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時間：2023-03-07 14:55:48
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇許可證制度范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
（一）排污許可證制度的立法缺失
排污許可證制度是我國環(huán)境保護的基本制度之一，有獨特的地位和作用，但目前適用的法律來看，我國還沒有確立行之有效的法律條款。而且許多條款不具體，標準不一，結(jié)果是行政機關萬全按照自己的意愿隨意設立許可程序，拖延時間，手續(xù)繁雜，給行政機關的久拖不決提供了溫床。到目前為止，我國現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等沒有規(guī)定排污許可證制度。
（二）排污許可證制度在執(zhí)行中存在的問題
（1）許可證制度的規(guī)定缺乏可操作性，沒有具體的步驟和措施
在實踐中，我國現(xiàn)行的排污許可證制度僅是一種事后的同意與確認，而不是事前的批準。排污許可證企業(yè)在污染物排放之前根本沒有向環(huán)保部門提出申請，而是在排污之后再向環(huán)保部門申報登記。由于環(huán)保部門對企業(yè)申報的排污指標沒有進行實質(zhì)性的審查，造成環(huán)保部門所確定的排污量比較寬松，而且由于行政效率的低下，排污許可證常常沒有按時發(fā)放，一些許可證到期之后，下一批未能及時接上，發(fā)放時間滯后，但生產(chǎn)要繼續(xù)，排污自然也繼續(xù)，因此排污許可證在實踐中根本不具有權(quán)威性。申請費用無明確的規(guī)定，實踐中常導致亂收費的現(xiàn)象，而且所收費用一般成為行政機關本單位的經(jīng)費 。
（2）法律責任不明確，執(zhí)行和處罰的力度不夠
法律規(guī)定過于單薄軟弱，不足以保證排污許可證制度的貫徹實施。以水污染物排放許可證制度為例，《水污染物排放許可證管理暫行辦法》第五章和《水污染防治法實施細則》中第五章針對非法排污的處罰措施主要是警告和罰款，而且處罰規(guī)定不明確，罰款數(shù)量比較少，責罰不相當，企業(yè)不認真實施。許多企業(yè)根本就沒有設置專門的負責環(huán)保的機構(gòu)，有的就是有負責環(huán)保的人員，也不具備專業(yè)知識，而且無論從技術、設備或工作方法上都存在嚴重不足。一些企業(yè)寧愿以罰款來換取非法排污。因此，必須制定明確、合理的處罰規(guī)定，對非法排污行為起到威懾和控制的作用。許多基層環(huán)保部門就其能力而言，無論人員還是裝備遠遠不能滿足管理的要求，許多環(huán)保部門甚至交通工具都不夠，取證設備也基本沒有。
（三）監(jiān)督管理上的存在的問題
（1）政府部門監(jiān)管力度不夠
環(huán)境保護工作不僅涉及面廣，而且政策性與科學性強，要真正把環(huán)境保護工作抓好，單純地依靠環(huán)境保護行政管理部門是不夠的，必須有政府部門相關部門的通力協(xié)作與積極配合才行。但在這方面政府部門之間的協(xié)作還存在著許多差距，有些地方政府打著設立“經(jīng)濟發(fā)展”的牌子，實際上是在規(guī)避環(huán)境執(zhí)法管理。
（2）忽視對非重點污染企業(yè)的監(jiān)管
在實踐中，環(huán)保部門對本地區(qū)的重點污染源一般還采取了相對到位的監(jiān)管措施，對非重點污染企業(yè)往往十分忽略，殊不知眾多非重點排污企業(yè)的排污量相加起來也是十分驚人的。這些排污量對周圍環(huán)境而言也造成了相當大的壓力。
（四）排污許可證制度公眾參與機制缺失
我國現(xiàn)有關于排污許可證的立法對程序性內(nèi)容幾乎沒有規(guī)定，《行政許可法》所要求的“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則”尚未得到具體體現(xiàn)。排污監(jiān)測數(shù)據(jù)和其他資料只在排污者和政府部門之間交流，由于排污許可證在申請及發(fā)證過程中，申請人的申請材料并不公開，公眾不能得道據(jù)以評價排污許可證是否合法的一些信息。在發(fā)證中舉行公開聽證會也沒有實質(zhì)意義,因為參加的群眾不是專業(yè)人士,對污染控制也沒有專業(yè)知識.對于公眾通過何種途徑如何向許可證申請及政府索取一些信息和資料，法律也并沒有規(guī)定，所以許多保證公眾參與排污許可證的具體實施措施難以發(fā)揮。
二、排污許可證制度的完善
（一）協(xié)調(diào)統(tǒng)一立法，完善立法質(zhì)量，提高立法技術
制定全國的環(huán)境法案，使各項法律事業(yè)有法可依。完善排污行政許可制度立法評價機制，使立法機關掌握現(xiàn)有法律法規(guī)實施所取得的社會和經(jīng)濟效益，了解法律中規(guī)定的各項排污行政許可制度是否合理、可行，通過實踐來檢驗關于排污行政許可制度的法律規(guī)定是否具有科學性。
（二）加大執(zhí)法力度
執(zhí)法部門對發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋排污單位令其限期整改,對超過總量排污的單位限期治理,嚴重超標排放污染物并引發(fā)污染事故的單位可收回和吊銷《排污許可證》,中止其排污。行政機關及工作人員作為排污許可的審查部門及人員，違反有關法律、法規(guī)規(guī)定也將被追究法律責任。對于行政機關，將被依據(jù)組織法追究行政責任；對于違法的審查人員，如果觸犯刑法，將依據(jù)刑法和刑事訴訟法追究刑事責任，如果沒有觸犯刑法，將依據(jù)《行政監(jiān)察法》和《公務員法》追究他們的行政責任。
