由國(guó)家和企業(yè)承擔(dān)，個(gè)人未形成養(yǎng)老積累，也不承擔(dān)任何費(fèi)用。改革開放以來(lái)，我國(guó)新的社會(huì)保障制度也逐漸形成，這就產(chǎn)生了彌補(bǔ)歷史欠帳，支持國(guó)企改革，對(duì)原有職工的償債問(wèn)題，這部分債務(wù)具有很大的不確定性，取決于未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、實(shí)際工資率、利息率和人口因素等參數(shù)的變化。按照世界銀行1997年測(cè)算結(jié)果，我國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)為1994年GDP的46%-69%，即21468～32202億元，而他們最近的一項(xiàng)測(cè)算則認(rèn)為在1998年中國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限計(jì)算這部分債務(wù)也達(dá)2萬(wàn)億以上。

(2)國(guó)有銀行不良貸款形成的國(guó)家隱性債務(wù)。在我國(guó)的全部金融資產(chǎn)中，銀行資產(chǎn)占85%以上，但由于多種原因，我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款比重居高不下，1995年末為21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高達(dá)29.2%，國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款總規(guī)模至少在27000億元以上；四大國(guó)有商業(yè)銀行在1997～2000年由于國(guó)有企業(yè)改制而核銷呆壞帳1829億；截止2000年末，在四大國(guó)有商業(yè)銀行開戶的企業(yè)中，逃廢債企業(yè)達(dá)32140戶，懸空銀行貸款本息達(dá)1851億元；三家政策性銀行的不良資產(chǎn)，根據(jù)朱民1999年提供的數(shù)據(jù)也在3000億元左右。而以上也僅是冰山一角。

(3)糧食企業(yè)在采購(gòu)和流通中累積的虧損債務(wù)，目前高達(dá)2000多億元，這最終也將成為政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。

(4)截止2001年底，全國(guó)拖欠當(dāng)年國(guó)家統(tǒng)一政策規(guī)定的工資65億元，占應(yīng)發(fā)工資總額的1.8%。

我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)是由財(cái)政、銀行、國(guó)有企業(yè)三部分組成，政府財(cái)政實(shí)質(zhì)上為銀行的不良貸款和企業(yè)債務(wù)提供擔(dān)保，為社會(huì)保障提供資金來(lái)源，在動(dòng)員銀行和企業(yè)最大潛力仍存在缺口的情況下，上述隱性債務(wù)必將最終由財(cái)政負(fù)擔(dān)，其本質(zhì)與國(guó)債是相同的。所以說(shuō)，雖然名義國(guó)債負(fù)擔(dān)率低于國(guó)際警戒線，但如果在名義國(guó)債規(guī)?；A(chǔ)上，再加上社會(huì)保障資金缺口、國(guó)有商業(yè)銀行和政策性銀行的不良資產(chǎn)債務(wù)、糧食企業(yè)虧損掛帳、各級(jí)政府欠發(fā)工資等隱性債務(wù)計(jì)算在內(nèi)，我國(guó)財(cái)政債務(wù)至少在5萬(wàn)億元以上，占我國(guó)GDP的50%以上，即國(guó)債總體負(fù)擔(dān)率超過(guò)50%，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。

5、外債風(fēng)險(xiǎn)雖小，但成本較高

財(cái)政債務(wù)包括國(guó)內(nèi)債務(wù)和國(guó)外債務(wù)兩部分，近年來(lái)總的趨勢(shì)是內(nèi)債規(guī)模大幅增長(zhǎng)，而外債負(fù)擔(dān)相對(duì)減少，外債風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。一是外債余額增幅較小，由1995年的1056.90億美元增加到2001年的1700余億美元，個(gè)別年份甚至絕對(duì)減少，如1999年。二是從外債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)上看，2000年我國(guó)外債的償債率為9.2%，債務(wù)率為52.1%，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的警戒線（即償債率為25%，債務(wù)率為100%），2000年我國(guó)外債負(fù)債率為13.5%，也低于同期世界平均水平。三是從外債償還期限結(jié)構(gòu)上看，2000年長(zhǎng)期外債余額占全部外債余額的91.0%，而短期外債余額僅占9.0%。四是我國(guó)外匯儲(chǔ)備逐年增長(zhǎng)，到2000年已達(dá)1655.74億美元，為外債償還提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？梢?，我國(guó)的外債規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和外匯儲(chǔ)備比較起來(lái)，其負(fù)擔(dān)較為合理，均在國(guó)力可承受范圍內(nèi)。

但是，另一方面，從外債借款成本來(lái)看，貸款利率較高的國(guó)際商業(yè)銀行貸款占主導(dǎo)地位，2000年國(guó)際商業(yè)貸款余額占整個(gè)外債余額的65%，而利率較低的外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款僅占16.9%和18.1%，這必然導(dǎo)致我國(guó)外債的借款成本提高。從外債幣種結(jié)構(gòu)上看，幣種單一，主要是美元和日元，外債幣種缺乏多樣化，增加了外債的匯率風(fēng)險(xiǎn)，因此，對(duì)外債風(fēng)險(xiǎn)同樣不能掉以輕心，仍需加強(qiáng)外債風(fēng)險(xiǎn)管理。

二、財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范

積極財(cái)政政策的效應(yīng)是雙重的，在充分發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正面效應(yīng)的同時(shí)，必須看到積極財(cái)政政策也導(dǎo)致國(guó)債規(guī)模有所擴(kuò)大，進(jìn)而放大財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。為此，應(yīng)針對(duì)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征，采取有效措施，防范與化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1、適時(shí)淡出積極財(cái)政政策

一般而言，財(cái)政政策的行政色彩較濃，人為因素較大，往往側(cè)重于需求管理，是一種熨平經(jīng)濟(jì)周期的短期措施。我國(guó)1998年制定并實(shí)施積極財(cái)政政策之初，只是把它作為一項(xiàng)應(yīng)對(duì)東南嚴(yán)金融危機(jī)的特殊手段。而數(shù)年連續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，已經(jīng)使這一短期政策長(zhǎng)期化了。但社會(huì)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政方面深層次的問(wèn)題并沒有從根本上得到解決，卻積累了大量財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要適時(shí)調(diào)整財(cái)政政策，逐步淡出積極財(cái)政政策，控制財(cái)政赤字規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率，深化預(yù)算制度改革，規(guī)范財(cái)政分配秩序，完善稅費(fèi)改革。

2、控制國(guó)債規(guī)模，調(diào)整國(guó)債結(jié)構(gòu)

發(fā)行國(guó)債既要考慮社會(huì)公民的應(yīng)債能力、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的承載能力和財(cái)政的償還能力，更要注重國(guó)債資金的使用效益和運(yùn)作成本，兼顧國(guó)債發(fā)行的可持續(xù)性，科學(xué)界定國(guó)債的合理規(guī)模。(1)加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程，規(guī)范預(yù)算外收入和各種制度外收入，把它們納入到統(tǒng)一的財(cái)政收入中，使財(cái)政收入穩(wěn)步提高。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，合理調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，遏制行政經(jīng)費(fèi)膨脹，杜絕資金浪費(fèi)，全面推行政府采購(gòu)制度、零基預(yù)算、單一帳戶制度，以此強(qiáng)化支出約束，壓縮財(cái)政赤字，這是控制國(guó)債規(guī)模的最關(guān)鍵因素。(2)廣泛采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)發(fā)行方式，降低發(fā)行成本；動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)債利率，形成科學(xué)規(guī)范的基準(zhǔn)利率機(jī)制，適度調(diào)低國(guó)債利率，降低籌資成本，控制國(guó)債利息負(fù)擔(dān)；調(diào)整國(guó)債期限結(jié)構(gòu)，增加短期和長(zhǎng)期國(guó)債品種，均衡分布國(guó)債還本付息額度。(3)提高國(guó)債資金的使用效應(yīng)，走出借新債還舊債的怪圈。對(duì)于投向非盈利性公共物品的國(guó)債資金，在選擇項(xiàng)目時(shí)要兼顧經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)并重的原則，在保證工程質(zhì)量的前提下，盡量降低成本，盡可能地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的效益，創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。在今后一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)債投資應(yīng)逐步由基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)向有市場(chǎng)需求、有經(jīng)濟(jì)效益的制造業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，加大用于競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的投資比例，同時(shí)采取有效的管理措施，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，項(xiàng)目建成后，采取公司運(yùn)作方式，保證資產(chǎn)的保值增值，提高國(guó)債資金的自我償還能力。(4)為了使國(guó)債資金的籌措、使用和償還步入良性循環(huán)軌道，應(yīng)建立國(guó)債償債基金制度，堅(jiān)持基金有效運(yùn)作，預(yù)算上單獨(dú)列支，閑置部分可以投資，確?；鹪鲋?，使國(guó)債償還有一個(gè)可靠的基礎(chǔ)。

表3國(guó)家外債余額及風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)

附圖

資料來(lái)源：2001年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

3、多元分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)國(guó)債資金投向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，一般具有巨大的社會(huì)效益，地方有關(guān)部門可能從中獲益，因此，這些國(guó)債的償還應(yīng)按受益大小由中央和地方政府按比例分?jǐn)偅荒壳拔覈?guó)不允許地方政府發(fā)債，為解決地方政府使用債款，一般由中央統(tǒng)一發(fā)行國(guó)債，再?gòu)闹修D(zhuǎn)貨一部分給地方政府使用，這實(shí)際上是中央政府替地方政府發(fā)債，所以按誰(shuí)受益誰(shuí)償還原則，這部分債務(wù)理應(yīng)地方政府負(fù)擔(dān)；對(duì)于銀行不良貸款和壞帳損失，最終不應(yīng)由財(cái)政全部“兜底”，而要以法律法規(guī)形式明確規(guī)定銀行破產(chǎn)后財(cái)政負(fù)擔(dān)償還儲(chǔ)戶資產(chǎn)的比例，按照利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則，規(guī)定財(cái)政、銀行、儲(chǔ)戶各承擔(dān)一定比例風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于地方政府債務(wù)，要嚴(yán)格界定責(zé)任，真正屬于政府的，由地方政府列入預(yù)算；對(duì)于商業(yè)性債務(wù)、有關(guān)政府擔(dān)保的企業(yè)債務(wù)，首先由債務(wù)人償還；對(duì)于社會(huì)保障資金缺口這種隱性債務(wù)，應(yīng)由財(cái)政、企業(yè)及個(gè)人按比例分?jǐn)?，?cái)政和企業(yè)分?jǐn)偛糠挚赏ㄟ^(guò)開征社會(huì)保障稅、國(guó)有股減持、出售轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)等方式彌補(bǔ)。

