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篇（1）

中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

引言

土地與人類的生活息息相關(guān)，人類所進(jìn)行的任何活動(dòng)都離不開(kāi)土地，因此土地是人類擁有的最寶貴資源，作為寶貴的資源，土地需要法律的保護(hù)與人類的共同維護(hù)，只有加強(qiáng)土地管理制度的改革才能使國(guó)土資源能夠更好地發(fā)揮其自身的作用，然而改革是一項(xiàng)永無(wú)止境，又漫長(zhǎng)而艱巨的工程，在進(jìn)行土地管理制度改革的同時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些新的矛盾和新的問(wèn)題，這就需要人們具備不怕困難的意志，在土地管理改革方面進(jìn)行更深的探索。

一、我國(guó)土地管理改革中現(xiàn)存的問(wèn)題分析

1、規(guī)劃體制與計(jì)劃體制存在一定的矛盾沖突

近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市化建設(shè)進(jìn)程也隨之不斷加快，這使得東部沿海一些地區(qū)的指標(biāo)出現(xiàn)不足的問(wèn)題，而西部各省市的指標(biāo)又相對(duì)比較富裕，從而使得一些地方對(duì)規(guī)劃體制和計(jì)劃體制應(yīng)適當(dāng)增加彈性的呼聲越來(lái)越高。若是土地利用計(jì)劃管理體制不進(jìn)行改革，那么有些問(wèn)題勢(shì)必會(huì)反復(fù)出現(xiàn)。

2、缺乏完善的土地價(jià)格體制

第一、基準(zhǔn)地價(jià)的制定缺乏一定的科學(xué)性與合理性，目前我國(guó)城市土地資源的基準(zhǔn)地價(jià)具有不同的級(jí)別和不同的用途，導(dǎo)致基準(zhǔn)地價(jià)體制不夠完善，缺乏動(dòng)態(tài)的土地資源調(diào)整體系，從而難以適應(yīng)市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，直接造成了土地基準(zhǔn)價(jià)與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)很大的偏差。第二、出現(xiàn)了嚴(yán)重的不合理土地造價(jià)。由于政府實(shí)施土地壟斷，造成了土地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，其中還存在著較為嚴(yán)重的土地交易行為，這也會(huì)對(duì)土地價(jià)格造成了一定的干擾。

3、缺乏完善的土地儲(chǔ)備制度

第一、在土地儲(chǔ)備相關(guān)部門方面，只能協(xié)調(diào)難度較大，很多土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)往往只重視部門的經(jīng)濟(jì)效益，卻忽視了企業(yè)中一些職能之間的調(diào)節(jié)關(guān)系，導(dǎo)致企業(yè)土地儲(chǔ)備部門更加傾向與經(jīng)濟(jì)效益的運(yùn)營(yíng)方式，沒(méi)有對(duì)城市的規(guī)劃和市場(chǎng)調(diào)控方面進(jìn)行高度重視；第二、土地收購(gòu)價(jià)格不規(guī)范，在我國(guó)城市土地資源收購(gòu)方面，各地區(qū)往往出現(xiàn)不同的土地收購(gòu)價(jià)格，導(dǎo)致土地收購(gòu)工作難度較大，阻礙了收購(gòu)的正常運(yùn)行，還使政府的形象受到了一定的破壞。最后，資金融合的渠道過(guò)于單一化，當(dāng)今我國(guó)的土地存儲(chǔ)資金通常情況下都是從銀行貸款所得到的，單一的融資方式使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著很大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)還有相應(yīng)的銀行。

4、征地制度缺乏合理性

由于界定的公共利益并沒(méi)有明確的規(guī)定，從而使政府對(duì)權(quán)力的使用缺乏合理性，是當(dāng)今政府征地的主要特點(diǎn)，政府制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也與市場(chǎng)規(guī)律之間產(chǎn)生了明顯的沖突，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常標(biāo)準(zhǔn)，其中補(bǔ)償?shù)姆绞揭策^(guò)于的單一。因此，征地制度不夠合理是當(dāng)今我國(guó)城市土地管理中存在主要問(wèn)題之一。

5、征地制度缺乏合理性

由于界定的公共利益并沒(méi)有明確的規(guī)定，從而使政府對(duì)權(quán)力的使用缺乏合理性，是當(dāng)今政府征地的主要特點(diǎn)，政府制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也與市場(chǎng)規(guī)律之間產(chǎn)生了明顯的沖突，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常標(biāo)準(zhǔn)，其中補(bǔ)償?shù)姆绞揭策^(guò)于的單一。因此，征地制度不夠合理是當(dāng)今我國(guó)城市土地管理中存在主要問(wèn)題之一。

二、我國(guó)土地管理改革中現(xiàn)存問(wèn)題的政策建議

1、建立并完善城市與農(nóng)村的土地管理制度

在城市土地管理方面，應(yīng)在法律上加強(qiáng)相應(yīng)的所有權(quán)與使用權(quán)的明文規(guī)定，將中央政府和地方政府對(duì)土地的權(quán)限進(jìn)行梳理，并劃清地方政府與中央的土地權(quán)限。建立有效的土地管理信息庫(kù)，便于查閱，并督促相應(yīng)的土地使用者辦理有關(guān)手續(xù)，建立完善的土地管理制度，并加強(qiáng)管理力度，對(duì)土地違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊和制裁。

2、深化土地集體所有制，促進(jìn)土地利用的平衡與高效

一方面，繼續(xù)深化土地集體所有制，進(jìn)一步規(guī)范土地資源的綜合利用，確保農(nóng)村土地資源的總量及其質(zhì)量。與此同時(shí)，要切實(shí)保障農(nóng)民使用土地的基本權(quán)利，特別是要保障農(nóng)村耕地資源的穩(wěn)定性。另一方面，加強(qiáng)土地利用結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵實(shí)踐，在堅(jiān)持農(nóng)村土地資源集體所有制的大前提下，加大力度推進(jìn)農(nóng)村土地資源的自由流轉(zhuǎn)，并總體引導(dǎo)和政策支持使土地利用結(jié)構(gòu)合理內(nèi)涵高效，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地資源的規(guī)?；?、集中化發(fā)展和經(jīng)營(yíng)。堅(jiān)持從以上兩方面出發(fā)，逐步建立科學(xué)、合理、高效的農(nóng)村土地制度，不斷推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史進(jìn)程。 

3、嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)

加強(qiáng)土地管理，必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律，依法行使權(quán)力和義務(wù)。首先各級(jí)地方政府必須增強(qiáng)法制意識(shí)，從自身做起，自覺(jué)遵守相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格按照國(guó)家土地法律進(jìn)行管理，嚴(yán)禁知法犯法。其次，要依照法律規(guī)定的審批程序，嚴(yán)格權(quán)限審批，對(duì)于弄虛作假、化整為零等不法行為，定依法嚴(yán)懲不貸。最后，建立對(duì)土地執(zhí)法行為的監(jiān)督體系，要建立公開(kāi)的土地違法立案標(biāo)準(zhǔn)，便于社會(huì)監(jiān)督。此外監(jiān)察、審計(jì)部門也要切實(shí)履行其本職責(zé)任，杜絕有案不查、違法不糾、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。  

4、合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)土地的立體開(kāi)發(fā)

在城市建設(shè)中，綠地、公共建筑用地、房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地要按照國(guó)家國(guó)定的比率合理的進(jìn)行分配并且堅(jiān)決的貫徹落實(shí)，是城市建設(shè)的各個(gè)方面平衡利用土地，提高土地利用率。加大對(duì)土地的立體開(kāi)發(fā)，充分利用土地的地上、地下空間節(jié)省土地資源。城市對(duì)土地的利用要在滿足城市基本功能的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的合理運(yùn)用。 

5、提高對(duì)土地資源環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)

我國(guó)正在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在土地資源管理工作中存在著只看重把土地資源作為生產(chǎn)要素在投入產(chǎn)出過(guò)程中的管理，看重作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理，看重作為一種資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益的管理，而輕視了保護(hù)土地資源的生態(tài)系統(tǒng)性。要把對(duì)土地資源環(huán)境保護(hù)的重要性提高到像保護(hù)耕地、重視土地資產(chǎn)價(jià)值的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。 

6、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與土地保護(hù)兩手抓

各個(gè)政府部門對(duì)于征地的審批要嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展過(guò)程中既要看到其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義也要看到其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不合理發(fā)展給土地管理帶來(lái)的危害，堅(jiān)持可續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)合理的利用土地，提高土地利用率，保護(hù)耕地。 

7、加強(qiáng)保護(hù)土地資源的法制建設(shè)

要達(dá)到土地資源保護(hù)的目標(biāo)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)。隨著土地保護(hù)日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，如果僅僅采用單一的行政手段難以保護(hù)好土地。因此，加強(qiáng)保護(hù)土地資源的法制建設(shè)，增加法制觀念，應(yīng)成為土地資源環(huán)境保護(hù)管理的重要內(nèi)容。隨著社會(huì)的發(fā)展，要對(duì)保護(hù)土地的法律條款適時(shí)地進(jìn)行修訂，更加明確和細(xì)化土地資源環(huán)境保護(hù)的要求措施，以及增加法律責(zé)任，以至制訂專門的土地資源環(huán)境保護(hù)的法律或法規(guī)。通過(guò)法制的手段，結(jié)合行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，強(qiáng)制人們對(duì)土地保護(hù)。防止有些單位或者個(gè)人受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，只顧眼前的經(jīng)濟(jì)效益，不顧生態(tài)效益，不顧土地的可持續(xù)利用，破壞生態(tài)環(huán)境和生態(tài)平衡。

結(jié)束語(yǔ)

只有從政策層面上對(duì)土地管理改革給予一定的保障，才能使現(xiàn)存的種種問(wèn)題獲得根本解決，若是僅僅拿出一些應(yīng)對(duì)措施，恐怕無(wú)法起到應(yīng)有的效果，雖然有些措施也能夠起到一定的作用，但是在長(zhǎng)期的改革過(guò)程中，有些問(wèn)題勢(shì)必會(huì)反復(fù)出現(xiàn)，所以根本解決途徑還是要出臺(tái)相關(guān)的政策。

參考文獻(xiàn)

[1]黃花.我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的主要問(wèn)題及改革思路[J].科學(xué)社會(huì)主義，2010，（01）.