（三）建立完善有效的監(jiān)督管理機制
排污許可證制度是一種持續(xù)性的過程性的機制,因此并不是在審核發(fā)放了排污許可證后就萬事大吉了,還必須有動態(tài)的監(jiān)督管理機制,才能保證排、污許可證發(fā)揮實效.針對目前排污許可證制度“重發(fā)放”“輕管理”出現(xiàn)的種種問題,建立和完善有效的監(jiān)督管理機制是亟待解決的問題。
（四）建立完善公眾參與機制
首先，制定有關的規(guī)章時必須通知公眾和接受公眾審查;審批許可證時組織公眾聽政會;其次，被許可人的監(jiān)測記錄、排污報告等文件公眾有權(quán)審查.企業(yè)的排污情況以及向環(huán)保部門所作的報告應當通過報紙、網(wǎng)站、公告欄等途徑向公眾公開,環(huán)保部門應當設立意見箱、公布投訴電話、建立和完善公眾參與機制 。
環(huán)境保護許可證制度，是指從事有害或可能有害環(huán)境的活動之前，必須向有關管理機關提出申請，經(jīng)審查批準，發(fā)給許可證后，方可進行該活動的一整套管理措施。它是環(huán)境行政許可的法律化，是環(huán)境管理機關進行環(huán)境保護監(jiān)督管理的重要手段。采取環(huán)境保護許可證制度，可以把各種有害或可能有害環(huán)境的活動納入國家統(tǒng)一管理的軌道，并將其嚴格控制在國家規(guī)定的范圍內(nèi)。有利于對開發(fā)利用環(huán)境的各種活動進行事先審查和控制。便于發(fā)證機關對持證人實行有效的監(jiān)督和管理。
環(huán)境保護許可證從其作用上看有三種類型：一是防止環(huán)境污染許可證。如排污許可證，危險廢物收集、貯存、處置許可證，放射性同位素與射線裝置的生產(chǎn)、使用、銷售許可證，廢物進口許可證等；二是防止環(huán)境破壞許可證。如林木采伐許可證，漁業(yè)捕撈許可證，野生動物特許捕獵證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證等；三是整體環(huán)境保護許可證。如建設規(guī)劃許可證等。從表現(xiàn)形式看，有的叫許可證，有的稱為許可證明書、批準證書、注冊證書、批件等。環(huán)境保護許可證與其它方面的許可證制度一樣，都要有申請、核審、頒發(fā)、中止或吊銷等一整套程序和手續(xù)。許可證發(fā)放以后，發(fā)證單位必須對持證單位進行嚴格的監(jiān)督管理，使持證單位按許可證的要求排放污染物。這種監(jiān)督管理包括對排污情況的監(jiān)測、對排污數(shù)據(jù)的報送、對持證單位排污情況定期和不定期的檢查等。對違反許可證排污的，要依法給予處罰，直到吊銷許可證。
企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動。
第三條國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責中央管理的非煤礦礦山企業(yè)和危險化學品、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責前款規(guī)定以外的非煤礦礦山企業(yè)和危險化學品、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理，并接受國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的指導和監(jiān)督。
國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負責中央管理的煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。
在省、自治區(qū)、直轄市設立的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負責前款規(guī)定以外的其他煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理，并接受國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的指導和監(jiān)督。
第四條國務院建設主管部門負責中央管理的建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設主管部門負責前款規(guī)定以外的建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理，并接受國務院建設主管部門的指導和監(jiān)督。
第五條國務院國防科技工業(yè)主管部門負責民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。
第六條企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證，應當具備下列安全生產(chǎn)條件：
(一)建立、健全安全生產(chǎn)責任制，制定完備的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；
(二)安全投入符合安全生產(chǎn)要求；
(三)設置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)，配備專職安全生產(chǎn)管理人員；
(四)主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員經(jīng)考核合格；
(五)特種作業(yè)人員經(jīng)有關業(yè)務主管部門考核合格，取得特種作業(yè)操作資格證書；
(六)從業(yè)人員經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓合格；