4、強(qiáng)化外債管理，防范外債風(fēng)險(xiǎn)

由于外債具有特殊的傳導(dǎo)機(jī)制，一國(guó)外匯市場(chǎng)可能成為國(guó)際投機(jī)商追逐的目標(biāo)，東南亞金融風(fēng)險(xiǎn)的教訓(xùn)應(yīng)引起我國(guó)高度重視。必須建立外債統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合國(guó)家的進(jìn)出口政策、匯率政策，運(yùn)用科學(xué)管理方法和現(xiàn)代化手段，統(tǒng)籌政府外債的借入、使用和償還；在合理控制外債規(guī)模條件下，降低借款成本，盡量多爭(zhēng)取外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款：對(duì)于國(guó)外商業(yè)貸款，一定要注重提高外債資金的使用效益，使外債本息償還有一個(gè)可靠的保證。同時(shí)，還要注意匯率風(fēng)險(xiǎn)，合理安排外債幣種結(jié)構(gòu)，提高匯率走勢(shì)的預(yù)測(cè)能力，把外債風(fēng)險(xiǎn)控制在較低水平。

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篇（5）

二、基于審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)特征的財(cái)務(wù)舞弊影響分析

（一）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀性影響

從財(cái)務(wù)舞弊角度講，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀性是一種環(huán)境影響因素，如果被審計(jì)單位不存在財(cái)務(wù)舞弊問(wèn)題，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀性固然存在，但財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻相對(duì)較低。而如果被審計(jì)單位存在財(cái)務(wù)舞弊問(wèn)題，那么就會(huì)增大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論在審計(jì)中是否發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)舞弊現(xiàn)象，這種財(cái)務(wù)問(wèn)題都客觀存在。從博弈論的角度看，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制并非是一種零和博弈，風(fēng)險(xiǎn)的控制不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)可以控制，卻無(wú)法消除。在經(jīng)常采用的審計(jì)方法中，無(wú)論是抽樣審計(jì)還是詳細(xì)審計(jì)，都不能保證完全消除審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)舞弊的存在可能會(huì)在審計(jì)過(guò)程中被發(fā)現(xiàn)，但也存在不被發(fā)現(xiàn)的可能。有國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，財(cái)務(wù)舞弊之所以會(huì)造成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀性增大，與被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)環(huán)境有著很大關(guān)系。事實(shí)上，近年來(lái)爆發(fā)出大量的財(cái)務(wù)舞弊案件，與審計(jì)制度不完善、審計(jì)方法不當(dāng)不無(wú)關(guān)系，財(cái)務(wù)舞弊所帶來(lái)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增大在這種環(huán)境下也就更加凸顯。這種觀點(diǎn)主要是基于環(huán)境因素對(duì)于審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的影響。

（二）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的潛在性影響

審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的潛在性主要表現(xiàn)在財(cái)務(wù)問(wèn)題以及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在審計(jì)中不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，而繼續(xù)處在潛伏階段，財(cái)務(wù)舞弊增大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)潛在性的主要方式是存在虛假會(huì)計(jì)賬目，通常講就是做假賬。會(huì)計(jì)信息造假是財(cái)務(wù)舞弊的主要手段，會(huì)計(jì)信息造假的形式多種多樣，隨著金融工具的日益復(fù)雜化、多樣化和信息技術(shù)的發(fā)展，目前的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度可以利用的漏洞也很多，這就增大了審計(jì)工作的難度。在當(dāng)前的財(cái)務(wù)舞弊現(xiàn)象中，還呈現(xiàn)出會(huì)計(jì)賬目造假日趨復(fù)雜化的特點(diǎn)。比如非經(jīng)營(yíng)性損益舞弊，一些企業(yè)通過(guò)進(jìn)行債務(wù)重組，將一些不允許非關(guān)聯(lián)的交易操作為關(guān)聯(lián)交易，將不具備商業(yè)實(shí)質(zhì)的資產(chǎn)關(guān)聯(lián)交易引入到損益計(jì)算中來(lái)，通過(guò)復(fù)雜的差額損益計(jì)算，企業(yè)也就有了一定的利潤(rùn)操縱空間。這種財(cái)務(wù)舞弊問(wèn)題需要審計(jì)人員和審計(jì)單位對(duì)被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)有著充分的了解，如果審計(jì)人員和審計(jì)單位不具備相應(yīng)的素質(zhì)和能力，往往很難發(fā)現(xiàn)。在財(cái)務(wù)舞弊中之所以利用一些復(fù)雜的手段制作大量復(fù)雜的會(huì)計(jì)賬目，其目的是增大審計(jì)工作的難度，降低被審計(jì)發(fā)現(xiàn)的概率。一般而言，財(cái)務(wù)舞弊的手段越高明、會(huì)計(jì)操作方式越復(fù)雜，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的潛在性也就越大。

（三）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍性影響

從一些財(cái)務(wù)舞弊案件的特點(diǎn)來(lái)看，往往在會(huì)計(jì)操作中并不是將舞弊金額全部放在一個(gè)籃子里，一般通過(guò)不同時(shí)間、不同階段的拆分，將舞弊金額分拆到會(huì)計(jì)流程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而增強(qiáng)財(cái)務(wù)舞弊的隱蔽性。這樣在審計(jì)過(guò)程中就很難發(fā)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)中存在的所有問(wèn)題，特別是一些金額較小的偏差。在審計(jì)過(guò)程中的一些環(huán)節(jié)出現(xiàn)的細(xì)微偏差，可能最終導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大大增加，而增加的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)同舞弊者的舞弊獲利在一定程度上也是對(duì)等的，審計(jì)結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)越高，舞弊者獲利也就越大，這是一種雙向作用的關(guān)系。審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)所具有的普遍性是這種財(cái)務(wù)舞弊手段的應(yīng)用基礎(chǔ)，而財(cái)務(wù)舞弊又會(huì)反過(guò)來(lái)增大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍性。在這種雙向作用中，審計(jì)工作的整體風(fēng)險(xiǎn)會(huì)增大，財(cái)務(wù)舞弊者被發(fā)現(xiàn)的概率會(huì)降低。財(cái)務(wù)舞弊增大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍性同增大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的潛在性一樣，都是舞弊者對(duì)于財(cái)務(wù)舞弊手段選擇所導(dǎo)致的結(jié)果，因而這種審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的增加也不是絕對(duì)的，在一定程度上取決于財(cái)務(wù)舞弊的操作手段。

（四）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的可控性影響

首先，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制需要多方面的參與，其中也包括被審計(jì)單位，當(dāng)被審計(jì)單位存在財(cái)務(wù)舞弊時(shí)，就會(huì)降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主體控制能力。其次，當(dāng)前財(cái)務(wù)舞弊手段日趨復(fù)雜，虛假會(huì)計(jì)賬目的制作手段也日趨高明。當(dāng)審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)和能力沒有達(dá)到相應(yīng)要求時(shí)，也就無(wú)法較好地控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，這也是財(cái)務(wù)舞弊降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)可控性的一個(gè)重要原因。第三，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制是一種相對(duì)控制，在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)可以控制的范圍內(nèi)，財(cái)務(wù)舞弊是影響這一可控范圍的關(guān)鍵因素，當(dāng)財(cái)務(wù)舞弊客觀存在時(shí)，就會(huì)增大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)可控范圍，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的可控性?；谝陨?，財(cái)務(wù)舞弊的存在會(huì)降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的可控性，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制也會(huì)因此呈現(xiàn)出更加復(fù)雜化的特點(diǎn)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制與財(cái)務(wù)舞弊這二者之間本質(zhì)上是此消彼長(zhǎng)的相悖關(guān)系。

三、針對(duì)財(cái)務(wù)舞弊的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制要素

（一）被審計(jì)單位的評(píng)估機(jī)制

被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)環(huán)境、財(cái)務(wù)管理情況、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況都會(huì)對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生重要影響，在審計(jì)工作中首先要建立對(duì)被審計(jì)單位的評(píng)估機(jī)制。在審計(jì)前要對(duì)被審計(jì)單位的信用情況作出相應(yīng)評(píng)價(jià)，要充分了解其業(yè)務(wù)構(gòu)成、經(jīng)營(yíng)范圍等經(jīng)營(yíng)情況，以及被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)管理制度、財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)、執(zhí)行力等。通過(guò)評(píng)估結(jié)果制定相應(yīng)的審計(jì)方案，同時(shí)在評(píng)估中也要對(duì)被審計(jì)單位的固有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，如果被審計(jì)單位的固有風(fēng)險(xiǎn)較高，相應(yīng)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)較高。