篇（2）

土地利用結(jié)構(gòu)和利用效率問(wèn)題是土地管理的基本命題?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化與建設(shè)用地配置效率低下已經(jīng)成為我國(guó)土地管理亟待解決的兩大問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展關(guān)系重大。當(dāng)前和未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)土地資源管理的難點(diǎn)在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與農(nóng)地資源保護(hù)的關(guān)系，重點(diǎn)在于如何確定合理的土地資源保護(hù)規(guī)模和相應(yīng)的空間布局，以及在此基礎(chǔ)上如何高效配置土地資源，尤其是建設(shè)用地資源，以逐步轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期存在的依賴大量低成本土地消耗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，為我們從根本上認(rèn)識(shí)我國(guó)土地管理存在的問(wèn)題、科學(xué)確定土地管理目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)土地管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變提供了重要依據(jù)。

一、對(duì)我國(guó)土地管理主要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)

中國(guó)經(jīng)歷了20多年的持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，取得了世界矚目的發(fā)展成就。但是隨著人—地關(guān)系日趨緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的土地配置問(wèn)題日漸突出。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地配置已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

（一）我國(guó)土地管理的主要問(wèn)題及其影響

現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的土地管理問(wèn)題，其焦點(diǎn)在于兩個(gè)方面：農(nóng)地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化呈不斷加速趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986～2002年間，全國(guó)每年約有16.84萬(wàn)公頃的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)利用。預(yù)計(jì)2000～2005年，全國(guó)耕地年均減少幅度在0.20％～0.25％左右。非農(nóng)建設(shè)用地配置效率低下。盡管我國(guó)人均耕地資源已經(jīng)嚴(yán)重不足，但建設(shè)用地配置效率卻未能反映出我國(guó)土地資源的稀缺程度。我國(guó)現(xiàn)有建設(shè)用地2500多萬(wàn)公頃，國(guó)有建設(shè)用地面積700公頃，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地1800公頃，數(shù)量巨大。一方面，現(xiàn)有建設(shè)用地利用效率低，1998～2002年全國(guó)660個(gè)城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)了31％，年均增長(zhǎng)5％，而同期人口年均增長(zhǎng)1.3％，說(shuō)明土地利用效率嚴(yán)重遞減；非農(nóng)業(yè)人口人均建成區(qū)面積由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平為83M[2]，漢城為55M[2]、東京為66M[2]，開(kāi)羅為31M[2].另一方面，建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)不合理，表現(xiàn)為粗放經(jīng)營(yíng)。2002年城市用地中居住、工業(yè)用地分別占32％和21％，而國(guó)外城市用地中工業(yè)用地僅占10％左右。農(nóng)村1800萬(wàn)公頃的建設(shè)用地利用更為普遍存在著空心村現(xiàn)象。原國(guó)家土地管理局利用衛(wèi)星資料對(duì)北京等31個(gè)特大城市占地規(guī)模的分析，1995年我國(guó)31個(gè)特大城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)已達(dá)2.29，遠(yuǎn)高于同期美國(guó)（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（Douglas I.，1994）。說(shuō)明我國(guó)建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張，土地低效利用的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

農(nóng)地快速非農(nóng)化建設(shè)用地粗放擴(kuò)張不僅帶來(lái)了土地資源浪費(fèi)，還導(dǎo)致了一系列明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)影響。（1）巨額土地資源開(kāi)發(fā)成本在經(jīng)濟(jì)決策中被低估，不僅導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻過(guò)低，出現(xiàn)過(guò)度重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低水平雷同，而且低地價(jià)或無(wú)地價(jià)形成了低質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)能扣除應(yīng)有的土地資源成本而呈現(xiàn)虛假繁榮。有關(guān)研究表明，我國(guó)鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國(guó)的GDP 只占世界GDP 總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點(diǎn)，大量土地低強(qiáng)度開(kāi)發(fā)增加了未來(lái)土地資源經(jīng)濟(jì)供給的難度，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域幾乎無(wú)地可供。（3）農(nóng)地大量損失導(dǎo)致邊際土地大量開(kāi)發(fā)，尤其是“占一補(bǔ)一”和“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”政策鼓勵(lì)更多的后備土地資源開(kāi)發(fā)和土地復(fù)墾，土地生態(tài)質(zhì)量有下降趨勢(shì)。（4）農(nóng)地資源大量損失，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市周邊高質(zhì)量農(nóng)田的快速消失，加上農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)受到影響，食物安全受損。（5）快速的農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是大量農(nóng)民失去土地的過(guò)程。由于土地產(chǎn)權(quán)不清、土地征用城市利益導(dǎo)向嚴(yán)重，農(nóng)民權(quán)益受到大規(guī)模、深程度的侵害，導(dǎo)致失地農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題。過(guò)去10年，就有約2000多萬(wàn)農(nóng)民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農(nóng)民越來(lái)越成為一個(gè)影響越來(lái)越大的社會(huì)階層（或利益集團(tuán)）；土地權(quán)益之爭(zhēng)和大量“流民”的不斷涌現(xiàn)，社會(huì)安全的不確定性大大增強(qiáng)。

（二）我國(guó)土地管理問(wèn)題的成因分析

對(duì)我國(guó)土地管理主要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，不能只停留在問(wèn)題表象的描述，應(yīng)有一個(gè)深刻而科學(xué)的認(rèn)識(shí)和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個(gè)層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

在制度層面上，土地產(chǎn)權(quán)不清或殘缺和征用制度的僵化是中國(guó)農(nóng)地過(guò)度性損失的主要成因：（1）中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)重要缺陷是農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，集體經(jīng)濟(jì)組織的虛置和農(nóng)戶土地承包權(quán)的殘缺及其債權(quán)性質(zhì)，使得農(nóng)地保護(hù)缺乏所有權(quán)益合法維護(hù)的第一道防線；一旦各利益集團(tuán)為爭(zhēng)相“捕獲”農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變帶來(lái)的價(jià)值（利益）乃至原屬農(nóng)民的農(nóng)地價(jià)值，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在一開(kāi)始就決定了農(nóng)地的快速非農(nóng)化傾向不可避免。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)土地在法律上由國(guó)家所有，并由國(guó)務(wù)院行使所有權(quán)力，但經(jīng)濟(jì)上（或事實(shí)上）則由地方政府分級(jí)占有或?qū)嵸|(zhì)所有，土地自然成為地方政府獲取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員政績(jī)的工具。（2）土地由集體所有到國(guó)家所有過(guò)程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程也是借助土地征用制度的運(yùn)行來(lái)完成的。然而，我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度實(shí)質(zhì)是延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門之間的配置機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，過(guò)去簡(jiǎn)單的國(guó)家、集體和個(gè)人之間的利益關(guān)系由于私人利益的凸現(xiàn)、社會(huì)階層的分化和利益集團(tuán)的形成而變得十分復(fù)雜，突出表現(xiàn)為公眾利益與個(gè)人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個(gè)人利益、公眾利益還是公益事業(yè)；另一方面土地征用基本排斥了市場(chǎng)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用和公眾參入，“漲價(jià)”全部“歸公”，乃至農(nóng)民無(wú)法獲得本應(yīng)獲得的農(nóng)地價(jià)格。農(nóng)地非農(nóng)化政府經(jīng)濟(jì)成本低下，政府“征地效率”高，農(nóng)地非農(nóng)化加速。

在政府管理層面，政府角色定位與利益關(guān)系處置上的偏誤導(dǎo)致嚴(yán)重的農(nóng)地過(guò)度性損失：由于長(zhǎng)期缺乏科學(xué)的政績(jī)觀指引，各級(jí)政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因而不計(jì)代價(jià)地以土地作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要工具，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模普遍過(guò)大；受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，土地資源配置中政府直接干預(yù)過(guò)多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價(jià)普遍存在，土地市場(chǎng)嚴(yán)重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴(yán)重；據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地征用、土地出讓和市場(chǎng)交易三者的價(jià)格比大約為1∶10∶50；招標(biāo)價(jià)格和拍賣價(jià)格分別是協(xié)議出讓價(jià)格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）?，F(xiàn)行土地收益分配機(jī)制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時(shí)地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國(guó)有土地出讓金收入，中央財(cái)政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農(nóng)地非農(nóng)化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮(zhèn)用地規(guī)?？刂粕系姆呛献鞑┺模恋毓芾碓谕晟仆恋厥袌?chǎng)配置機(jī)制或糾正土地市場(chǎng)失靈上發(fā)生嚴(yán)重偏誤，現(xiàn)有土地調(diào)控措施嚴(yán)重失效。

二、兩個(gè)重要的理論命題

要在以上問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上討論解決的途徑，兩個(gè)理論命題是非常必要和重要的。

第一個(gè)命題：從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，可以認(rèn)為我國(guó)農(nóng)地快速損失和建設(shè)用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過(guò)程中的市場(chǎng)失靈，主要表現(xiàn)為農(nóng)地利用的非市場(chǎng)價(jià)值未能反映在土地利用決策框架之中而導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)配置效率降低；二是我國(guó)土地資源配置還存在著嚴(yán)重的政府失靈，即表現(xiàn)為政府土地制度供給不足，嚴(yán)重扭曲土地價(jià)格和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，從而由于市場(chǎng)機(jī)制不能在土地配置過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用而導(dǎo)致的農(nóng)地和建設(shè)用地配置效率損失。就中國(guó)現(xiàn)實(shí)土地配置效率損失來(lái)看，兩種失靈同時(shí)存在。但從以上問(wèn)題成因分析來(lái)看，毫無(wú)疑問(wèn)，政府失靈起著主導(dǎo)作用。中國(guó)土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴(yán)重于市場(chǎng)失靈是第一個(gè)重要的命題。

相應(yīng)地，第二個(gè)命題是在理論上必須區(qū)分經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中兩種完全不同性質(zhì)的農(nóng)地?fù)p失：代價(jià)（成本）性損失和過(guò)度性損失。農(nóng)地代價(jià)性損失是指在市場(chǎng)功能完整的條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中必須的農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量，也就是說(shuō)，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須付出的、合理的代價(jià)，這個(gè)“合理代價(jià)”的標(biāo)準(zhǔn)是土地資源配置達(dá)到一個(gè)相對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)均衡；同時(shí)，土地利用的外部性也被內(nèi)化。而農(nóng)地過(guò)度性損失則是指在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中，由于市場(chǎng)失靈和政府失靈引起的本可以避免的農(nóng)地資源消耗。相應(yīng)地，我們可以將過(guò)度性損失分為兩類：過(guò)度性損失I 和過(guò)度性損失II.過(guò)度性損失I 是指由于市場(chǎng)失靈，即沒(méi)能將農(nóng)地利用中的生態(tài)環(huán)境、食物安全等非市場(chǎng)價(jià)值納入成本效益決策而使農(nóng)地價(jià)值低估造成的過(guò)多的農(nóng)地占用或損失；過(guò)度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價(jià)格，排斥市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)地和建設(shè)用地的配置而導(dǎo)致對(duì)土地資源過(guò)度需求而引起的過(guò)度農(nóng)地?fù)p失。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格是任何生產(chǎn)要素配置的主導(dǎo)信號(hào)。土地價(jià)格不僅是土地在不同部門（個(gè)人）之間配置的信號(hào)，也是調(diào)節(jié)土地供給和需求關(guān)系的重要工具。因此土地價(jià)格直接影響著土地在農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)業(yè)部門之間的轉(zhuǎn)移。圖1為土地價(jià)格與農(nóng)地非農(nóng)化關(guān)系圖。其中AC為農(nóng)地需求曲線，MSC 為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際社會(huì)成本，MPC 為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際私人（企業(yè)）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會(huì)成本時(shí)的均衡價(jià)格。

首先，可持續(xù)發(fā)展要求我們必須從全社會(huì)角度來(lái)分析土地價(jià)格與農(nóng)地非農(nóng)化的關(guān)系，這就是我們必須考慮到土地價(jià)格與農(nóng)地總價(jià)值之間的差異。長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)農(nóng)地的價(jià)值認(rèn)識(shí)僅僅停留在狹義的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值）基礎(chǔ)上，忽視了農(nóng)地所擁有的生態(tài)、景觀功能，食物安全與世代公平等社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。由于這些價(jià)值及其產(chǎn)生的效益在目前的市場(chǎng)體系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常對(duì)此忽略。但是，國(guó)家作為全社會(huì)利益的代表，承受的農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本應(yīng)為MSC ，即邊際社會(huì)成本，農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量應(yīng)為Q[，3]，相對(duì)應(yīng)的土地價(jià)格應(yīng)為P[，3]，社會(huì)總福利達(dá)到最大化AEO.此時(shí)的農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最高，它是在包含了農(nóng)地非農(nóng)化的內(nèi)部成本和外部性在內(nèi)的價(jià)格機(jī)制作用下形成的非農(nóng)化量，這就是農(nóng)地的代價(jià)性損失。

其次，從個(gè)人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價(jià)格就是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)條件下形成的價(jià)格，即圖1中的P[，2].在市場(chǎng)機(jī)制作用下，農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，2].此時(shí)僅從用地者而言，達(dá)到了資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了私人利益最大化；但與全社會(huì)福利最大化相比，由于價(jià)格P[，2]沒(méi)有反映出耕地的生態(tài)環(huán)境價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，因此農(nóng)地非農(nóng)化配置效率沒(méi)有達(dá)到最高，非農(nóng)化過(guò)度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會(huì)總福利損失EE'F'.這一過(guò)度量是由于市場(chǎng)失靈，即傳統(tǒng)市場(chǎng)體系不能反映耕地的非市場(chǎng)價(jià)值所引起的，稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)度性損失I.如果土地市場(chǎng)價(jià)格受某種因素的影響而低于價(jià)格P[，2]，則農(nóng)地非農(nóng)化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價(jià)格為P[，1]，則農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，1]，此時(shí)農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最低，社會(huì)總福利將損失EFG ，即使對(duì)土地使用者總體而言，直接損失也達(dá)E'G'G.與社會(huì)最優(yōu)相比，過(guò)度非農(nóng)化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過(guò)度量是由于政府失靈，即土地價(jià)格過(guò)低，市場(chǎng)機(jī)制不能正常發(fā)揮作用下形成的，它顯著降低了農(nóng)地非農(nóng)化配置的效率，我們稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)度性損失II.中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段，農(nóng)地代價(jià)性損失不可避免。但由于土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，土地市場(chǎng)發(fā)育滯后、受人為干預(yù)因素較多以及政府管理失靈，土地價(jià)格常常偏離正常市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中農(nóng)地過(guò)度性損失尤為嚴(yán)重。近10年來(lái)，土地市場(chǎng)整頓、各類工業(yè)園區(qū)整治以及建設(shè)用地審批凍結(jié)等挽救性措施的頻繁使用說(shuō)明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中農(nóng)地過(guò)度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓的結(jié)果是，全國(guó)5658個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，撤并整合開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量就達(dá)2046個(gè)（其中尚未包含5?。ㄊ校┑某凡?shù)），撤并率高達(dá)36％（《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國(guó)建設(shè)用地實(shí)行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協(xié)議出讓等扭曲土地價(jià)格的做法。因此本文著重分析農(nóng)地過(guò)度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過(guò)度性損失I 范圍內(nèi)；而對(duì)于農(nóng)地過(guò)度性損失I 而言，它涉及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)體系的改造和科學(xué)技術(shù)，尤其是社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，將另文討論。

區(qū)分不同形態(tài)的農(nóng)地過(guò)度性損失的意義在于，由于他們產(chǎn)生的成因不同，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用的影響也有本質(zhì)差別，從而在消除或減少過(guò)度性損失的途徑和政策重點(diǎn)也有明顯的不同。就世界范圍來(lái)講，土地利用市場(chǎng)失靈普遍存在，農(nóng)地過(guò)度性損失I 有一定的內(nèi)生性，即是由于市場(chǎng)制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內(nèi)生性的問(wèn)題，取決于社會(huì)科學(xué)，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策分析工具的發(fā)展。在發(fā)達(dá)國(guó)家，通過(guò)政府干預(yù)（社會(huì)成本定價(jià)和稅收等工具）逐漸消除由于市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致的這一類型的資源低效配置。相對(duì)于農(nóng)地過(guò)度性損失I 而言，過(guò)度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當(dāng)?shù)母深A(yù)而產(chǎn)生的。尤其在發(fā)展中國(guó)家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，農(nóng)地過(guò)度損失II完全可以通過(guò)制度建設(shè)和政府自身改革來(lái)加以消除或減輕。由此可以認(rèn)為，首先解決政府失靈而造成的第二種農(nóng)地過(guò)度性損失則是土地資源低效配置，加強(qiáng)土地管理的最為主要的途徑。

目前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中的農(nóng)地代價(jià)性損失不可避免。在理論與實(shí)踐上，區(qū)分經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中必要的農(nóng)地代價(jià)性損失與因政府過(guò)度干預(yù)、市場(chǎng)扭曲導(dǎo)致的農(nóng)地過(guò)度性損失具有重要意義。當(dāng)前我國(guó)土地管理的重要使命在于通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與管理體制改革，在準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中農(nóng)地代價(jià)性損失規(guī)律的基礎(chǔ)上，盡量減少或消除農(nóng)地過(guò)度性損失。對(duì)于中國(guó)而言，當(dāng)前土地管理機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)在于解決政府失靈。

三、我國(guó)土地管理機(jī)制轉(zhuǎn)變的主要思路

科學(xué)發(fā)展觀的提出，為科學(xué)確立土地管理目標(biāo)提供了重要依據(jù)。其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展以及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的思想對(duì)協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用保護(hù)具有重要指導(dǎo)意義。未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)土地管理的重點(diǎn)在于以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以減少或消除農(nóng)地過(guò)度性損失，特別是過(guò)度性損失II為主要目標(biāo)，建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、管制有效、市場(chǎng)配置、調(diào)控有序”的土地管理機(jī)制，切實(shí)提高土地資源配置效率。其主要思路包括以下幾個(gè)方面。

1.以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)與土地資源的協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持著高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。但如果繼續(xù)粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，片面追求經(jīng)濟(jì)總量最大化，資源與環(huán)境問(wèn)題必然成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出為擺脫資源環(huán)境困境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供了新思路與新方向。必須摒棄片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳統(tǒng)理念，樹(shù)立“綠色GDP ”的新概念，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的關(guān)系；通過(guò)增加單位土地面積投資和降低單位GDP 土地資源消耗，提高土地資源的利用效率；通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整生產(chǎn)力布局，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式轉(zhuǎn)變，走科技含量高，經(jīng)濟(jì)效益好，資源消耗低，環(huán)境污染少，資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

2.在科學(xué)確定耕地資源保有量和空間布局基礎(chǔ)上實(shí)行最嚴(yán)格的土地用途管制，并成為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)矛盾的出發(fā)點(diǎn)

糧食需求與供給分析表明，糧食安全問(wèn)題并不是我國(guó)耕地資源保護(hù)的全部?jī)?nèi)容。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步與糧食貿(mào)易大大擴(kuò)展了耕地資源保護(hù)的空間，同時(shí)，全國(guó)不同地區(qū)建設(shè)用地使用效益的差異也決定了部分地區(qū)應(yīng)更多地發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，因此耕地保護(hù)數(shù)量應(yīng)該有一定的彈性與適應(yīng)性，避免因過(guò)度保護(hù)耕地而造成其他用地供給不足，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常發(fā)展。問(wèn)題在于，就全國(guó)來(lái)講，農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，即便是立足全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)與全球化經(jīng)濟(jì)，耕地資源的保護(hù)仍然是土地管理的第一“要物”。從糧食安全、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家法律要求等方面出發(fā)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，科學(xué)確定各地區(qū)的長(zhǎng)期耕地保有量，將其納入基本農(nóng)田范疇進(jìn)行最嚴(yán)格的管制和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地總量適度保護(hù)前提下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我國(guó)科學(xué)發(fā)展觀在土地管理機(jī)制轉(zhuǎn)變的出發(fā)點(diǎn)。基本農(nóng)田保護(hù)制度是一項(xiàng)比較成熟有效的耕地保護(hù)制度。但從目前的執(zhí)行情況來(lái)看，一方面存在著“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”、“劃劣不劃優(yōu)”等問(wèn)題，同時(shí)還普遍存在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)區(qū)在區(qū)位選擇上的嚴(yán)重沖突。因此，在科學(xué)確定耕地保有量基礎(chǔ)上，重新科學(xué)務(wù)實(shí)地劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，在數(shù)量與空間上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的統(tǒng)籌。

3.推進(jìn)土地市場(chǎng)創(chuàng)新，使市場(chǎng)成為土地資源配置的主要機(jī)制，并作為轉(zhuǎn)變土地管理機(jī)制的基本點(diǎn)

在全國(guó)大部分地區(qū)，市場(chǎng)配置國(guó)有土地資源的機(jī)制已基本形成，土地交易制度和土地交易規(guī)則也已基本完備。土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式的比例逐年提高（注：2004年，全國(guó)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓土地面積占全部有償出讓土地比例達(dá)到29.1％；江蘇省達(dá)到30％，土地公開(kāi)交易合同土地出讓金占土地出讓金總額的70％。）。但由于工業(yè)用地比重大，且以協(xié)議出讓為主，致使土地協(xié)議出讓方式的比重仍然偏高。且協(xié)議出讓方式排斥市場(chǎng)作用，政府干預(yù)過(guò)強(qiáng)，在地方政府追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量最大化的動(dòng)機(jī)下，容易導(dǎo)致土地資源過(guò)度供給、價(jià)格過(guò)低，引起土地過(guò)度需求和低效利用。應(yīng)構(gòu)建以市場(chǎng)配置建設(shè)用地為主的機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，盡量消除土地資源配置中的政府失靈，全面提高建設(shè)用地的配置效率，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地資源的壓力。

4.改革土地制度，為土地管理機(jī)制創(chuàng)新提供基礎(chǔ)

土地制度改革是解決當(dāng)前土地資源利用不當(dāng)與保護(hù)不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產(chǎn)權(quán)制度、征用制度、儲(chǔ)備制度、收益分配制度和失地農(nóng)民社會(huì)保障制度改革。土地征用實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問(wèn)題是土地產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護(hù)的根本動(dòng)力。當(dāng)前土地征用范圍過(guò)寬、補(bǔ)償過(guò)低、失地農(nóng)民安置不當(dāng)已經(jīng)成為較大的社會(huì)不安定因素，嚴(yán)重影響未來(lái)公益性用地的供給，土地利用的社會(huì)效益大大降低。以穩(wěn)定土地市場(chǎng)為目標(biāo)的城市土地儲(chǔ)備制度行為異化，經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備比例過(guò)高，片面追求土地收益最大化，基礎(chǔ)設(shè)施等用地供給不足；同時(shí)，土地儲(chǔ)備規(guī)模不適，制度運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)與資金負(fù)擔(dān)過(guò)大。只對(duì)當(dāng)期地方政府負(fù)責(zé)的土地收益分配制度刺激了低地價(jià)、零地價(jià)等惡性競(jìng)爭(zhēng)行為，導(dǎo)致建設(shè)用地供給失控，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)邊界，規(guī)范政府土地行為，保障一般經(jīng)濟(jì)主體與未來(lái)政府的合法土地權(quán)益，為土地資源高效利用與合理保護(hù)奠定結(jié)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

5.完善政府宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地資源配置

土地資源的高效利用和保護(hù)還有賴于政府的宏觀調(diào)控。我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀決定了要求政府必須執(zhí)行產(chǎn)權(quán)界定，完善市場(chǎng)交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，完善土地市場(chǎng)體系等職能，促進(jìn)土地資源流動(dòng)和優(yōu)化配置。同時(shí)，由于市場(chǎng)無(wú)法對(duì)土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，無(wú)法自動(dòng)內(nèi)部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。由于分割的地方土地市場(chǎng)難以控制土地出讓中的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為，需要由省政府統(tǒng)一實(shí)施適用于不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，改變當(dāng)前工業(yè)用地過(guò)于分散、土地浪費(fèi)與污染嚴(yán)重的局面也需要政府通過(guò)規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強(qiáng)用地與治污管理。完善政府土地宏觀調(diào)控機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)化配置的必要輔助，也是土地保護(hù)得以實(shí)現(xiàn)的基本要求。

四、關(guān)于我國(guó)土地管理機(jī)制轉(zhuǎn)變的政策建議

根據(jù)以上思路，為實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用和保護(hù)的雙重目標(biāo)，我國(guó)土地管理應(yīng)采取以下政策。

1.建立科學(xué)有效的保護(hù)機(jī)制，切實(shí)保護(hù)耕地資源

未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，耕地保護(hù)政策體系面臨著巨大的考驗(yàn)，審時(shí)度勢(shì)地調(diào)整現(xiàn)有耕地保護(hù)思路，建立科學(xué)的耕地保護(hù)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段耕地資源保護(hù)的重要舉措。