（二）審計(jì)方案的合理性

審計(jì)方案的選擇和制定以被審計(jì)單位的具體情況為基礎(chǔ)，綜合考慮被審計(jì)單位信用情況、財(cái)務(wù)情況、經(jīng)營(yíng)情況，審計(jì)方案應(yīng)包括審計(jì)范圍、審計(jì)人員、審計(jì)流程、審計(jì)方法等。在審計(jì)方案中首先應(yīng)當(dāng)明確審計(jì)目標(biāo)，包括審計(jì)工作的整體目標(biāo)以及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)。其次，對(duì)于審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估要明確重要性水平，將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制在一個(gè)最低的范圍內(nèi)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)范圍的認(rèn)定與被審計(jì)單位的評(píng)估結(jié)果要結(jié)合起來(lái)。最后，審計(jì)方案中還應(yīng)當(dāng)有對(duì)于錯(cuò)報(bào)的相關(guān)應(yīng)對(duì)措施，在審計(jì)中一旦發(fā)現(xiàn)錯(cuò)報(bào)，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)方案中的應(yīng)對(duì)措施對(duì)錯(cuò)報(bào)進(jìn)行審核，評(píng)估錯(cuò)報(bào)存在財(cái)務(wù)舞弊的可能性，甚至重新評(píng)估被審計(jì)單位所有會(huì)計(jì)資料的可靠性。對(duì)于審計(jì)方案中的審計(jì)流程和工作方法，既要保證最大程度地控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也要通過(guò)合理的審計(jì)工作安排提高審計(jì)效率，科學(xué)、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)方案是提高審計(jì)質(zhì)量的保障。

（三）審計(jì)人員的自身修養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)

審計(jì)人員的自身修養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)是審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制的主要組成部分，是決定財(cái)務(wù)舞弊問(wèn)題是否能被發(fā)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相應(yīng)的審計(jì)制度，在審計(jì)工作中嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)流程，對(duì)于審計(jì)證據(jù)的認(rèn)定和評(píng)估應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，特別是在錯(cuò)報(bào)項(xiàng)目的處理方面，審計(jì)證據(jù)的可靠性和全面性的認(rèn)定往往取決于審計(jì)人員的個(gè)人能力。提高審計(jì)人員的自身修養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)一方面要依賴審計(jì)人員的自身參與，作為審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)自己所肩負(fù)的責(zé)任，嚴(yán)守職業(yè)道德規(guī)范，不參與財(cái)務(wù)舞弊的合謀。另一方面，審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計(jì)人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)道德教育和專業(yè)教育，提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平。

（四）審計(jì)方法

審計(jì)方法的選擇并沒有普遍性的適用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不同的被審計(jì)單位，就其具體情況應(yīng)當(dāng)選擇適宜的審計(jì)方法。首先要評(píng)估被審計(jì)單位的內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制執(zhí)行力，被審計(jì)單位的內(nèi)部控制評(píng)估結(jié)果直接影響審計(jì)方法的選擇和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。重要的是要能夠積極利用一些新的方法和技術(shù)手段，加強(qiáng)審計(jì)工作信息化的建設(shè)。在現(xiàn)代審計(jì)工作中，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息化已經(jīng)是必然趨勢(shì)。利用信息化技術(shù)，能夠快速對(duì)會(huì)計(jì)信息進(jìn)行檢索，在錯(cuò)報(bào)處理方面也更加有針對(duì)性。應(yīng)當(dāng)指出，審計(jì)方法的完善是相對(duì)的，在審計(jì)方法的選擇上應(yīng)當(dāng)更加富有針對(duì)性，根據(jù)被審計(jì)單位的具體情況選擇適宜審計(jì)方法，一味追求先進(jìn)的審計(jì)方法并不一定能夠在個(gè)別審計(jì)工作中取得較好效果。

篇（6）

2市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下我國(guó)財(cái)政金融行業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

2.1過(guò)去片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展累積的財(cái)政赤字和商業(yè)銀行業(yè)不良貸款率

我國(guó)過(guò)去十年來(lái)，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步，采用政府投資為主的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。實(shí)行的赤字財(cái)政政策在今天的弊端已經(jīng)開始出現(xiàn)。正如上面數(shù)據(jù)分析，目前我國(guó)財(cái)政赤字累積的債務(wù)總額已經(jīng)成為一顆潛在的炸彈。如果不采用正確的應(yīng)對(duì)策略，這顆炸彈也有引爆的可能。雖然在今天看來(lái)有點(diǎn)夸張，甚至聳人聽聞。但是，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)去的財(cái)政懸崖等債務(wù)危機(jī)證明，即使再?gòu)?qiáng)大、再發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，如果無(wú)視財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，也會(huì)帶來(lái)重大災(zāi)難。從商業(yè)銀行角度看，隨著過(guò)去經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，伴隨著商業(yè)銀行業(yè)務(wù)不斷拓展，利潤(rùn)不斷增加的同時(shí)，各種違約產(chǎn)生的呆賬、壞賬、爛賬問(wèn)題已經(jīng)開始出現(xiàn)。我國(guó)銀行業(yè)不良貸款總額已經(jīng)上升到36％，達(dá)到7670億元，比十年前增加了三倍以上。不良貸款率已經(jīng)超過(guò)政府制定的15％的紅線。據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，2015年，我國(guó)金融行業(yè)的不良貸款率還會(huì)出現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)是伴行的兩個(gè)主體，前者如果出現(xiàn)問(wèn)題會(huì)深刻影響后者的發(fā)展，而后者如果出現(xiàn)問(wèn)題，也會(huì)深刻影響前者。

2.2財(cái)政債務(wù)支出的壓力增大，商業(yè)銀行收回貸款的難度增加

增加的財(cái)政赤字需要在每一年度的國(guó)家財(cái)政預(yù)算中，安排專門的財(cái)政支出。但是隨著財(cái)政赤字累積總額的增加，國(guó)家財(cái)政還債的壓力也在逐年加大。地方政府債務(wù)支出的壓力更加明顯，個(gè)別地方債臺(tái)高筑，政府債務(wù)已經(jīng)超過(guò)地方GDP的100％,甚至已經(jīng)開始出現(xiàn)地方債務(wù)違約的現(xiàn)象。商業(yè)銀行的貸款回收難度也在逐漸加大。由于我國(guó)近兩年經(jīng)濟(jì)下行的壓力增加，企業(yè)開工不足，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩。這些造成部分企業(yè)的貸款還本付息的壓力加大。防范不良貸款，加大貸款資金回籠，已經(jīng)成為目前商業(yè)銀行最重要的工作。不少不良貸款的產(chǎn)生，與財(cái)政行業(yè)緊密相連。部分地方政府大搞面子工程，形象工程，讓很多參與企業(yè)為了工程的開展，紛紛加大了通過(guò)商業(yè)銀行進(jìn)行融資的力度。因此，政府債務(wù)支出壓力加大與商業(yè)銀行貸款回收難度增加之間本質(zhì)上存在密切的關(guān)系。在一些地方，這兩個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)開始浮出水面，并相互交織，相互影響，甚至形成了惡性循環(huán)。這些風(fēng)險(xiǎn)因素還具有一定的蔓延性，如果不采取及時(shí)有力的解決措施，很可能會(huì)逐漸波及其他地方。

2.3房地產(chǎn)泡沫、影子銀行等具體風(fēng)險(xiǎn)隱患對(duì)金融財(cái)政的影響越來(lái)越大

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的自發(fā)盲目滯后等弊端還是存在。雖然我國(guó)政府采取了強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控措施，防范這些潛在的問(wèn)題。但是部分行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)因素在累積，并開始深刻影響我國(guó)金融財(cái)政行業(yè)的健康發(fā)展?，F(xiàn)在影響我國(guó)金融財(cái)政行業(yè)最具體的現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)問(wèn)題就是房地產(chǎn)泡沫、影子銀行等問(wèn)題。房地產(chǎn)泡沫是首推的最大隱患問(wèn)題。我國(guó)房地產(chǎn)商業(yè)化以來(lái)，房地產(chǎn)價(jià)格漲幅驚人，以北京為例，十年前三環(huán)以內(nèi)的房?jī)r(jià)不過(guò)一平米幾千元，但是現(xiàn)在大多在三萬(wàn)元以上。很多地方政府過(guò)去十幾年靠征地，開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目作為政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一?？梢哉f(shuō)中國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格和政府的一些房地產(chǎn)開發(fā)政策有著密切的關(guān)系。房地產(chǎn)價(jià)格的上漲目前已經(jīng)成為明顯的泡沫，很難想象作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，房?jī)r(jià)竟然比很多發(fā)達(dá)國(guó)家都高。一旦這一泡沫破滅，不但給購(gòu)房者帶來(lái)災(zāi)難，也給政府財(cái)政的運(yùn)營(yíng)及金融行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)災(zāi)難。影子銀行問(wèn)題更是近幾年在金融領(lǐng)域出現(xiàn)的不容小視的重要問(wèn)題。影子銀行游離于金融監(jiān)管系統(tǒng)之外，會(huì)給整個(gè)金融行業(yè)的有序發(fā)展帶來(lái)很多系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)波及財(cái)政行業(yè)領(lǐng)域。影子銀行擾亂財(cái)政金融秩序的危害，在近幾年已經(jīng)開始逐漸顯現(xiàn)。雖然目前影子銀行的總體規(guī)模不大，還沒有大規(guī)模影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，如果不正視這一潛在的風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)間久了會(huì)給我國(guó)財(cái)政金融行業(yè)帶來(lái)很大的麻煩。

3應(yīng)對(duì)財(cái)政金融行業(yè)潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效措施

3.1削減財(cái)政赤字，降低不良貸款率

面對(duì)日益高企的政府債務(wù)，唯一正確的做法是逐漸削減財(cái)政赤字。雖然削減赤字，在短期內(nèi)會(huì)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度看，這是非常有必要的。當(dāng)然，赤字財(cái)政的做法不是一無(wú)是處，適度的財(cái)政赤字可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政有序運(yùn)行的雙贏。但是，過(guò)度的財(cái)政赤字卻會(huì)深刻影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的未來(lái)。削減財(cái)政赤字，不能夠以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平為代價(jià)。因此，應(yīng)當(dāng)制訂正確的赤字削減計(jì)劃，逐步穩(wěn)健地減少財(cái)政赤字，把政府債務(wù)水平降到完全可控的范圍之內(nèi)。本文認(rèn)為我國(guó)財(cái)政債務(wù)規(guī)模降低到2008年金融危機(jī)以前的水平最好。從金融領(lǐng)域看，雖然不良貸款率總體上較少，但增加幅度明顯。因此，也要引起重視，盡量采取措施把不良貸款率降低到1以下。

3.2政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)囟喟才艂鶆?wù)支出的份額，并幫助商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)及時(shí)回籠貸款

我國(guó)過(guò)去幾十年，財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出一直占據(jù)大頭。在保障一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出的前提下，要適當(dāng)增加債務(wù)支出的份額，盡快減少目前高企的債務(wù)。尤其是在地方債務(wù)的管理中，中央政府應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的地方政府債務(wù)管理?xiàng)l例，把地方政府目前雜亂的債務(wù)理順，并收回地方政府的部分舉債權(quán)。地方政府的舉債行為應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)中央政府相關(guān)部門的審核才能夠?qū)嵭?。各地政府還要幫助商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)及時(shí)回籠貸款，制定更加嚴(yán)厲的貸款回收制度。商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)也要從內(nèi)部出發(fā)，完善改革現(xiàn)有的行業(yè)規(guī)范?？傊瑴p少政府財(cái)政債務(wù)規(guī)模，幫助金融行業(yè)的貸款能夠及時(shí)回籠，是未來(lái)財(cái)政金融行業(yè)的重要工作。

篇（7）

積極財(cái)政政策造成的赤字率和負(fù)債率的提高引發(fā)了人們對(duì)我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。但就顯性指標(biāo)而言，如進(jìn)行國(guó)際比較，不難發(fā)現(xiàn)其實(shí)中國(guó)的赤字和顯性負(fù)債水平是相對(duì)較低的。在標(biāo)準(zhǔn)普爾（Standard Poor's ）對(duì)世界上68個(gè)國(guó)家2000年政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率的統(tǒng)計(jì)中，中國(guó)排在第63位，不但低于美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、加拿大、意大利等經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的西方七國(guó)，也低于韓國(guó)、新加坡、泰國(guó)、印度尼西亞、巴西、阿根廷、哥倫比亞等新興市場(chǎng)國(guó)家以及俄羅斯、匈牙利、捷克、羅馬尼亞、克羅地亞等市場(chǎng)轉(zhuǎn)型國(guó)家（注：資料來(lái)源：標(biāo)準(zhǔn)普爾公司網(wǎng)站，Global Financial System Stre

，09-Oct-2001.）。圖3進(jìn)一步展示了中國(guó)與CIS （獨(dú)聯(lián)體國(guó)家）、CEE （中東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家）和Baltic（波羅的海國(guó)家）在整個(gè)轉(zhuǎn)軌期內(nèi)赤字率方面的比較。從圖中我們可以看出，中國(guó)的中央財(cái)政赤字率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于CEE 和CIS 國(guó)家，即使是財(cái)政狀況良好的Baltic三國(guó)，其總體上的赤字水平也是高于中國(guó)的。

然而，赤字率、負(fù)債率等這些顯性指標(biāo)相對(duì)較低就能說(shuō)明我國(guó)目前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不高嗎？換言之，赤字率、負(fù)債率等這些顯性指標(biāo)相對(duì)較低就能說(shuō)明我國(guó)目前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不高嗎？換言之，赤字率、負(fù)債率等這些顯性指標(biāo)能完全反映中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)型大國(guó)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度嗎？世界銀行研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Haria Polackova Bnxi等（1999）發(fā)現(xiàn)：和大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家在轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的嚴(yán)重財(cái)政赤字狀況不同的是，捷克和馬其頓這兩個(gè)國(guó)家在整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)都保持了財(cái)政預(yù)算的基本平衡。他們的進(jìn)一步研究表明：這兩個(gè)國(guó)家的財(cái)政平衡是通過(guò)把大量政府活動(dòng)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，以大量積累或有債務(wù)及隱性負(fù)債的形式隱藏了一部分預(yù)算內(nèi)的政府赤字和債務(wù)而達(dá)到的。大量隱性和或有負(fù)債的積累使捷克和馬其頓財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上很高。

圖3中國(guó)與前蘇聯(lián)和中東歐轉(zhuǎn)國(guó)家赤字率的比較

那么，中國(guó)政府有沒有隱性和或有負(fù)債？這些非顯性負(fù)債產(chǎn)生的主要原因是什么？會(huì)對(duì)我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生什么樣以及多大的影響？這些就是本文要研究的主要問(wèn)題。

二、政府隱性擔(dān)保與我國(guó)政府的隱性和或有債務(wù)

為了更清楚地說(shuō)明政府債務(wù)的種類，這里先引入Hana Polackova Brixi（1998）的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣。她認(rèn)為政府面臨著四種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：顯性的、隱性的、直接的和或有的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。每一種風(fēng)險(xiǎn)從廣義上都可以定義為負(fù)債，Polackova Brixi 將政府負(fù)債分為四種類型，即：直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債（見表1）。按照傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算方式，只有直接顯性負(fù)債是直接、即時(shí)地被納入到財(cái)政預(yù)算中去的，而后三種類型的負(fù)債都具有不同程度的隱蔽性。相對(duì)于僅從赤字率、負(fù)債率等直接顯性負(fù)債指標(biāo)來(lái)判斷一國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣有利于更全面地認(rèn)識(shí)國(guó)家的負(fù)債及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況（見表2）。

資料來(lái)源：劉尚希、趙全厚：《政府債務(wù)：風(fēng)險(xiǎn)狀況的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。

直接顯性負(fù)債在政府預(yù)算表中都有清晰的描述，本文主要關(guān)注的是政府的隱性和或有負(fù)債，對(duì)表2中的隱性和或有負(fù)債項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府主要的或有和隱性債務(wù)都是源于政府的擔(dān)保，并且大部分是隱性擔(dān)保，如政府對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行、國(guó)有政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、其他金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、社?；鸬忍峁┑膿?dān)保（注：政府擔(dān)保是指政府作為擔(dān)保者（Guarantor ）向受益者（Beneficiary ）或是直接向債權(quán)人（Creditor）作出的在擔(dān)保受益者（即債務(wù)人）違約時(shí)支付債務(wù)的承諾。當(dāng)債務(wù)人發(fā)生債務(wù)違約時(shí)，將由政府代替?zhèn)鶆?wù)人向債權(quán)人償付債務(wù)。）。之所以稱為“隱性”，是因?yàn)?，與顯性擔(dān)保不同，隱性擔(dān)保是一種沒有明確完整的擔(dān)保合同作為依托、沒有嚴(yán)格法律約束力的擔(dān)保形式。《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》明確規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”，從這個(gè)角度上講，中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的絕大部分政府擔(dān)保部屬于隱性擔(dān)保。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國(guó)形成了一個(gè)以中央政府為核心的完整的政府隱性擔(dān)保體系。這個(gè)體系包括四個(gè)層次：一是中央政府對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門（包括國(guó)有銀行、國(guó)有資產(chǎn)管理公司、中央銀行、政策性銀行、包括國(guó)有糧棉流通企業(yè)在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)及其他國(guó)有附屬機(jī)構(gòu)）的隱性擔(dān)保；二是中央政府對(duì)資本市場(chǎng)的隱性擔(dān)保；三是中央政府的社會(huì)養(yǎng)老金隱性擔(dān)保；四是中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保。在對(duì)國(guó)有銀行、國(guó)有企業(yè)等提供隱性擔(dān)保時(shí)，政府沒有負(fù)債；但是，如果債務(wù)人發(fā)生違約，政府將有義務(wù)償還債務(wù)，此時(shí)，隱性和或有負(fù)債將成為政府的實(shí)際負(fù)債。（注：比如1999年“廣信”破產(chǎn)時(shí)，雖然根據(jù)1995年《擔(dān)保法》政府并沒有代償“廣信”債務(wù)的法定義務(wù)，但政府還是部分地履行了1995年以前的隱性擔(dān)保承諾，承擔(dān)了一部分的對(duì)內(nèi)對(duì)外債務(wù)。）因此，判斷我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不能僅僅停留在赤字率、負(fù)債率這樣幾個(gè)顯性指標(biāo)上，還需要（或更需要）關(guān)注由我國(guó)龐大的政府擔(dān)保（主要是隱性擔(dān)保）體系所引發(fā)的政府或有及隱性債務(wù)。

三、補(bǔ)償替代：一種解釋

對(duì)政府提供隱性擔(dān)保的經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行進(jìn)一步分析，不難發(fā)現(xiàn)這些部門，如銀行證券等金融部門、社會(huì)保障、國(guó)有企業(yè)等都是我國(guó)漸進(jìn)式改革較晚才觸及的部門（如表3）。這時(shí)的改革步驟仍要具有“帕累托改進(jìn)”的性質(zhì)幾乎是不可能的，而“非帕累托改進(jìn)”就必然意味著改革會(huì)面臨來(lái)自各方面現(xiàn)實(shí)和潛在利益受損者的阻力，在客觀上加大了政府推進(jìn)改革的難度。