（1）科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。盡快安排、落實(shí)土地利用規(guī)劃修編工作，改變目前土地利用規(guī)劃普遍失效、土地宏觀調(diào)控依據(jù)不足的不良局面，為土地管理提供權(quán)威、科學(xué)的調(diào)控依據(jù)。在獲取客觀、準(zhǔn)確的土地資源數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，科學(xué)預(yù)測(cè)土地需求，制定規(guī)劃控制指標(biāo)，強(qiáng)化土地利用空間管理，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃體系向“空間規(guī)劃+土地利用規(guī)劃（設(shè)計(jì)）”模式的轉(zhuǎn)變，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的，彈性與剛性相結(jié)合的土地規(guī)劃。規(guī)劃編制思路從以行政控制為主向激勵(lì)、引導(dǎo)、控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，對(duì)于生態(tài)保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等進(jìn)行剛性控制，對(duì)于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發(fā)展空間。

（2）科學(xué)調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)制度。借助于土地利用規(guī)劃修編之際，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，將與經(jīng)濟(jì)建設(shè)嚴(yán)重沖突的區(qū)域重新界定為建設(shè)預(yù)留區(qū)，將具有重要保護(hù)價(jià)值的區(qū)域劃定為保護(hù)區(qū)，同時(shí)根據(jù)不同地區(qū)耕地資源稟賦與建設(shè)占用需求情況，將我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)重心轉(zhuǎn)移到具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)。建立基本農(nóng)田質(zhì)量跟蹤監(jiān)督制度，將基本農(nóng)田保護(hù)從一次性劃分轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期性保護(hù)，完善基本農(nóng)田質(zhì)量與環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)體系，定期公布監(jiān)測(cè)結(jié)果。將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與農(nóng)業(yè)支持政策相銜接，通過(guò)直接補(bǔ)貼或間接資助建立農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民耕地保護(hù)積極性，提高基本農(nóng)田保護(hù)效果。

（3）創(chuàng)造性實(shí)施耕地“占一補(bǔ)一”和“總量動(dòng)態(tài)平衡”政策。重新審視耕地“占一補(bǔ)一”和“總量動(dòng)態(tài)平衡”政策，在區(qū)域近期與遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”與“總量平衡”的現(xiàn)實(shí)能力以及不同地區(qū)建設(shè)用地需求與耕地補(bǔ)充潛力的差異基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，短期?nèi)以爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)的耕地“占補(bǔ)平衡”為目標(biāo)，長(zhǎng)期內(nèi)通過(guò)與省外資源豐富地區(qū)建立合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)保護(hù)收益共享。

（4）保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)。在現(xiàn)有農(nóng)村土地法律制度框架內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況，創(chuàng)新有利于提高農(nóng)民收益的土地產(chǎn)權(quán)安排，調(diào)動(dòng)農(nóng)民耕地保護(hù)積極性；堅(jiān)決全面落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，嚴(yán)格審查土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放工作，保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。

2.建立健全土地市場(chǎng)機(jī)制，高效配置土地資源

數(shù)量龐大的建設(shè)用地能否用好，是耕地保護(hù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)能否同時(shí)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。我國(guó)20多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)及價(jià)格是實(shí)現(xiàn)資源高效利用的最重要的工具。進(jìn)一步建立健全土地市場(chǎng)，全面提升土地利用效率，是緩解我國(guó)土地資源稀缺的重要舉措。

（1）改革工業(yè)用地供給方式，集中有序地供給建設(shè)用地。積極探索工業(yè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程的途徑，改變當(dāng)前工業(yè)用地“需求定供給”式的以協(xié)議出讓為主的供地機(jī)制和模式，按照“規(guī)劃控制—計(jì)劃引導(dǎo)—市場(chǎng)化運(yùn)作”的操作思路，建立工業(yè)用地統(tǒng)一進(jìn)入園區(qū)與“供給引導(dǎo)需求”機(jī)制下的以招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓為主的工業(yè)用地市場(chǎng)化配置模式，真正實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)來(lái)確定土地使用者、確定土地價(jià)格，將土地資源配置到效率高的企業(yè)和部門中去，提高土地資源配置效率。

（2）大力發(fā)展二三級(jí)土地市場(chǎng)，提高土地配置效率。建立完善二三級(jí)土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立統(tǒng)一的土地價(jià)格體系，促進(jìn)土地資源流動(dòng)，提升土地市場(chǎng)整體競(jìng)爭(zhēng)性與土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場(chǎng)交易提供清晰的產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)保護(hù)服務(wù)。

（3）規(guī)范土地中介服務(wù)市場(chǎng)，理順土地價(jià)格機(jī)制。整頓土地中介服務(wù)市場(chǎng)，嚴(yán)格審查中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)，規(guī)范管理中介服務(wù)行為，改變當(dāng)前由于管理不足，不動(dòng)產(chǎn)中介組織運(yùn)作不規(guī)范、企業(yè)信譽(yù)低下等問(wèn)題，理順土地價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

3.創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)土地資源跨區(qū)域開(kāi)發(fā)利用

建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)與耕地補(bǔ)充潛力分析表明，未來(lái)我國(guó)建設(shè)用地需求仍然集中于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理補(bǔ)充耕地的潛力主要在中西部地區(qū)。同時(shí)，東部地區(qū)新增單位建設(shè)用地創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益顯著高于中西部地區(qū)。土地資源高效配置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展都要求東、中、西部地區(qū)依據(jù)其土地資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合開(kāi)發(fā)、互通有無(wú)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體土地效益的最大化。科學(xué)的發(fā)展觀與政績(jī)觀的樹(shù)立也為區(qū)域土地資源協(xié)作開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了新的機(jī)遇。

（1）建立區(qū)域性合作組織，協(xié)調(diào)地區(qū)利益。隨著“經(jīng)濟(jì)一體化”趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，以及科學(xué)發(fā)展觀的深入人心，具有內(nèi)在相似性的區(qū)域內(nèi)行政單元相互協(xié)作、共同發(fā)展的愿望不斷增強(qiáng)。建議由省政府牽頭組建區(qū)域合作組織，聽(tīng)取不同地區(qū)利益要求，建立區(qū)域交流平臺(tái)，提出區(qū)域階段性土地開(kāi)發(fā)合作重點(diǎn)與合作形式。

（2）科學(xué)編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)區(qū)域土地資源。通過(guò)區(qū)域合作組織對(duì)區(qū)域整體利益與局部利益進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在利益相關(guān)地區(qū)比較一致同意的基礎(chǔ)上，編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，確定區(qū)域土地開(kāi)發(fā)模式及重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，以及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)性土地資源開(kāi)發(fā)的空間與時(shí)間安排，統(tǒng)籌區(qū)域土地資源的開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地開(kāi)發(fā)與項(xiàng)目布局中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)土地資源利用綜合效益最大化或開(kāi)發(fā)成本最小化。

（3）依托公共財(cái)政，建立區(qū)域土地合作開(kāi)發(fā)機(jī)制。通過(guò)公共財(cái)政支出，建設(shè)一批區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目，如區(qū)域性高等級(jí)運(yùn)輸網(wǎng)、區(qū)域性土地保護(hù)與整治項(xiàng)目等，改變區(qū)域土地分散開(kāi)發(fā)的格局，培育具有較好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的增長(zhǎng)極，促進(jìn)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（如開(kāi)發(fā)區(qū)）的空間集中。改革平均分配的公共財(cái)政機(jī)制，結(jié)合區(qū)域資源綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃布局重大工程項(xiàng)目，按照不同地區(qū)的貢獻(xiàn)率，通過(guò)公共財(cái)政支出對(duì)因整體開(kāi)發(fā)而暫時(shí)受到利益損失的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼。也可以建立區(qū)域土地基金制度，集中部分土地出讓收益，對(duì)在一定時(shí)期內(nèi)因配合區(qū)域整體開(kāi)發(fā)而延遲土地開(kāi)發(fā)或進(jìn)行土地保護(hù)的地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)土地收益的公平分配。

（4）建立區(qū)域土地利益共享機(jī)制。區(qū)域土地整體開(kāi)發(fā)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于能否建立起現(xiàn)實(shí)可行的區(qū)域土地利益共享機(jī)制。對(duì)土地分散開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)，尋找可行的跨區(qū)土地合作開(kāi)發(fā)模式，計(jì)量、比較不同地區(qū)在土地合作開(kāi)發(fā)模式中的收益—成本與單獨(dú)開(kāi)發(fā)中的收益—成本分布，考量不同地區(qū)對(duì)合作收益的貢獻(xiàn)率，通過(guò)一定的資金流轉(zhuǎn)或補(bǔ)貼方式，對(duì)貢獻(xiàn)份額較大或利益受到損害的地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹Ц丁?/p>

4.強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控，促進(jìn)土地資源合理利用

市場(chǎng)是資源配置的有效途徑，但僅靠市場(chǎng)機(jī)制并不能完全實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。土地利用中的外部性、土地市場(chǎng)發(fā)育不完善都要求政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行必要的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地資源的社會(huì)最優(yōu)利用。

（1）科學(xué)制定建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，建設(shè)用地供給計(jì)劃都是政府調(diào)控土地市場(chǎng)的重要手段。在對(duì)建設(shè)用地的需求預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，結(jié)合一定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)以及土地市場(chǎng)供求關(guān)系，科學(xué)制訂建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃，采取總量控制、彈性管理的方式，在確定各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)值上下幅度范圍基礎(chǔ)上，以價(jià)格手段進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合。

（2）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)管理。依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，制定相應(yīng)行業(yè)的土地供應(yīng)政策，通過(guò)土地供給總量與比例調(diào)控產(chǎn)業(yè)投資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局需要、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特征及其相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)，制定具有鮮明區(qū)域特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)土地供應(yīng)政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。

（3）實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地集中布局與統(tǒng)一管理。根據(jù)不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)與區(qū)位條件，結(jié)合現(xiàn)有各類開(kāi)發(fā)區(qū)布局情況，選擇若干適宜性較好的地段建設(shè)具有一定規(guī)模的工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)新增工業(yè)集中布局，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效益。同時(shí)，從進(jìn)入到開(kāi)發(fā)對(duì)入園企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地門檻制度，防止土地浪費(fèi)，提高土地利用效率。

（4）強(qiáng)化土地利用評(píng)價(jià)，建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)用地門檻制度。建立全面綜合的土地利用效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及土地利用現(xiàn)狀，科學(xué)評(píng)價(jià)土地利用現(xiàn)狀。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果在不同地區(qū)之間重新配置土地利用剛性指標(biāo)，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，鼓勵(lì)土地集約利用。

根據(jù)國(guó)際與國(guó)內(nèi)先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與區(qū)域分工安排，針對(duì)不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，設(shè)立土地投資集約度等標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)用地門檻制度，防止建設(shè)用地盲目擴(kuò)張。

5.改革土地制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地管理機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的土地管理制度經(jīng)歷了多次巨大變革，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但目前的土地制度還存在許多有待改進(jìn)的地方。當(dāng)前，迫切需要改革和完善現(xiàn)有的土地制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地管理機(jī)制。

（1）改革土地產(chǎn)權(quán)制度。應(yīng)按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，改革和完善土地產(chǎn)權(quán)制度：一是在堅(jiān)持公有制的基本前提下，明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，將國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。對(duì)于農(nóng)村集體土地，應(yīng)在農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化基礎(chǔ)上，探索農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)制度成為集體土地所有制實(shí)現(xiàn)形式的可能性；對(duì)于城市國(guó)有土地，正視中央政府和地方政府產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和權(quán)益分配上的委托—關(guān)系或土地權(quán)益分級(jí)占有和管理的可能性。二是按照“權(quán)利平等”的原則，公平對(duì)待國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