為了消除改革的阻力，政府的一般做法是對(duì)利益受損者進(jìn)行“補(bǔ)償”或“贖買”，以換取人們對(duì)改革的最廣泛支持。通常的補(bǔ)償有兩種不同的方式：顯性補(bǔ)償和隱性補(bǔ)償。顯性補(bǔ)償往往動(dòng)用政府財(cái)政資源對(duì)利益受損主體進(jìn)行直接補(bǔ)償，這種方式在我國(guó)又分為兩種具體的表現(xiàn)形式：一是樊綱所說(shuō)的“讓利”行為，中央政府“讓利”行為的實(shí)質(zhì)是把本應(yīng)納入到財(cái)政收入中的一塊收益讓渡給企業(yè)或地方政府；政府給予某項(xiàng)改革涉及到的潛在利益受損者直接的財(cái)政補(bǔ)貼，典型的是70年代是80年代初進(jìn)行的對(duì)城鎮(zhèn)居民的糧價(jià)補(bǔ)貼（注：農(nóng)村改革能夠提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出和農(nóng)民的收入水平，但糧食價(jià)格的提高卻可能損害到城鎮(zhèn)居民的既得利益。胡汝銀（1992）就曾指出，政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革的同時(shí)，通過(guò)一種配套性的財(cái)政補(bǔ)貼政策對(duì)城鎮(zhèn)居民進(jìn)行補(bǔ)償性的糧價(jià)補(bǔ)貼，便既可增加糧食供給，又能夠使得城鎮(zhèn)居民成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的受益者和農(nóng)業(yè)改革的支持者。）。顯性補(bǔ)償在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣中表現(xiàn)為政府直接顯性負(fù)債。而隱性補(bǔ)償最主要的就是政府在經(jīng)濟(jì)重構(gòu)過(guò)程中為各經(jīng)濟(jì)部門提供的顯性或隱性擔(dān)保，這些擔(dān)保產(chǎn)生了政府的隱性和或有負(fù)債。

當(dāng)改革進(jìn)入“攻堅(jiān)戰(zhàn)”階段，為減緩或消除改革的阻力，政府對(duì)潛在利益受損者的補(bǔ)償將加大。此時(shí)，政府將面對(duì)兩種補(bǔ)償方式的選擇問(wèn)題。William Easterly（1999）從政府資產(chǎn)凈價(jià)值的視角出發(fā)構(gòu)建了“財(cái)政調(diào)整假象”模型，分析了政府財(cái)政調(diào)整的過(guò)程（注：模型請(qǐng)參見Easterly，William ，1999，"When Is Fiscal Aajustment an Illusion？"，EcoaomicPolicy（April ），p.57-86.）。本文將對(duì)Easterly模型加以簡(jiǎn)化來(lái)分析政府在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型過(guò)程中對(duì)不同利益補(bǔ)償方式的選擇及其對(duì)政府債務(wù)的影響。

中國(guó)政府被視為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，有自己的效用函數(shù)。政府的效用函數(shù)取決于政府的消費(fèi)量，政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間的動(dòng)態(tài)最優(yōu)化問(wèn)題就是如何使自身跨期消費(fèi)的效用現(xiàn)值最大：

（公式略）

其中C 代表政府的消費(fèi)，ρ代表政府的貼現(xiàn)率，t 為一個(gè)連續(xù)的時(shí)間變量。

（公式略）

其中A 代表政府的資產(chǎn)價(jià)值（包括稅收部分）（注：鑒于或有債務(wù)的不確定性，所以這里的Lc實(shí)際上是一個(gè)期望值E （Lc）。），代表政府的直接顯性負(fù)債；代表政府的直接隱性負(fù)債，Lc則代表政府的或有負(fù)債，它包括或有的顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債兩個(gè)部分。政府資產(chǎn)的回報(bào)率和債務(wù)的利息率都用常數(shù)r 來(lái)表示。這里政府每一期的消費(fèi)C 不僅包括政府本身對(duì)公共資源的消費(fèi)，還包括政府在轉(zhuǎn)型期內(nèi)給予不同利益集團(tuán)的優(yōu)惠和租金，即“贖買”或“補(bǔ)償”。從這個(gè)角度看，除了財(cái)政領(lǐng)域，有一部分政府效用來(lái)自贖買改革的社會(huì)收益。

政府跨期效用函數(shù)的預(yù)算約束條件為：

（公式略）

這個(gè)不等式同時(shí)也是政府具備跨期清償能力（Inter-temporal Government Solvency）的條件。根據(jù)Ramsey-Cass-Koopmans一階條件，可以得出

C/C=r-ρ（4）

這時(shí)政府的跨期效用達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。由此也可以推出政府的資產(chǎn)凈值占其消費(fèi)的比率為政府貼現(xiàn)率ρ的倒數(shù)：

（公式略）

ρ是一個(gè)非常關(guān)鍵的變量。它主要是用來(lái)衡量政府“財(cái)政不負(fù)責(zé)任”（Fiseal Irresponsibility）的程度，ρ值越大，代表對(duì)當(dāng)前消費(fèi)的主觀評(píng)價(jià)也就越高。

由（5）式可以得出：

（公式略）

這就意味著政府的財(cái)政調(diào)整可以圍繞政府資產(chǎn)和各種形式的負(fù)債來(lái)進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)政府面臨外部財(cái)政約束時(shí)，比如法律規(guī)定的不能超過(guò)一定的上限時(shí)，政府就可以選擇通過(guò)變現(xiàn)資產(chǎn)，或者是增加的方式來(lái)繼續(xù)維持原有的ρ值。

在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，中國(guó)政府雖然沒有面臨諸如歐盟的“馬斯特里赫特”條約等規(guī)定的外在財(cái)政約束（注：歐盟“馬斯特里赫特”條約規(guī)定了申請(qǐng)歐元貨幣區(qū)成員國(guó)資格的國(guó)家必須滿足3%的赤字率和60%的負(fù)債率上限。），但內(nèi)在的財(cái)政約束卻是一直存在著的。1994年《預(yù)算法》第一章總則的第三條就明確規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”。盡管轉(zhuǎn)型期內(nèi)的絕大多數(shù)年份都出現(xiàn)了財(cái)政赤字，但中國(guó)總體的赤字水平是相當(dāng)?shù)偷?。?998年開始中國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策，財(cái)政收支不平衡的局面加大，但這并不能表明中國(guó)放棄了財(cái)政預(yù)算平衡的長(zhǎng)期目標(biāo)。補(bǔ)償替代模型較好地解釋了在贖買式漸進(jìn)改革策略下，政府對(duì)其資產(chǎn)和不同形式負(fù)債的權(quán)衡問(wèn)題。中國(guó)在轉(zhuǎn)型期內(nèi)的赤字率一直控制在3%以內(nèi)，債務(wù)負(fù)擔(dān)率在20%以下，原因就是，在內(nèi)在財(cái)政約束條件下，政府通過(guò)增加的方式成功地對(duì)進(jìn)行替代，以保證政府以一個(gè)較高的ρ值平穩(wěn)推進(jìn)改革進(jìn)程。當(dāng)然，中國(guó)政府也可以選擇將政府資產(chǎn)A 貼現(xiàn)的方式，比如政府曾經(jīng)希望通過(guò)減持變現(xiàn)部分國(guó)有股權(quán)來(lái)補(bǔ)充社會(huì)養(yǎng)老基金的虧空，但迫于社會(huì)公眾和利益集團(tuán)的壓力，政府還是選擇了維持政府資產(chǎn)A 的現(xiàn)狀。（注：2001年6月12日國(guó)務(wù)院《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，決定通過(guò)證券市場(chǎng)減持國(guó)有股以籌集社會(huì)保障資金。但該方案出臺(tái)后，大多數(shù)流通股股東選擇“用腳投票”，股指一路下跌。2001年12月23日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)不得不宣布暫停執(zhí)行《暫行辦法》。2002年6月23日，國(guó)務(wù)院決定對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)減持國(guó)有股的規(guī)定，并不再出臺(tái)具體實(shí)施辦法。）

在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，中國(guó)政府通過(guò)提供隱性擔(dān)保補(bǔ)償?shù)姆绞奖Ｕ狭苏麄€(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)推進(jìn)。在短期內(nèi)，政府以最小化的財(cái)政支出取得了巨大的社會(huì)收益。

四、隱性擔(dān)保對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響

在隱性擔(dān)保的框架下，政府可以用最小的顯性財(cái)政成本平穩(wěn)地推進(jìn)漸進(jìn)改革的進(jìn)程。因此在短期條件下，隱性擔(dān)保似乎是一種“性價(jià)比”很高的政府補(bǔ)償手段。這就往往會(huì)使政策制定者忽略政府擔(dān)保的另外一面：政府擔(dān)保所導(dǎo)致的負(fù)債問(wèn)題?！斑^(guò)去，不管是公眾還是政治家都有一種錯(cuò)誤的信念，認(rèn)為貸款擔(dān)保對(duì)政府的成本是零，除非最后發(fā)生了嚴(yán)重的‘短缺量’”（Merton and Bodie，1992）。而實(shí)際上，受保主體把信用風(fēng)險(xiǎn)部分或全部地轉(zhuǎn)嫁給擔(dān)保者，受保主體違約時(shí)，提供擔(dān)保的政府將不得不承擔(dān)轉(zhuǎn)嫁來(lái)的債務(wù)，隱性債務(wù)會(huì)顯性化，而或有債務(wù)也會(huì)變成直接、必然的債務(wù)。

事實(shí)上，隱性擔(dān)保的廣泛實(shí)施已經(jīng)使得中國(guó)政府積累了越來(lái)越多的隱性和或有負(fù)債。馬拴友（2001）在國(guó)內(nèi)首先運(yùn)用財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣對(duì)我國(guó)公共部門的債務(wù)進(jìn)行了估算，指出“我國(guó)政府總債務(wù)占GDP 比重已相當(dāng)高，單國(guó)內(nèi)債務(wù)負(fù)擔(dān)率1999年合計(jì)已達(dá)72.4%，財(cái)政的潛在風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)很大”。而劉尚希、趙全厚（2002）的估計(jì)是2000年中國(guó)政府總債務(wù)規(guī)模占到當(dāng)年GDP的130.6%，其中或有債務(wù)占GDP 的比重為65.6%（數(shù)據(jù)見表2）。前世界銀行駐中國(guó)代表處高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Pieter Bottelier（2001a ）從三個(gè)層面對(duì)中國(guó)中央政府2000年的總負(fù)債規(guī)模進(jìn)行了估算：第一層面為中央政府的顯性債務(wù)和債務(wù)擔(dān)保，占GDP 的43%-44%；第二個(gè)層面是國(guó)有銀行不良貸款形成的或有債務(wù)，占GDP 的37%-44%；第三個(gè)層面是還沒有納入到個(gè)人養(yǎng)老基金賬戶的國(guó)家養(yǎng)老金隱性債務(wù)，占GDP 的45%-95%，國(guó)家總負(fù)債規(guī)模為125%-183%（這里還沒有包括地方政府和國(guó)有企業(yè)的債務(wù)）。

標(biāo)準(zhǔn)普爾公司2001年公布的2000年底68個(gè)國(guó)家政府在金融部門中的或有負(fù)債狀況則從國(guó)際比較的角度為評(píng)價(jià)中國(guó)或有負(fù)債的規(guī)模提供了非常好的佐證。標(biāo)準(zhǔn)普爾估計(jì)的2000年中國(guó)政府在金融領(lǐng)域中的或有負(fù)債為當(dāng)年GDP 的43%-86%，在68個(gè)的國(guó)家中是最高的。（注：資料來(lái)源：標(biāo)準(zhǔn)普爾公司網(wǎng)站，Global Financial System Stress，09-Qct.-2001.）

政府或有債務(wù)和隱性債務(wù)的大量積累也就是政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的大量積累?！坝捎隗w制的漸進(jìn)式推進(jìn)，各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的風(fēng)險(xiǎn)可以無(wú)限外推，并最終向財(cái)政轉(zhuǎn)移，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)同社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成強(qiáng)的相關(guān)性，各種風(fēng)險(xiǎn)潛存于制度變革之中，為了推進(jìn)漸進(jìn)式改革，往往人為限制風(fēng)險(xiǎn)的暴露。結(jié)果將導(dǎo)致制度變遷的壓抑性和風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)的突發(fā)性?！保ǜ抵救A，2002）

從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看，隱性擔(dān)保將會(huì)導(dǎo)致更高的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這主要是因?yàn)殡[性擔(dān)保合同會(huì)扭曲受保主體的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，引致嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而加大隱性擔(dān)保的最終財(cái)政成本。道德風(fēng)險(xiǎn)首先表現(xiàn)為政府的隱性擔(dān)保使受保主體意識(shí)到政府會(huì)在自身發(fā)生財(cái)務(wù)危機(jī)的時(shí)候幫助其擺脫困境，因此它們也就放棄了投資決策中的審慎原則而偏好追求高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的項(xiàng)目。審慎原則的放棄和過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)偏好必然帶來(lái)受保主體違約率的非正常提高，由此提供擔(dān)保的政府將承擔(dān)更多的轉(zhuǎn)嫁來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)還包括受保主體及其經(jīng)理人員的敗德行為。隱性擔(dān)保并不是一個(gè)完整意義上的合同，作為擔(dān)保者的政府和受保主體之間的委托－關(guān)系是模糊和殘缺的。在政府與受保主體信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下，政府不但無(wú)從了解受保主體的努力程度和風(fēng)險(xiǎn)傾向，更難以設(shè)計(jì)出一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制來(lái)約束其行為。于是，受保主體的敗德行為便成為其理性的選擇，比如國(guó)有銀行的經(jīng)理人員混淆政策性損失和商業(yè)性損失的界限，把經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致的資產(chǎn)損失也納入政府隱性擔(dān)保的框架；國(guó)有糧食流通企業(yè)利用國(guó)家對(duì)“按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧”的擔(dān)保，故意壓低糧食收購(gòu)價(jià)格（低于保護(hù)價(jià)），這就不僅把政策性收購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給政府財(cái)政，還從政府手中套取了一塊額外的收益；國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理會(huì)隱瞞貸款項(xiàng)目信息，改變資金用途，把本來(lái)用于“安定團(tuán)結(jié)”或是企業(yè)技術(shù)改造、增加固定資產(chǎn)投資的政府擔(dān)保的銀行貸款挪作他用，有些貸款甚至被企業(yè)轉(zhuǎn)貸或用于管理人員的職務(wù)消費(fèi)；等等。這種惡意的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁將引起政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步提高。

五、結(jié)論及政策建議

由此我們可以得出這樣的結(jié)論：我國(guó)政府將本應(yīng)在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行的大量補(bǔ)償性財(cái)政活動(dòng)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，以隱性擔(dān)保這種“準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)”部分地替代政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政活動(dòng)，從而緩解了政府當(dāng)前的財(cái)政壓力，改善了政府的收支平衡表，表現(xiàn)出了較低的赤字水平和顯性負(fù)債水平。短期內(nèi)，政府所采用的這種策略在充分保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門順利融資的前提下做到了財(cái)政顯性成本的最小化，這對(duì)于維持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)、平穩(wěn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都具有重大意義。

但這種策略的實(shí)施也使得政府在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的后期面臨越來(lái)越大的財(cái)政支付壓力。為了償付隱性擔(dān)保所形成的國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門中的巨額或有債務(wù)，政府將為此付出沉重的財(cái)政代價(jià)。同時(shí)由于隱性擔(dān)保缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，受保主體激勵(lì)結(jié)構(gòu)的扭曲必然導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的蔓延和政府財(cái)政成本的增加，從而進(jìn)一步提高了我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

要想繼續(xù)發(fā)揮政府擔(dān)保的積極作用，同時(shí)有效監(jiān)控和化解政府擔(dān)?？赡軐?dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必須進(jìn)行財(cái)政創(chuàng)新并對(duì)傳統(tǒng)的政府隱性擔(dān)保機(jī)制進(jìn)行徹底改造：首先，必須改善擔(dān)保激勵(lì)約束機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)隱性擔(dān)保顯性化。目前可以從三個(gè)方面入手：（1）加快構(gòu)建覆蓋各種類型金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)體系；（2）在各級(jí)政府介入的擔(dān)?；顒?dòng)中，必須有要件完整、條文明確的具備法律效力的合同作為擔(dān)保的基礎(chǔ)，合同應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制、受保主體的義務(wù)和責(zé)任、發(fā)生損失后的補(bǔ)救措施等內(nèi)容，最大限度地做到激勵(lì)兼容；（3）逐步相機(jī)減少擔(dān)保范圍，當(dāng)政府在負(fù)外部性威脅和社會(huì)預(yù)期的壓力下不得不對(duì)顯性擔(dān)?？蚣苤獾慕?jīng)濟(jì)主體進(jìn)行擔(dān)?！把a(bǔ)償”時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持審慎原則，補(bǔ)償之前要向社會(huì)公眾闡明政府救助的必要性、原則、范圍和方式，補(bǔ)償過(guò)程中要明確政府與利益相關(guān)主體的責(zé)任與權(quán)利，以期將道德風(fēng)險(xiǎn)遏制在最小的范圍內(nèi)。

其次，盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算體制由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變、建立財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理體系。以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財(cái)政收支管理的最大弊端就是不能全面真實(shí)地反映出政府的風(fēng)險(xiǎn)狀況，而在以權(quán)責(zé)發(fā)生為基礎(chǔ)的財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理制度下，隱性和或有債務(wù)被納入管理范圍，政府必須從自身所擁有財(cái)政資源總量的角度去權(quán)衡承擔(dān)所有債務(wù)的最優(yōu)數(shù)量，必須對(duì)從事的任何一項(xiàng)導(dǎo)致隱性和或有負(fù)債產(chǎn)生的活動(dòng)負(fù)責(zé)并作出解釋說(shuō)明，這就在源頭上有利于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、監(jiān)督和控制。

最后，政府還可以在事后（擔(dān)保關(guān)系正式確立之后），以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大量應(yīng)用市場(chǎng)化的手段（如利用金融工具對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)入國(guó)內(nèi)、國(guó)際的保險(xiǎn)市場(chǎng)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)）和機(jī)制（如建立風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備機(jī)制）降低和轉(zhuǎn)嫁財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府這種利用市場(chǎng)化的手段規(guī)避和轉(zhuǎn)嫁自身風(fēng)險(xiǎn)的行為不僅是合理的，而且也是完全具備可操作性的。

「參考文獻(xiàn)

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篇（8）

摘要：由于我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯制度的存在，政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。本篇論文基于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的視角，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，在Lüder政府會(huì)計(jì)權(quán)變模型中的工具變量中加入了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估變量和監(jiān)督機(jī)制變量。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制中，筆者重點(diǎn)提出了如何確認(rèn)和評(píng)估各項(xiàng)負(fù)債的方法及改善建議；在監(jiān)督機(jī)制中，筆者認(rèn)為應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)以及各組織行為變量之間的監(jiān)督機(jī)制，以完善我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革。

關(guān)鍵詞 ：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府會(huì)計(jì)權(quán)變模型

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8775（2015）04-0123-01

收稿日期：2015-01-20

作者簡(jiǎn)介：王蓓（1990-）；女；內(nèi)蒙古呼倫貝爾人；碩士研究生；研究方向：政府會(huì)計(jì)。張瑜（1989-）；女；黑龍江大慶人；碩士研究生；研究方向：政府會(huì)計(jì)。

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指由于各種不確定因素影響金融領(lǐng)域，導(dǎo)致金融資本運(yùn)作和金融活動(dòng)的損失破壞。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范離不開政府會(huì)計(jì)體系的技術(shù)支撐。政府確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告的會(huì)計(jì)信息有助于政府利用會(huì)計(jì)信息作出有效決策。Lüder于1990年提出政府會(huì)計(jì)權(quán)變模型后，有許多學(xué)者對(duì)該模型進(jìn)行了修改補(bǔ)充。本文從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的角度入手，添加了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估變量以及監(jiān)督機(jī)制變量，從而完善Lüder政府會(huì)計(jì)模型在我國(guó)的實(shí)際應(yīng)用。

一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境變量

1.地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府的債務(wù)規(guī)模有擴(kuò)張的趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)我國(guó)各地區(qū)不同省份的研究，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康估算出2007年我國(guó)地方政府債務(wù)總額為41159億元。據(jù)審計(jì)署相關(guān)文件顯示，2010年全國(guó)地方政府性債務(wù)已經(jīng)超過(guò)十萬(wàn)億元，其中占有較大比重的是擔(dān)保債務(wù)和直接債務(wù)。