（2）創(chuàng)新征地制度。明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，把征地范圍嚴(yán)格界定在公益性用地之內(nèi)，控制征地規(guī)模；適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，還應(yīng)對(duì)被征地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移、生活條件改變等造成的間接成本進(jìn)行補(bǔ)償；同時(shí)要建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，緩解征地中的社會(huì)矛盾。在此基礎(chǔ)上，探索征地市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的可能性。

（3）反思與改進(jìn)土地儲(chǔ)備制度，由第二財(cái)政到公共利益的土地儲(chǔ)備。改革土地儲(chǔ)備制度，根據(jù)城市土地供給與需求狀況，科學(xué)確定城市土地儲(chǔ)備量，量出為入，有效降低城市土地儲(chǔ)備的成本和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行效率的提高；增加公益性用地的收購(gòu)儲(chǔ)備，保證政府公益性土地的供給能力；加強(qiáng)立法，明確土地征購(gòu)儲(chǔ)備的職能、規(guī)范、運(yùn)作方式，完善監(jiān)察管理體制。

（4）建立土地基金制度，取代現(xiàn)行土地收益分配制度。借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立土地基金制度，規(guī)范土地收益的收繳、管理與使用；控制當(dāng)期政府土地收益使用規(guī)模，在當(dāng)前政府與未來(lái)政府之間合理分配土地收益使用權(quán)。

（5）建立合理的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)金融資本對(duì)農(nóng)地實(shí)物社會(huì)保障功能的替代，彌補(bǔ)征地補(bǔ)償內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)不能一步到位的缺陷，保障社會(huì)穩(wěn)定。重點(diǎn)在于建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系和法律援助機(jī)制。失地農(nóng)民社會(huì)保障體系主要從養(yǎng)老保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)著手，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，從土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、集體土地有償使用收入中扣除，或由負(fù)責(zé)征地的單位統(tǒng)一向保險(xiǎn)公司投保。建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，為其提供與城鎮(zhèn)居民相同的最低生活保障。建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)及法律援助機(jī)制，對(duì)征地行為的正當(dāng)性、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性、征地過(guò)程的合法性等進(jìn)行考察監(jiān)督，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，抑制私人“機(jī)會(huì)主義”行為，保證征地工作的順利完成，保障公益性用地的供給。

「參考文獻(xiàn)

篇（3）

一、土地管理制度中存在的立法問(wèn)題

（1）在現(xiàn)實(shí)的土地管理法制中，國(guó)家對(duì)于土地資源擁有最終的決定權(quán)，在國(guó)家利益需要的時(shí)候，國(guó)家有權(quán)對(duì)任何土地進(jìn)行征收，并給與一定的補(bǔ)償。也就是說(shuō)對(duì)于集體土地所有權(quán)而言，最終村民并沒(méi)有出讓權(quán)，或者說(shuō)土地的出讓權(quán)被剝奪了，這使得在土地出讓方面，本應(yīng)該獲得既得利益的農(nóng)民并沒(méi)有獲取到這份收益，從權(quán)益來(lái)看，農(nóng)民并不擁有土地處分的的權(quán)力。（2）在現(xiàn)實(shí)的土地管理政策當(dāng)中，作為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣和市政府，他們?cè)谕恋氐恼魇者^(guò)程中，往往擔(dān)當(dāng)?shù)氖钦叩闹贫ㄕ吆驼叩膶?shí)施者，所以對(duì)于土地征收這個(gè)過(guò)程而言，農(nóng)民并沒(méi)有在任何的權(quán)力，對(duì)于土地征收過(guò)程中出現(xiàn)的各種行為，法律所賦予的各種權(quán)力也無(wú)法保證農(nóng)民的利益。（3）在現(xiàn)實(shí)土地所有權(quán)方面，本來(lái)應(yīng)該是由農(nóng)民自己決定或者說(shuō)由農(nóng)民集體來(lái)決定，但是在實(shí)際中，往往是農(nóng)民的這種權(quán)力最終被村委會(huì)侵占了，在關(guān)于土地的征收方面，農(nóng)民并沒(méi)有表決權(quán)，而是由村委會(huì)直接決定，這與國(guó)家法律制度是不相符的，但是在實(shí)際操作過(guò)程中卻非常普遍。（4）國(guó)家相關(guān)法律對(duì)于土地管理方面也有相應(yīng)的說(shuō)明，對(duì)于違反國(guó)家法律的土地管理行為，在刑法方面也有重要的說(shuō)明和補(bǔ)充。但是反觀國(guó)家其他法律條款，對(duì)于侵占國(guó)家土地和集體土地的行為懲治程度還是比較輕的，甚至一些懲治措施并不能對(duì)于實(shí)施人員給與足夠的懲治，這也在一定程度上助長(zhǎng)了各種土地侵占行為的發(fā)生。

二、土地管理制度中的執(zhí)法問(wèn)題

（1）國(guó)家對(duì)于土地利用做出了詳盡的說(shuō)明，要求在土地使用之前，應(yīng)該對(duì)于土地的使用做出相對(duì)比較詳細(xì)的說(shuō)明和規(guī)劃，但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，大多數(shù)土地使用都沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)劃，往往最終申請(qǐng)和審批都是根據(jù)農(nóng)村的習(xí)慣而定，并沒(méi)有任何的依據(jù)。（2）作為鄉(xiāng)村的行政決策機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)——村委會(huì)，往往承擔(dān)的是上級(jí)單位的下屬機(jī)構(gòu)和群眾的代表人員兩個(gè)身份，所以這種尷尬的角色往往在實(shí)行過(guò)程中，充當(dāng)了上級(jí)政府的傳話筒，對(duì)于農(nóng)民自身利益并不具有維護(hù)權(quán)益的能力。（3）在土地征收過(guò)程中，如果農(nóng)民對(duì)于征收的政策和給與的利益補(bǔ)償不滿意，應(yīng)該有專門負(fù)責(zé)申訴的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)從事此項(xiàng)工作，但是目前對(duì)于該項(xiàng)工作并沒(méi)有專門的部門來(lái)承擔(dān)，而往往是通過(guò)請(qǐng)?jiān)富蛘呱显L，這在一定程度上也使得很多地方工作人員更加的肆無(wú)忌憚剝奪農(nóng)民的權(quán)益。（4）長(zhǎng)期以來(lái)，土地管理當(dāng)中，各種土地違法事件頻繁出現(xiàn)，究其原因，最主要還是各種既得利益在從中作梗，尤其是一些管理部門和管理人員的既得利益，所以對(duì)于土地執(zhí)法，重要的是剝離這些既得利益。

三、對(duì)策研究分析

（1）對(duì)于土地管理過(guò)程中出現(xiàn)的這些問(wèn)題，立法是關(guān)鍵。從土地的征收到土地的使用等，筆者認(rèn)為每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該制定比較完整和詳細(xì)的法律，并且由農(nóng)民真正的來(lái)實(shí)施自己土地的決策權(quán)，在土地征收過(guò)程中，應(yīng)該非常明確的說(shuō)明由農(nóng)民集體來(lái)決定土地，而不是由村委會(huì)獨(dú)立來(lái)決定，在決策過(guò)程中，農(nóng)民集體通過(guò)討論對(duì)于征收過(guò)程中的各個(gè)細(xì)節(jié)都應(yīng)該通過(guò)村民的集體表決來(lái)完成，對(duì)于一些不懂的環(huán)節(jié)，可以聘請(qǐng)專業(yè)人士來(lái)幫助完成，但是聘請(qǐng)人員也應(yīng)該得到村民的認(rèn)可。當(dāng)然，對(duì)于在土地征收和管理過(guò)程中出現(xiàn)的各種違法亂紀(jì)行為，都應(yīng)該通過(guò)法律的方式來(lái)追究相應(yīng)的責(zé)任，并給與相應(yīng)的懲罰，只有這樣才能懲戒違規(guī)人員和違規(guī)行為。（2）在針對(duì)土地管理中的執(zhí)法問(wèn)題，從法律的制定者，到法律的實(shí)施者，到最后法律的適用者，絕對(duì)不能把相關(guān)執(zhí)法人員作為前兩者，而把農(nóng)民作為后者，在執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于執(zhí)法人員和相應(yīng)的管理部門如果出現(xiàn)違規(guī)行為，也應(yīng)該受到上級(jí)部門和百姓的監(jiān)督和管理，一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，上級(jí)單位和司法機(jī)構(gòu)應(yīng)該公平公正的給與及時(shí)的處理，對(duì)于包庇和拖延違法行為處理的，應(yīng)該給與更加嚴(yán)厲的懲罰。只有這樣，才能使得執(zhí)法行之有效。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]唐細(xì)宗．我國(guó)現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問(wèn)題與對(duì)策思考[J]．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展．2009（2）

篇（4）

一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級(jí)以上人民政府土地管理部門。人民政府收回土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限與原批準(zhǔn)用地的審批權(quán)限相同。人民政府對(duì)用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的，其土地使用權(quán)的收回，是一種行政處理決定。無(wú)償收回土地使用權(quán)時(shí)，其地上建筑物、附著物可酌情予以補(bǔ)償。對(duì)未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的，不按批準(zhǔn)的用途使用的土地使用權(quán)的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費(fèi)等不予補(bǔ)償或返還。收回土地使用權(quán)的決定由市、縣土地管理部門依據(jù)縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)文件下達(dá)。公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等的報(bào)廢，應(yīng)由其主管部門核準(zhǔn)，土地管理部門依據(jù)其主管部門核準(zhǔn)報(bào)廢的決定，報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，收回土地使用權(quán)。

二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農(nóng)作物的土地。

篇（5）

山西省土地管理局：

你局《關(guān)于工程項(xiàng)目臨時(shí)用地審批權(quán)如何解釋的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：因工程項(xiàng)目施工，需要材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸?shù)缆泛推渌R時(shí)設(shè)施，在征用土地范圍以外另行增加臨時(shí)使用集體所有土地的，按照《土地管理法》第三十三條規(guī)定辦理。除此以外，建設(shè)單位因施工，需要在征用土地范圍以外增加的臨時(shí)用地（包括集體所有土地和國(guó)有土地），按照《土地管理法實(shí)施條例》第二十三條規(guī)定辦理。

附：山西省土地管理局關(guān)于工程項(xiàng)目竣工臨時(shí)用地審批權(quán)如何解釋的請(qǐng)示（1991年9月11日）

在《土地管理法》第三十三條規(guī)定：工程項(xiàng)目施工，需要材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸?shù)缆泛推渌R時(shí)設(shè)施的，應(yīng)盡量在征用土地范圍內(nèi)安排。確需要另行增加臨時(shí)用地的，由建設(shè)單位向批準(zhǔn)工程項(xiàng)目用地的機(jī)關(guān)提出臨時(shí)用地?cái)?shù)量和申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂臨時(shí)用地協(xié)議，并按該土地前三年平均的產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償。在《土地管理法實(shí)施條例》第二十三條規(guī)定，建設(shè)單位因施工需要。在征用的土地范圍外需要增加臨時(shí)用地的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府土地管理部門提出臨時(shí)用地申請(qǐng)，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。為正確理解和貫徹執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，明確兩法規(guī)定臨時(shí)用地審批權(quán)限的關(guān)系，特向政法司請(qǐng)示，兩法臨時(shí)用地審批權(quán)作何解釋。

篇（6）

現(xiàn)將《北京市房屋土地管理局關(guān)于重申原購(gòu)房職工要求改按成本價(jià)購(gòu)房和建立住房公積金有關(guān)政策的通知》轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。