2.風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯的存在

隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，“利益大鍋飯”的格局被逐漸打破，然而“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”的現(xiàn)象卻依然存在。所謂風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯是指收益與風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)等，即盈利時(shí)獲得收益，虧損時(shí)卻不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這種不對(duì)等主要表現(xiàn)為本屆政府各方舉債大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高了政績(jī)，然而巨額的債務(wù)費(fèi)用卻需要由下幾屆政府來(lái)承擔(dān)。這種盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為不僅增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且增加了我國(guó)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的組織行為變量

1.政治上的推動(dòng)者

在我國(guó)，中央和地方政府是政府會(huì)計(jì)改革的主體和主要推動(dòng)者。沒有政府的大力倡導(dǎo)和執(zhí)行，那么政府會(huì)計(jì)改革將淪為紙上談兵。近年來(lái)，我國(guó)政府陸續(xù)推動(dòng)了各項(xiàng)改革，形成了以《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》為主要內(nèi)容的政府會(huì)計(jì)制度體系。這對(duì)于深化財(cái)稅體制改革戰(zhàn)略部署具有重大意義。

2.改革驅(qū)動(dòng)者

根據(jù)Lüder政府會(huì)計(jì)改革權(quán)變模型，改革的驅(qū)動(dòng)者包括政府委員會(huì)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)則指定機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)專業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織。

3.利益相關(guān)者

Lüder政府會(huì)計(jì)改革權(quán)變模型中的利益相關(guān)者主要是指一般社會(huì)公眾，社會(huì)監(jiān)督者等。

三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的工具變量

1.改革概念

基于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革概念應(yīng)該是以目前以及未來(lái)可預(yù)見的行政生態(tài)系統(tǒng)為前提，明確預(yù)算會(huì)計(jì)體制的作用和局限，通過(guò)評(píng)估預(yù)測(cè)未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)而制定相應(yīng)的策略化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

由于風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯制度的存在以及地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國(guó)政府愈發(fā)難以估算財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的大小。然而，為有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，我們必須對(duì)現(xiàn)存的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行篩查，明確我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的重點(diǎn)。

為能夠準(zhǔn)確評(píng)估我國(guó)目前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，我們可以采取以下兩種方法來(lái)完善政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)量。方法一是循序漸進(jìn)的引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。采用這種方式，大量或有負(fù)債和隱性負(fù)債將會(huì)被納入政府負(fù)債的核算體系。因此，我國(guó)政府會(huì)計(jì)可以先試行權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制并存的制度。方法二是逐步建立一套完整可信的政府資產(chǎn)負(fù)債表。這種做法不僅向廣大納稅人和社會(huì)監(jiān)督者解釋了政府的收入和支出，而且有助于政府對(duì)未來(lái)的借債和財(cái)政支出的合理安排以及各項(xiàng)財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的防范提供指導(dǎo)。

3.執(zhí)行戰(zhàn)略

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)政府提出了“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的改革方向。具體的執(zhí)行戰(zhàn)略包括：一是規(guī)范公開政府預(yù)算管理制度。二是完善稅收制度。改進(jìn)地方稅和中央稅體系，逐步提高直接稅比重。三是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，有助于提高公共服務(wù)的質(zhì)量?；谝陨险畷?huì)計(jì)改革戰(zhàn)略，我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革執(zhí)行戰(zhàn)略選擇漸進(jìn)、多步驟路徑。

4.執(zhí)行結(jié)果

執(zhí)行結(jié)果不是一勞永逸的過(guò)程，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)可持續(xù)的階段。它會(huì)隨著我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)和改革環(huán)境的變化而不斷變化。因此，我們需要通過(guò)對(duì)組織行為變量的追蹤和反饋，不斷改善執(zhí)行結(jié)果，從而適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

5.監(jiān)督機(jī)制

篇（9）

報(bào)告顯示，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極效果。當(dāng)前公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都有所上升，這意味著必須進(jìn)一步拓展財(cái)政改革空間。報(bào)告認(rèn)為，積極財(cái)政政策在適當(dāng)兼顧總需求條件下應(yīng)將重點(diǎn)放在促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

近日，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院關(guān)于地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的調(diào)研成果指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)效果顯著，同時(shí)應(yīng)重視公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)雙重疊加的問(wèn)題。

權(quán)衡考慮兩種風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)財(cái)科院日前開展的“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”調(diào)研，分別針對(duì)東部、中部、西部及東北地區(qū)，并面向全國(guó)開展“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”在線問(wèn)卷調(diào)查。

調(diào)研報(bào)告顯示，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極效果。比如，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好、領(lǐng)先發(fā)展，呈現(xiàn)諸多積極變化，工業(yè)運(yùn)行平穩(wěn)，進(jìn)出口降幅明顯收窄或轉(zhuǎn)正，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量提升，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)態(tài)勢(shì)明顯。

報(bào)告表示，前3季度，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況有所回暖，大部分調(diào)研地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行先行指標(biāo)，如工業(yè)用電量、貨運(yùn)量、金融機(jī)構(gòu)貸款余額呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

報(bào)告在肯定經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸多亮點(diǎn)的同時(shí)，也著重關(guān)注了風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。“我國(guó)當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)、爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期整體風(fēng)險(xiǎn)在加大。”中國(guó)財(cái)科院院長(zhǎng)劉尚希表示，調(diào)研顯示，當(dāng)前公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都有所上升。

報(bào)告所述的公共風(fēng)險(xiǎn)，包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)等，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)下行的壓力依然較大，城鎮(zhèn)化、老齡化、人口流動(dòng)對(duì)公共服務(wù)提出挑戰(zhàn)，地區(qū)之間的分化明顯，傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足等。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)則是指財(cái)政收支面臨的壓力，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些市縣財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)或零增長(zhǎng)，收支缺口越來(lái)越大，債務(wù)增長(zhǎng)的壓力大。這其中既有“擠水分”的因素，也有經(jīng)濟(jì)下行在財(cái)源上的反應(yīng)，應(yīng)警惕財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究所所長(zhǎng)萬(wàn)東華也認(rèn)為，要保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，就要更多地發(fā)揮財(cái)政的作用;另外，經(jīng)濟(jì)下行對(duì)財(cái)政的壓力也很大，因此在政策空間方面也提出一些挑戰(zhàn)。

“這顯然是一個(gè)兩難問(wèn)題，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡組合是當(dāng)前制定宏觀政策的一個(gè)基本依據(jù)。實(shí)際上這意味著必須進(jìn)一步拓展財(cái)政改革的空間，從根本上防范化解當(dāng)前的公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。”劉尚希強(qiáng)調(diào)。

地方債應(yīng)透明規(guī)范

調(diào)研顯示，我國(guó)地方政府債務(wù)管理近年來(lái)取得了較大進(jìn)步，尤其是置換債券對(duì)于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低負(fù)債成本、明確政府權(quán)利義務(wù)、降低地方政府債務(wù)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)意義重大。

報(bào)告指出，無(wú)論是東北、東部、中部還是西部地區(qū)，擔(dān)保債務(wù)和救助債務(wù)的規(guī)模不斷下降，政府債務(wù)的償還責(zé)任更加明確，政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)水平也相應(yīng)降低。

與此同時(shí)，報(bào)告也揭示了一些地方政府債務(wù)面臨的問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)下行和減稅等政策性因素影響財(cái)政收入增長(zhǎng)、局部地區(qū)債務(wù)率偏高、地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型難度大、不規(guī)范的融資行為等。

比如，對(duì)東北地區(qū)調(diào)研顯示，有的地方債務(wù)率超過(guò)了100%的警戒線。與此同時(shí)，支出剛性難以改變，收支矛盾較大。中部地區(qū)調(diào)研則顯示，不少地方“發(fā)展依賴于項(xiàng)目”的現(xiàn)象較普遍，融資平臺(tái)的政府投融資職能很難簡(jiǎn)單免除，一些地方存在不規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，這些都可能為未來(lái)政府債務(wù)的增加帶來(lái)隱患。

報(bào)告建議，要控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)蔓延，具體措施包括實(shí)行債務(wù)規(guī)模限額控制，嚴(yán)格控制違規(guī)舉債行為，確保債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相匹配，杜絕盲目舉債;規(guī)范發(fā)展PPP模式，避免保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等“偽PPP”“假PPP”。

“當(dāng)前，加強(qiáng)地方債務(wù)管理，透明度提高，規(guī)范性增強(qiáng)，債務(wù)的增長(zhǎng)明顯得到了有效控制，但是地方的支出壓力和債務(wù)增長(zhǎng)壓力并沒有減弱。”劉尚希指出了地方政府面臨的收支矛盾。

對(duì)于我國(guó)政府債務(wù)問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)孫學(xué)工表示，我國(guó)政府杠桿率在世界主要經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中是最小的，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。“以前地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，主要不在規(guī)模，而在于不規(guī)范、不透明?，F(xiàn)在建立了規(guī)范透明的融資方式和防控風(fēng)險(xiǎn)的一整套制度，可以通過(guò)加強(qiáng)政府和市場(chǎng)的約束，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券的作用，支持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”他認(rèn)為。

用好積極財(cái)政政策

劉尚希認(rèn)為，明年積極的財(cái)政政策還將延續(xù)。以前的積極財(cái)政政策可能更多著眼需求方面，現(xiàn)在積極財(cái)政政策主要從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度考慮，在適當(dāng)兼顧總需求的條件下重點(diǎn)放在促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

報(bào)告認(rèn)為，進(jìn)一步減稅降費(fèi)在未來(lái)宏觀政策中具有重要性和導(dǎo)向性，并提出以下建議：針對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)完善稅收制度，降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān);加大小微企業(yè)稅收優(yōu)惠力度，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)活力、落實(shí)降低社保費(fèi)率政策，在現(xiàn)行已適度降低失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索適度降低養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率。