北京市房屋土地管理局關(guān)于重申原購(gòu)房職工要求改按成本價(jià)購(gòu)房和建立住房公積金有關(guān)政策的通知

局機(jī)關(guān)、直屬各單位：

最近，部分已按1993年標(biāo)準(zhǔn)價(jià)購(gòu)房的職工要求改按成本價(jià)購(gòu)房，并要求建立住房公積金。現(xiàn)將有關(guān)政策重申如下：

篇（7）

隨著土地管理事業(yè)的發(fā)展，各級(jí)土地管理部門相繼開(kāi)展了土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、地籍調(diào)查（包括權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量）、建設(shè)用地劃撥、國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓等方面的土地勘測(cè)工作，土地勘測(cè)不僅是政策性強(qiáng)、技術(shù)要求高、涉及面廣的工作，而且是一項(xiàng)需要組織土地勘測(cè)事業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)各有關(guān)測(cè)繪力量共同參加的工作。為加強(qiáng)對(duì)土地勘測(cè)工作的統(tǒng)一管理，保證土地勘測(cè)成果質(zhì)量，使之滿足土地管理的要求，特制定并印發(fā)《土地勘測(cè)許可證暫行辦法》，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。

附件：土地勘測(cè)許可證暫行辦法

為了加強(qiáng)土地勘測(cè)工作的管理，提高土地勘測(cè)成果質(zhì)量，使之滿足土地管理的要求，特制定本辦法。

一、凡承擔(dān)土地勘測(cè)工作的單位，必須申請(qǐng)取得省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門頒發(fā)的土地勘測(cè)許可證，方可實(shí)施作業(yè)。

二、土地勘測(cè)許可證的實(shí)施，由國(guó)家土地管理局統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，各省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門負(fù)責(zé)審批、發(fā)證和監(jiān)督管理。

三、勘測(cè)單位向當(dāng)?shù)厥〖?jí)土地管理部門申請(qǐng)土地勘測(cè)許可證時(shí)，要提交《土地勘測(cè)資格申請(qǐng)審批表》一式三份。

審批單位接到申請(qǐng)審批表后，應(yīng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行資格審查，凡符合下列條件的，可核發(fā)土地勘測(cè)許可證。

  1、土地勘測(cè)成果達(dá)到國(guó)家土地管理局制定頒布的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》、《城、鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》、《土地分等定級(jí)規(guī)程》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

  2、具備從事土地勘測(cè)工作的專業(yè)隊(duì)伍和技術(shù)人員。

  3、具備必要的勘測(cè)儀器和勘測(cè)手段。

四、各省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門要不定期地對(duì)具有土地勘測(cè)許可證的單位進(jìn)行復(fù)查，如發(fā)現(xiàn)不符合標(biāo)準(zhǔn)的，注銷其許可證。

五、審批土地勘測(cè)許可證的單位，必須嚴(yán)格執(zhí)行本辦法規(guī)定，系統(tǒng)內(nèi)外，一視同仁，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)事求是，秉公辦事，做好土地勘測(cè)許可證的頒發(fā)工作。

六、《土地勘測(cè)許可證》和《土地勘測(cè)資格申請(qǐng)審批表》由國(guó)家土地管理局統(tǒng)一印制。

篇（8）

土地參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行一直貫穿于人類社會(huì)的發(fā)展中，威廉?配第曾形象地比喻“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”，概括了土地對(duì)于經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)作用。在現(xiàn)代社會(huì)，土地不僅是作為是“資源”、“場(chǎng)所”來(lái)發(fā)揮生產(chǎn)功能，更是作為一種“資產(chǎn)”、“財(cái)產(chǎn)”來(lái)發(fā)揮資本供給與社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能，原因在于任何形態(tài)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其產(chǎn)品最終都要落到土地上來(lái)，這就決定了利用土地政策進(jìn)行宏觀調(diào)控的可行性和有效性。

我國(guó)提出將土地政策作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的新手段，其根據(jù)的理論包括以下三點(diǎn)：

（一）丁伯根法則和蒙代爾法則。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都曾研究過(guò)政策目標(biāo)與政策工具的關(guān)系問(wèn)題。丁伯根認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)N個(gè)政策目標(biāo)，需要N個(gè)政策工具，并且要充分掌握每個(gè)政策工具對(duì)政策目標(biāo)的具體影響數(shù)值。這就是所謂的丁伯根法則。蒙代爾認(rèn)為，即使不存在掌握所有政策工具的決策機(jī)構(gòu)，即使不了解每一個(gè)政策工具對(duì)政策目標(biāo)影響的具體數(shù)值，但只要了解政策工具對(duì)政策目標(biāo)的相對(duì)效應(yīng)，把每一種政策工具都用于其影響力最大的政策目標(biāo)，同樣可以用N個(gè)政策工具實(shí)現(xiàn)N個(gè)政策目標(biāo)。這就是所謂的蒙代爾法則。由此可見(jiàn)，無(wú)論是丁伯根法則還是蒙代爾法則，都需要有足夠的政策工具去實(shí)現(xiàn)相應(yīng)數(shù)量的政策目標(biāo)。

（二）生產(chǎn)要素理論。經(jīng)典西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將勞動(dòng)、資本、土地和企業(yè)家才能視為生產(chǎn)四要素，并將一個(gè)生產(chǎn)函數(shù)抽象為：

Y＝F（W，C，L，E）

其中，Y表示企業(yè)的產(chǎn)出，W表示投入的勞動(dòng)，C表示投入的資本，L表示生產(chǎn)所需的土地，E表示企業(yè)家才能。任何一個(gè)企業(yè)或者廠商進(jìn)行生產(chǎn)，必須具備相應(yīng)土地資源這一生產(chǎn)要素。由多個(gè)微觀企業(yè)集成的宏觀經(jīng)濟(jì)亦如此。

（三）地租理論。土地政策的基礎(chǔ)理論之一是地租理論，而地租理論的核心就是地租如何分配，如何通過(guò)這種分配來(lái)保證平均利潤(rùn)率規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生作用?，F(xiàn)在某些開(kāi)發(fā)上在開(kāi)發(fā)土地中牟取暴利，其根本的道理就是他們?cè)诘刈夥峙涞倪^(guò)程中獲得了大大超過(guò)社會(huì)平均利潤(rùn)率的利潤(rùn)。因此我們要研究的是，采用什么樣的有效手段來(lái)合理調(diào)節(jié)地租分配。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)土地政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)模式

土地政策參與宏觀調(diào)控，在國(guó)外已實(shí)踐多年，有許多成功的經(jīng)驗(yàn)。歸納起來(lái)，共有三種模式：一是美國(guó)的土地利用調(diào)控；二是日本的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控；三是香港的土地供應(yīng)計(jì)劃。借鑒以上國(guó)家和地區(qū)的土地宏觀調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有助于我國(guó)充分發(fā)揮土地政策在宏觀調(diào)控中的作用，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展。

（一）歐美國(guó)家的土地利用規(guī)劃調(diào)控。美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家，每一個(gè)州自行制定自己的土地規(guī)劃。美國(guó)的土地利用規(guī)劃分為兩個(gè)層次，即州土地利用規(guī)劃和地方土地利用規(guī)劃。州政府通過(guò)規(guī)劃制定政策目標(biāo)，要求所屬下級(jí)政府貫徹實(shí)施。地方在制定土地利用規(guī)劃時(shí)，必須將州政府所要求的管制策略考慮進(jìn)去，否則，它將會(huì)被州級(jí)法院宣布為無(wú)效，也會(huì)失去州政府的財(cái)政援助。

總結(jié)美國(guó)土地利用規(guī)劃的實(shí)踐，雖然國(guó)情存在著差異，但也有一些成功經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。第一，其土地利用規(guī)劃都有一套完整的土地利用規(guī)劃體系，規(guī)劃方案制訂和修改都有著十分嚴(yán)格的程序并經(jīng)過(guò)詳細(xì)的論證，制定的規(guī)劃不僅科學(xué)而且實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)劃真正起到了指導(dǎo)和控制土地合理利用的目的。第二，其土地利用規(guī)劃都有完善的法律保障，美國(guó)雖然沒(méi)有全國(guó)性的規(guī)劃法，但是每個(gè)州都有自己的完善的法規(guī)，美國(guó)土地利用規(guī)劃的實(shí)施主要通過(guò)立法，這就為土地政策參加宏觀調(diào)控提供了法律依據(jù)。

（二）日本土地價(jià)格政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行得失分析。第二次世界大戰(zhàn)后，日本恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值直線上升。與此同時(shí)，日本地價(jià)也經(jīng)歷了3次上漲，并在20世紀(jì)八十年代后期出現(xiàn)泡沫。1991年泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰，地價(jià)開(kāi)始下跌。

地價(jià)暴漲暴跌隱含深層次原因，土地投機(jī)是泡沫經(jīng)濟(jì)的元兇。在當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上流動(dòng)資金過(guò)剩的情況下，土地投機(jī)必然引起地價(jià)上漲，而地價(jià)上漲又引起一系列的連鎖反應(yīng)，連鎖反應(yīng)的結(jié)果，使投機(jī)無(wú)限擴(kuò)大，產(chǎn)生惡性循環(huán)。為了抑制地價(jià)暴漲，政府采取了金融緊縮和土地稅制政策，但這項(xiàng)銀根緊縮措施直接導(dǎo)致了1991年夏季開(kāi)始的泡沫崩潰，使日本經(jīng)濟(jì)處于長(zhǎng)期不景氣的狀態(tài)。

為控制地價(jià)，日本出臺(tái)了兩種政策：泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰前實(shí)施抑制地價(jià)政策，之后實(shí)施促進(jìn)土地有效利用政策。從總體上來(lái)說(shuō)，日本所制定的穩(wěn)定地價(jià)的政策是很有成效的，但由于這些政策不是在泡沫經(jīng)濟(jì)的前期而是在后期制定的，日本經(jīng)濟(jì)為此付出了巨大的代價(jià)。

（三）香港政府土地供應(yīng)計(jì)劃調(diào)控模式。香港全域面積1101平方公里，其中可供開(kāi)發(fā)的土地僅占總面積的20%。香港政府采取的土地調(diào)控模式是以土地供應(yīng)計(jì)劃為核心的調(diào)控模式，它保證了足夠的土地和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)，這不僅使香港保持亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)金融中心和國(guó)際城市的地位，為居民提供了一個(gè)較好的居住、工作環(huán)境，而且為政府提供了客觀的財(cái)政收入，使香港可以保持低稅收政策。

此外，香港政府于1980年成立了土地供應(yīng)委員會(huì)（LDSC），負(fù)責(zé)確定批地事宜，并由香港地政總署負(fù)責(zé)土地出讓計(jì)劃的具體指定工作。地政總署每年11月份草擬批地計(jì)劃書，說(shuō)明下一年度市場(chǎng)需要多少土地供商業(yè)、居住和工業(yè)等用途的發(fā)展。在確定土地確定需要數(shù)量時(shí)，一般要針對(duì)各類用地的特點(diǎn)進(jìn)行具體的定量、定性分析。

三、啟示及建議

（一）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)土地政策參與政府宏觀調(diào)控的啟示

1、完善土地法規(guī)，保證政府在土地市場(chǎng)機(jī)制作用下發(fā)揮間接調(diào)控作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，土地資源配置應(yīng)主要根據(jù)市場(chǎng)取向來(lái)實(shí)現(xiàn)，國(guó)家不再直接干預(yù)用地者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是通過(guò)對(duì)市場(chǎng)的各種經(jīng)濟(jì)參數(shù)的調(diào)節(jié)，向土地市場(chǎng)輸入能夠影響城市地價(jià)的各種經(jīng)濟(jì)變量，由這些經(jīng)濟(jì)變量去影響用地者的價(jià)格行為，從而使地價(jià)的運(yùn)行遵循國(guó)家的宏觀調(diào)控取向，以保證土地資源合理、高效果目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、進(jìn)一步完善土地市場(chǎng)，市場(chǎng)自發(fā)形成的價(jià)格成為政府調(diào)控土地資源的核心機(jī)制。國(guó)外土地市場(chǎng)的運(yùn)行情況表明，市場(chǎng)機(jī)制高度發(fā)達(dá)的土地市場(chǎng)，都是通過(guò)一系列完善的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則和法律措施來(lái)實(shí)現(xiàn)和予以保障的。交易雙方按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行交易，市場(chǎng)機(jī)制在這些規(guī)則、法律的保障下發(fā)揮其資源配置的作用。市場(chǎng)機(jī)制作用的基本條件就是有一系列規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作的保障，包括市場(chǎng)進(jìn)入的條件、規(guī)則、交易行為的約束、交易信息和結(jié)果的公布。

3、運(yùn)用稅收分配機(jī)制解決土地資源運(yùn)營(yíng)中的收益問(wèn)題。土地稅收不僅具有收益分配職能（調(diào)節(jié)土地級(jí)差收益、組織財(cái)政收入），更重要的是通過(guò)土地稅的征管，有利于保護(hù)土地資源，提高土地利用率，鼓勵(lì)土地合理流轉(zhuǎn)。

4、成立土地政策委員會(huì)，制定科學(xué)的土地供應(yīng)計(jì)劃，并保證其實(shí)施。我國(guó)當(dāng)前的機(jī)構(gòu)管理體制存在明顯的不足，需要成立更高級(jí)別的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)部門利益、制定土地供應(yīng)計(jì)劃。例如，可以在國(guó)務(wù)院成立土地政策委員會(huì)，由主管國(guó)土資源的副總理任主任，由國(guó)土資源部門、發(fā)展改革部門、財(cái)政稅收部門、建設(shè)行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)任委員。這一組織對(duì)于土地政策作用的發(fā)揮應(yīng)該能起到更大的作用。

（二）完善土地政策，健全我國(guó)宏觀調(diào)控手段對(duì)策建議

1、加強(qiáng)土地基礎(chǔ)制度建設(shè)。要維護(hù)好土地市場(chǎng)秩序，首先應(yīng)改革、完善現(xiàn)行土地管理體制，明確各級(jí)政府的職責(zé)，改革政績(jī)考評(píng)體系，合理配置土地規(guī)劃?rùn)?quán)、計(jì)劃?rùn)?quán)和收益權(quán)，把政府管理經(jīng)濟(jì)的職能真正轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)，做規(guī)則的制定者和維護(hù)者。

2、土地政策參與宏觀調(diào)控的定位要準(zhǔn)。在宏觀調(diào)控中，既不能片面夸大土地政策的作用而隨意加大調(diào)控力度，也不能忽視其應(yīng)有的作用而消極作為。宏觀調(diào)控是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須建立土地政策與產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、財(cái)稅政策相互配合、相互制約的調(diào)控機(jī)制，計(jì)劃、金融、財(cái)稅、土地供應(yīng)等手段并用，多部門聯(lián)合，形成合力，宏觀調(diào)控才能真正做好。

篇（9）

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項(xiàng)目：國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2012BAJ22B00）

作者簡(jiǎn)介：王靜（1988—），女，河南信陽(yáng)人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國(guó)土規(guī)劃方面研究。

通訊作者簡(jiǎn)介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事國(guó)土資源管理與區(qū)域開(kāi)發(fā)方面研究。

為了解農(nóng)村土地資產(chǎn)管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開(kāi)縣、江津區(qū)等地的農(nóng)民、大學(xué)生村官和資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)人士三個(gè)群體為調(diào)查對(duì)象，通過(guò)實(shí)地走訪、座談?wù){(diào)研等方式，發(fā)放和回收調(diào)查問(wèn)卷594份（其中農(nóng)民316份、大學(xué)生村官180份和資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)98份）（表1）。本研究在分析調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，闡述了加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性，揭示了當(dāng)前農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的突出問(wèn)題，提出了加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議。

1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性

1.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達(dá)54%，遠(yuǎn)高于機(jī)器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國(guó)14%居第二位，僅次于美國(guó)16%。然而，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)高”的現(xiàn)象普遍存在。長(zhǎng)期以來(lái)，這筆巨大的財(cái)富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無(wú)法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場(chǎng)中有序流動(dòng)。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會(huì)保障功能，卻不具備融資擔(dān)保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。

在中國(guó)，土地是農(nóng)民的根本。對(duì)于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地依法享有的各種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[1]。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對(duì)自己所擁有的財(cái)產(chǎn)，通過(guò)行使對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對(duì)所擁有的財(cái)產(chǎn)通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財(cái)產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價(jià)值占其家庭財(cái)產(chǎn)價(jià)值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入比重嚴(yán)重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個(gè)地區(qū)越富裕，其居民的財(cái)產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財(cái)產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個(gè)地區(qū)是否富裕的重要標(biāo)志。

1.2 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是我國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)制度，它要求市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。我國(guó)農(nóng)村土地管理制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)國(guó)家的建設(shè)規(guī)模有限，對(duì)農(nóng)民的影響并不大。隨著我國(guó)市場(chǎng)化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場(chǎng)。以成本價(jià)征用農(nóng)民土地，再以市場(chǎng)價(jià)出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場(chǎng)價(jià)值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤(rùn)，使國(guó)家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動(dòng)力[3-4]。政府過(guò)度介入經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。現(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制落后于時(shí)代的發(fā)展，違背了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)體系。

1.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

改革開(kāi)放以后，中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程在較短時(shí)間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動(dòng)力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進(jìn)程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)。從土地市場(chǎng)體系構(gòu)建來(lái)看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場(chǎng)經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場(chǎng)體系尚未真正建立起來(lái)，土地收益分配方式不清晰。政府以強(qiáng)制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)最嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題之一。同時(shí)，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動(dòng)性不足在很大程度上也限制了資本和勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，影響了要素與資源的進(jìn)一步整合[5]。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價(jià)，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值沒(méi)有真正顯現(xiàn)出來(lái)。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰(shuí)，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個(gè)沒(méi)有得到嚴(yán)格界定的概念。在實(shí)踐中，作為主體的“集體”是誰(shuí)？“集體”對(duì)土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無(wú)明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒(méi)有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實(shí)中找不到對(duì)應(yīng)的載體，以及其標(biāo)志性權(quán)能被國(guó)家控制在手中和大部分權(quán)能實(shí)際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實(shí)上的不存在，即主體虛位。筆者在對(duì)重慶江津區(qū)、開(kāi)縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問(wèn)卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認(rèn)為，集體就是國(guó)家；36%的農(nóng)民認(rèn)為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認(rèn)為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。

周誠(chéng)在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對(duì)集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然相對(duì)充分，但財(cái)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實(shí)現(xiàn)途徑和保護(hù)機(jī)制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個(gè)方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級(jí)并沒(méi)有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細(xì)化經(jīng)營(yíng)，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營(yíng)愿望，但是小農(nóng)意識(shí)下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰(shuí)；三是在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行處分時(shí)，各級(jí)政府介入十分嚴(yán)重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機(jī)制造成各項(xiàng)權(quán)利主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國(guó)家，但國(guó)家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國(guó)家卻可以通過(guò)強(qiáng)制手段實(shí)際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實(shí)踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對(duì)稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展?fàn)顩r[9]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營(yíng)管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、社集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組。他們既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分及未來(lái)的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會(huì)導(dǎo)致地價(jià)高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒(méi)有權(quán)力享受即形成實(shí)際上的“增值歸公”。從征地補(bǔ)償辦法看，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認(rèn)或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來(lái)，全國(guó)各地越來(lái)越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)以及其與地方政府和開(kāi)發(fā)商之間發(fā)生的嚴(yán)重沖突事件影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行系統(tǒng)檢查、評(píng)估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)模糊，不少地方存在登記不及時(shí)、不全面，監(jiān)督管理不到位等問(wèn)題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問(wèn)題[11]。

加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細(xì)到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。抽樣調(diào)查忠縣269個(gè)農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值；抽樣調(diào)查忠縣、開(kāi)縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。我國(guó)農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)認(rèn)知程度低，究其原因有以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問(wèn)題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實(shí)亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭(zhēng)議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場(chǎng)條件等，在進(jìn)行土地資產(chǎn)評(píng)估的時(shí)候，存在一定的障礙[12]。

對(duì)重慶市資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)建設(shè)是十分必要的，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進(jìn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，同時(shí)也表達(dá)了對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)法；超過(guò)半數(shù)的受訪者認(rèn)為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估需要完善法律制度來(lái)支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母，這是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財(cái)富，就應(yīng)該擁有更多的財(cái)產(chǎn)性收入。中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒(méi)有土地所有權(quán)，卻有更多的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財(cái)產(chǎn)性收入較少。這個(gè)現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對(duì)土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對(duì)極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進(jìn)入市場(chǎng)已成為客觀的事實(shí)，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建分成和抵押等方式進(jìn)入市場(chǎng)。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護(hù)，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴(yán)格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無(wú)序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場(chǎng)，農(nóng)民以不合法方式爭(zhēng)取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場(chǎng)秩序遭到破壞等突出問(wèn)題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積不但未降反而凈增6.13萬(wàn)hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過(guò)國(guó)家規(guī)定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強(qiáng)化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報(bào)告明確提出，必須堅(jiān)持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈?guó)的基本政治制度。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會(huì)履行職責(zé)的保障。發(fā)揮村民委員會(huì)的積極作用，加強(qiáng)村民委員會(huì)管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的客觀要求[15]。我們要堅(jiān)持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進(jìn)地方立法，賦予村民委員會(huì)更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強(qiáng)化村民委員會(huì)的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”為“三級(jí)所有，村為基礎(chǔ)”。

3.2 開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開(kāi)展農(nóng)村股份合作、推進(jìn)“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學(xué)評(píng)估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值，嚴(yán)格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都能說(shuō)出自己的資產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)村的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益[16]？因此開(kāi)展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國(guó)加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開(kāi)展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個(gè)村民委員會(huì)的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價(jià)值，為加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會(huì)和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上得到有效實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會(huì)和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機(jī)制

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對(duì)滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機(jī)制和分配機(jī)制認(rèn)識(shí)不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)的要求未能滿足，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展，危及農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。國(guó)有土地所有權(quán)收益已上萬(wàn)億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強(qiáng)城市國(guó)有土地所有權(quán)收益管理，也要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)路徑和方式，合理評(píng)估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)體系

價(jià)格是市場(chǎng)的靈魂，如何評(píng)估農(nóng)地資產(chǎn)價(jià)格，是推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)有土地多年來(lái)已形成了較為完善的土地定級(jí)估價(jià)辦法，但對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)地定級(jí)估價(jià)基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，需要深化研究。與發(fā)達(dá)的城市土地評(píng)估機(jī)構(gòu)相比，農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進(jìn)。政府為城市國(guó)有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對(duì)集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價(jià)格不合理、服務(wù)體系薄弱等問(wèn)題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評(píng)估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價(jià)格不僅能充分體現(xiàn)土地的價(jià)值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級(jí)估價(jià)規(guī)范，建立農(nóng)村地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)人員，開(kāi)展農(nóng)村集體土地定級(jí)估價(jià)，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)格，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。

3.5 培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)