“政府要為市場(chǎng)創(chuàng)造條件，更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，避免過(guò)多地采取各種手段直接或間接地介入市場(chǎng)活動(dòng)領(lǐng)域。”報(bào)告建議，在當(dāng)前化解過(guò)剩產(chǎn)能工作中，應(yīng)更好發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控作用，減少直接行政性干預(yù);政府投資基金的政策性或引導(dǎo)性應(yīng)通過(guò)投資領(lǐng)域來(lái)體現(xiàn)，采取清單管理模式，將具體項(xiàng)目選擇權(quán)和投后管理等委托專業(yè)投資管理公司負(fù)責(zé)。

報(bào)告還對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革、建立法治化的財(cái)政體制提出建議，認(rèn)為要加快推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，積極推動(dòng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》在實(shí)踐層面的落地;完善中央與地方以及地方間的稅收分享機(jī)制;探索各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任法治化。

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篇（10）

鑒于經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的通貨緊縮現(xiàn)象，我國(guó)1998年以來(lái)已連續(xù)三年實(shí)行了以增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大投資為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策。雖然在反周期、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面產(chǎn)生了非常明顯的效果，但同時(shí)也加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，最根本的就是，要在效率提高的基礎(chǔ)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。只有經(jīng)濟(jì)高效增長(zhǎng)，稅收收入才是實(shí)實(shí)在在的，國(guó)家財(cái)力才有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。中央下那么大決心解決國(guó)有企業(yè)問(wèn)題、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題，就是要把工作重點(diǎn)放在提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益上。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益是衡量一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的標(biāo)志，也是決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)能否在國(guó)際上充分發(fā)揮其影響力的重要因素。從財(cái)政管理的角度來(lái)看，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還涉及到財(cái)政支出方面的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出范圍和分配格局還存在“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象。一方面，許多應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)提供和社會(huì)負(fù)擔(dān)的商品和勞務(wù)仍由財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成財(cái)政支出嚴(yán)重“越位”；另一方面，許多應(yīng)由財(cái)政安排的事項(xiàng)，財(cái)政還存在“缺位”現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)嚴(yán)格按照公共財(cái)政的要求，調(diào)整我國(guó)公共支出范圍，確保財(cái)政支出的公共性質(zhì)。

一.現(xiàn)行財(cái)政管理體制存在缺陷

1.現(xiàn)行分稅制不合理。我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革后的十多年來(lái)，已初步建立起財(cái)政與經(jīng)濟(jì)、中央財(cái)政與地方財(cái)政良性循環(huán)機(jī)制，但仍存在各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，支出范圍劃分不清，中央財(cái)權(quán)過(guò)分集中，地方可支配財(cái)力相對(duì)減少等方面的問(wèn)題，造成地方財(cái)政收入不穩(wěn)定等財(cái)政運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。

2.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系尚不完善。我國(guó)現(xiàn)行稅收返還既未考慮各地區(qū)收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)力差距非但沒有縮小，反而擴(kuò)大。同時(shí)，專項(xiàng)補(bǔ)助制度也存在很多問(wèn)題，如專項(xiàng)資金在各地區(qū)間分配隨意性大，專項(xiàng)撥款用途過(guò)寬、重點(diǎn)不突出，難以保證?？顚Ｓ玫取?/p>

二.財(cái)政預(yù)算管理不力導(dǎo)致支出膨脹

一是時(shí)間跨度短，往往重視年度預(yù)算，無(wú)法考慮由政府建立養(yǎng)老金和其他政府津貼計(jì)劃，也無(wú)法分析由政府發(fā)放或擔(dān)保的貸款所引發(fā)的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)；二是傳統(tǒng)的預(yù)算僅僅知道現(xiàn)金流量，不考慮負(fù)債的增加，也不考慮或有債務(wù)，不考慮財(cái)政的過(guò)去承諾所引發(fā)的未來(lái)成本，帶來(lái)財(cái)政成本的轉(zhuǎn)移；三是預(yù)算外收入、制度外收入的膨脹影響了財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，大量財(cái)政性資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。

三.政府債務(wù)過(guò)重導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度提高

一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政周轉(zhuǎn)金、國(guó)內(nèi)外專業(yè)項(xiàng)目貸款等政府債務(wù)沒有歸口管理，許多債務(wù)到還本付息時(shí)，由于主管部門及項(xiàng)目單位不能還款，上級(jí)則采取預(yù)算扣款的辦法硬性索債，到這時(shí)財(cái)政部門才被迫介入，給財(cái)政平衡增加不可知的難度。另一方面，我國(guó)國(guó)債增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，加之管理手段落后，國(guó)債的使用效率不高，由此導(dǎo)致了三類財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一是量大造成的過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)；二是結(jié)構(gòu)不合理造成的風(fēng)險(xiǎn)；

三是使用不當(dāng)造成的風(fēng)險(xiǎn)，形成了赤字政府的惡性循環(huán)。

四.政府替國(guó)有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)的利稅上繳是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，政府對(duì)企業(yè)投資的支持，主要是通過(guò)直接撥款、國(guó)家銀行信貸，以及直接的補(bǔ)貼等方式進(jìn)行的，而一旦國(guó)企轉(zhuǎn)制，政府對(duì)企業(yè)的投資就不再采取直接支持而是采取擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)承諾的方式,這種政府承諾并不表現(xiàn)為經(jīng)常項(xiàng)目的現(xiàn)金開支，所以不計(jì)入政府預(yù)算列支但它卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任，最后會(huì)包含隱性的財(cái)政成本，在一定條件下會(huì)形成對(duì)財(cái)政的額外列支要求。如果沒有政府支持，大批的國(guó)有企業(yè)將破產(chǎn)，即使有了政府支持，只要國(guó)有企業(yè)沒有根本好轉(zhuǎn)，財(cái)政仍然面臨極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五.防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的策略研究

1.進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改革稅收體制，建立切實(shí)可行的稅權(quán)劃分模式。 稅收制度改革是財(cái)政收入改革的核心內(nèi)容。我國(guó)稅制改革應(yīng)以建立多樣化的稅種范圍、明確的主體稅種、規(guī)范的中央稅收管理制度和地方稅收管理制度為原則。2. 改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度。首先，科學(xué)界定各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)。中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，地方政府負(fù)責(zé)大部分公共事務(wù)的管理。第二，逐步建立按客觀因素測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)因素影響程度不同確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。第三，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式。將維護(hù)既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡(jiǎn)化為“稅收返還”單一方法，然后逐步減少富裕地區(qū)、增加貧困地區(qū)的稅收返還增量。

2.完善政府預(yù)算活動(dòng)，建立科學(xué)合理的財(cái)政預(yù)算制度，采取標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度。可以調(diào)整各級(jí)人代會(huì)召開時(shí)間，或采取跨年制預(yù)算年度安排，使預(yù)算年度與人代會(huì)審批預(yù)算草案的期限銜接。改革預(yù)算科目設(shè)置體系和審議制度。一方面，對(duì)預(yù)算科目的設(shè)置應(yīng)盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算的功能要求，構(gòu)建基本框架為政府公共預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算的預(yù)算結(jié)構(gòu)。另一方面，要進(jìn)一步完善預(yù)算審批的程序。建議各級(jí)人大應(yīng)設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)工作制度，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。改革預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度。要降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必須對(duì)預(yù)算執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)給予富有實(shí)效的監(jiān)督，形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，突出財(cái)政監(jiān)察、審計(jì)檢查、行政法制監(jiān)督的作用。

3.規(guī)范政府行為，加強(qiáng)債務(wù)管理。要按照責(zé)、權(quán)、利和借、用、還相統(tǒng)一的原則，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行總量控制。通過(guò)科學(xué)測(cè)算和制定地方政府債務(wù)規(guī)模和中長(zhǎng)期規(guī)劃及年度計(jì)劃，使舉債規(guī)模與可用財(cái)力增量和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行政府擔(dān)保外債的管理。對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，按照法律程序辦事，財(cái)政不予擔(dān)保；對(duì)技術(shù)性和公益性項(xiàng)目，需要財(cái)政擔(dān)保的，一定要從實(shí)際財(cái)力和承受能力出發(fā)，完善貸款手續(xù)，落實(shí)好配套資金和還貸資金來(lái)源。要對(duì)國(guó)債實(shí)行專項(xiàng)預(yù)算管理，像管理基金一樣管理國(guó)債，真正發(fā)揮國(guó)債的應(yīng)有作用。同時(shí)，應(yīng)該給予地方一定發(fā)行國(guó)債的權(quán)利，但是這種債券的位階和享有的權(quán)利低于中央發(fā)行的債券。

4.完善國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)制度，盤活政府各種財(cái)源。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、拍賣、聯(lián)合、合作，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的良性循環(huán)和不斷增值。健全國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核體系，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)成員報(bào)酬必須與國(guó)有資產(chǎn)保值增值掛勾。按同股同權(quán)的原則，制定國(guó)有股權(quán)收益管理辦法，按實(shí)收取國(guó)有資本收益，逐步推行由財(cái)政部門向國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有控股公司派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)，行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)。要特別防止借企業(yè)改制懸空和逃廢債務(wù)，對(duì)實(shí)行的股份合作制度及被兼并的企業(yè)要由改制后的企業(yè)及兼并企業(yè)承擔(dān)全部貸款本息，并有確實(shí)擔(dān)保措施，通過(guò)重組、資產(chǎn)置換、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)及階段性持股等措施保全資產(chǎn)、減少損失，從制度上防止新的或有債務(wù)的產(chǎn)生和膨脹。

5.改革現(xiàn)行國(guó)有銀行管理體制，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。一是增加商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金的合理渠道，提高商業(yè)銀行的資本充足率。允許商業(yè)銀行發(fā)行長(zhǎng)期債券，增加附屬資本，確保資本充足率不低于8％。二是對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造，從社會(huì)上吸納資金補(bǔ)充資本，提高資本充足率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

1.田淑英，《中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的理性思考》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2002年第2期