黨的十報(bào)告明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制。市場(chǎng)是活化資產(chǎn)的平臺(tái)，培育發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)，是深化農(nóng)村土地、林權(quán)等制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的客觀要求。我們必須堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實(shí)化農(nóng)村土地資產(chǎn)。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，開(kāi)展農(nóng)村土地、林權(quán)等生產(chǎn)要素抵押和涉農(nóng)保險(xiǎn)試點(diǎn)質(zhì)押。建議積極推進(jìn)地方立法，賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地權(quán)利，強(qiáng)化土地用益物權(quán)和土地發(fā)展權(quán)。有序推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，使農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國(guó)有建設(shè)用地?fù)碛型瑯拥挠靡嫖餀?quán)，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與城市居民的土地資產(chǎn)具有同等市場(chǎng)價(jià)值和平等市場(chǎng)地位，釋放沉睡多年的農(nóng)村土地資產(chǎn)融資功能[18]，允許農(nóng)民以土地資產(chǎn)作為財(cái)產(chǎn)抵押。農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)利是國(guó)家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，不得剝奪和非法限制。建議積極開(kāi)展政策研究，推進(jìn)地方立法，培育農(nóng)村土地市場(chǎng)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)體系。

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篇（10）

中圖分類號(hào)：F253文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

1、土地整理項(xiàng)目耕地質(zhì)量管理的必要性

我國(guó)人口多，人均耕地少，耕地后備資源不足，土地利用面臨的突出問(wèn)題是：一方面人口不斷增加，為確保糧食安全，現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不能再減少；另一方面，為保證城市化過(guò)程中建設(shè)用地需要，要占用部分耕地，而宜耕后備土地資源的開(kāi)發(fā)又受到數(shù)量少、質(zhì)量差、開(kāi)墾難度大和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題等的限制，潛力非常有限。在我國(guó)的城市化過(guò)程中，非農(nóng)建設(shè)用地的大量增加和耕地急需保護(hù)的矛盾愈來(lái)愈突出。在耕地占補(bǔ)平衡當(dāng)中，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理可以補(bǔ)充大量耕地，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的糧食安全和耕地的動(dòng)態(tài)平衡起著十分重要的作用。在土地整理項(xiàng)目實(shí)施的初級(jí)階段，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和新增耕地率成為項(xiàng)目申報(bào)、衡量項(xiàng)目成效的主要指標(biāo)之一。因此，各個(gè)地方在開(kāi)展土地整理項(xiàng)目時(shí)只注重增加耕地面積，而忽略了提升耕地質(zhì)量，補(bǔ)充的耕地質(zhì)量水平往往偏低，所以，把耕地?cái)?shù)量的增加作為土地整理的主要目的是不合理的。土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的難點(diǎn)就在于整理后的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展方面。

2、土地整理項(xiàng)目耕地質(zhì)量管理過(guò)程中存在的問(wèn)題分析

2.1、過(guò)度重視耕地?cái)?shù)量的補(bǔ)充，而忽略了耕地質(zhì)量的提高

現(xiàn)在，在我國(guó)進(jìn)行土地整理的具體過(guò)程中，存在很多的地區(qū)對(duì)于土地整理的目標(biāo)依舊主要是增加耕地的數(shù)量，并沒(méi)有在改善生態(tài)以及提高耕地的質(zhì)量等方面進(jìn)行，在實(shí)際的整改工作中之后，土地的質(zhì)量問(wèn)題一直是非常重要的問(wèn)題?，F(xiàn)在我國(guó)能夠進(jìn)行開(kāi)發(fā)適合做耕地的土地已經(jīng)比較少，很多時(shí)候，為了確保耕地的占用和補(bǔ)充能夠平衡，便開(kāi)發(fā)那些不適合做耕地的荒地，雖然面積能夠保證，但是質(zhì)量卻很難達(dá)到作物生長(zhǎng)的需要，所以在進(jìn)行土地整理的時(shí)候不能夠僅僅只看耕地的數(shù)量，更應(yīng)該重視土地的質(zhì)量，質(zhì)量的提高在一定程度上也可以彌補(bǔ)數(shù)量的不足。

2.2、在土地整理的時(shí)候沒(méi)有將生態(tài)效益以及景觀效益結(jié)合起來(lái)

目前，土地整理項(xiàng)目大多注重田間道路和農(nóng)田水利工程的建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)考慮很少。在進(jìn)行具體的土地整理工作中，沒(méi)有很好的進(jìn)行生態(tài)規(guī)劃和景觀保護(hù)，也沒(méi)有提出相關(guān)的要求，所以進(jìn)行具體土地整理工作的時(shí)候，往往會(huì)忽略這些方面的問(wèn)題?，F(xiàn)在進(jìn)行農(nóng)村土地整理的時(shí)候，設(shè)計(jì)道路及溝渠的時(shí)候追求高品位的設(shè)計(jì)，雖然規(guī)劃出來(lái)的形態(tài)，在一定程度上能夠美化農(nóng)村的形象和環(huán)境，生產(chǎn)效率也有了一定的提高，但是這也直接導(dǎo)致了地方特色不斷的缺失，景觀的多樣性也在不斷地減少，各個(gè)地方都大同不易。

3、優(yōu)化土地整理項(xiàng)目耕地質(zhì)量管理的建議

3.1、制定統(tǒng)一的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系

3.1.1、建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

綜合考慮項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目工程質(zhì)量、土壤性狀、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等7個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目質(zhì)量基本要素，構(gòu)成土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.1.2、將指標(biāo)分級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)化

為了能夠定量評(píng)價(jià)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目質(zhì)量，需對(duì)上述指標(biāo)體系的各指標(biāo)進(jìn)行量化和標(biāo)準(zhǔn)化。作為初級(jí)階段的研究，本研究中根據(jù)各指標(biāo)的含義及其對(duì)質(zhì)量的內(nèi)在客觀要求，進(jìn)行分級(jí)，并且對(duì)各級(jí)賦予相應(yīng)的指標(biāo)值，即指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化。

3.1.3、要確定因素權(quán)重

因素權(quán)重的確定有多種方法，常用的如層次分析法、模糊數(shù)學(xué)分析法、專家會(huì)議法、專家咨詢法等，可視研究對(duì)象的特點(diǎn)、內(nèi)容、資料基礎(chǔ)等采用不同的方法，其方法喜憂參半。

3.2、建章立制、充分發(fā)揮監(jiān)理單位的監(jiān)督作用

3.2.1、建立監(jiān)理單位誠(chéng)信檔案考核制度

根據(jù)土地開(kāi)發(fā)整理工程項(xiàng)目實(shí)施階段和竣工階段的詳細(xì)規(guī)定，制定相應(yīng)的監(jiān)理單位誠(chéng)信考核制度。對(duì)監(jiān)理單位的備案條件、備案提交的資料、監(jiān)理單位項(xiàng)目的質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)方法、服務(wù)水平等方面進(jìn)行細(xì)致的考核，將考核結(jié)果納入該單位的誠(chéng)信檔案，以便評(píng)定監(jiān)理的執(zhí)業(yè)資格水平，規(guī)定其可以承擔(dān)的業(yè)務(wù)等級(jí)。

3.2.2、制定土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目監(jiān)理單位制度

土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目工程監(jiān)理工作進(jìn)行多年之后，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)行業(yè)隊(duì)伍的素質(zhì)，使其真正為行業(yè)的健康發(fā)展服務(wù)。要在實(shí)際工作中重點(diǎn)核查專業(yè)監(jiān)理工程師以及總監(jiān)理工程師的執(zhí)業(yè)注冊(cè)信息是否屬實(shí)，監(jiān)理工程師資質(zhì)一般要求是具有國(guó)家認(rèn)可的水利、交通等三級(jí)以上資質(zhì)；其次要強(qiáng)化對(duì)相關(guān)監(jiān)理執(zhí)業(yè)人員的管理。

3.2.3、建立土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目監(jiān)理單位資質(zhì)管理制度

在項(xiàng)目監(jiān)理和建設(shè)過(guò)程中，可以效仿水利、園林、電力等行業(yè)的資質(zhì)管理制度，并結(jié)合土地開(kāi)發(fā)整理工程項(xiàng)目自身的特點(diǎn)和實(shí)際，制定本行業(yè)的資質(zhì)管理制度。或者可以和其他部門開(kāi)展合作，相互認(rèn)證成為一體，共同提高。工程監(jiān)理單位資質(zhì)要求:水利三級(jí)以上資質(zhì)企業(yè)；市政二級(jí)以上資質(zhì)企業(yè)。

3.2.4、要加強(qiáng)監(jiān)理人員培訓(xùn)

工程監(jiān)理是一項(xiàng)技術(shù)性、服務(wù)性工作，對(duì)監(jiān)理人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、監(jiān)理人員的思想素質(zhì)、道德修養(yǎng)都有著較高的要求。建立監(jiān)理人員持證上崗與注冊(cè)制度是維護(hù)監(jiān)理秩序、保證監(jiān)理人員質(zhì)量和監(jiān)理工程質(zhì)量的有效措施。

3.3、培養(yǎng)高素質(zhì)的土地開(kāi)發(fā)整理專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍

不管是前期的質(zhì)量計(jì)劃，中期的質(zhì)量保證、質(zhì)量控制，還是后期的質(zhì)量改進(jìn)，都需要專業(yè)人才去做。而土地開(kāi)發(fā)整理又具有綜合性強(qiáng)、工期長(zhǎng)、技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，要求從業(yè)者必須具備較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。一支高素質(zhì)的土地開(kāi)發(fā)整理專業(yè)隊(duì)伍是保證高質(zhì)量、高效益土地開(kāi)發(fā)整理工作的必要條件。一方面堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)。特聘大學(xué)專家教授、技術(shù)精湛的前線工人來(lái)授課，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)。同時(shí)抽調(diào)各有關(guān)行業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，組成工程指揮組和質(zhì)量檢驗(yàn)組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程的招標(biāo)、施工隊(duì)伍的資質(zhì)考核、施工指導(dǎo)及施工質(zhì)量監(jiān)督。二是堅(jiān)持走出去。積極走訪先進(jìn)國(guó)家地區(qū)，學(xué)習(xí)他們先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步的學(xué)習(xí)深造，提高土地開(kāi)發(fā)整理管理的科學(xué)性和先進(jìn)性?？傊瑳](méi)有高素質(zhì)的土地開(kāi)發(fā)整理專業(yè)隊(duì)伍，就不可能管理出高質(zhì)量的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，最終也不可能收到土地開(kāi)發(fā)整理的預(yù)期效果。

3.4、建立規(guī)范化的管理制度

土地開(kāi)發(fā)整理要走向正規(guī)，必須以管理的規(guī)范化為基礎(chǔ)。首先，政府要加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)尤其是對(duì)可行性研究報(bào)告的審批管理，把增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量與保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境作為土地開(kāi)發(fā)整理的目標(biāo)和立項(xiàng)依據(jù)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境影響分析評(píng)價(jià)，爭(zhēng)取做到項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性和合理性。其次，要根據(jù)各地自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件的差異，因地制宜制定土地開(kāi)發(fā)整理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。第三，要根據(jù)各級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，堅(jiān)持在全面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照先易后難的原則，有計(jì)劃有步驟地開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理。

總而言之，土地是人類賴以生存與發(fā)展的重要資源和物質(zhì)基礎(chǔ)，耕地更是人類生存的重要資源。耕地保護(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)大國(guó)中國(guó)至關(guān)重要，因此對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析就顯得尤為重要。土地整理主要是在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃所確定的目標(biāo)，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生態(tài)環(huán)境的過(guò)程。合理的開(kāi)展土地整理工作，改善限制耕地質(zhì)量的影響因子，以最有效的方式提高耕地質(zhì)量的研究越來(lái)越被人們重視。通過(guò)耕地整理，可以增加耕地?cái)?shù)量、提升土地生產(chǎn)能力、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。也就是說(shuō)在實(shí)際的工作中，對(duì)土地整理項(xiàng)目耕地質(zhì)量管理相關(guān)問(wèn)題以及其相應(yīng)改善措施的分析探討是非常有必要的。

參考文獻(xiàn)

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