(七)依法參加工傷保險，為從業(yè)人員繳納保險費；
(八)廠房、作業(yè)場所和安全設施、設備、工藝符合有關安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、標準和規(guī)程的要求；
(九)有職業(yè)危害防治措施，并為從業(yè)人員配備符合國家標準或者行業(yè)標準的勞動防護用品；
(十)依法進行安全評價；
(十一)有重大危險源檢測、評估、監(jiān)控措施和應急預案；
(十二)有生產(chǎn)安全事故應急救援預案、應急救援組織或者應急救援人員，配備必要的應急救援器材、設備；
(十三)法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第七條企業(yè)進行生產(chǎn)前，應當依照本條例的規(guī)定向安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關申請領取安全生產(chǎn)許可證，并提供本條例第六條規(guī)定的相關文件、資料。安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關應當自收到申請之日起45日內(nèi)審查完畢，經(jīng)審查符合本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證；不符合本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，不予頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證，書面通知企業(yè)并說明理由。
煤礦企業(yè)應當以礦(井)為單位，在申請領取煤炭生產(chǎn)許可證前，依照本條例的規(guī)定取得安全生產(chǎn)許可證。
第八條安全生產(chǎn)許可證由國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門規(guī)定統(tǒng)一的式樣。
第九條安全生產(chǎn)許可證的有效期為3年。安全生產(chǎn)許可證有效期滿需要延期的，企業(yè)應當于期滿前3個月向原安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關辦理延期手續(xù)。
企業(yè)在安全生產(chǎn)許可證有效期內(nèi)，嚴格遵守有關安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，未發(fā)生死亡事故的，安全生產(chǎn)許可證有效期屆滿時，經(jīng)原安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關同意，不再審查，安全生產(chǎn)許可證有效期延期3年。
第十條安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關應當建立、健全安全生產(chǎn)許可證檔案管理制度，并定期向社會公布企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證的情況。
第十一條煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關、建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關，應當每年向同級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門通報其安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)和管理情況。
第十二條國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對建筑施工企業(yè)、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)、煤礦企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證的情況進行監(jiān)督。
第十三條企業(yè)不得轉(zhuǎn)讓、冒用安全生產(chǎn)許可證或者使用偽造的安全生產(chǎn)許可證。
第十四條企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證后，不得降低安全生產(chǎn)條件，并應當加強日常安全生產(chǎn)管理，接受安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關的監(jiān)督檢查。
安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關應當加強對取得安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)其不再具備本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，應當暫扣或者吊銷安全生產(chǎn)許可證。
第十五條安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關工作人員在安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)、管理和監(jiān)督檢查工作中，不得索取或者接受企業(yè)的財物，不得謀取其他利益。
第十六條監(jiān)察機關依照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，對安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關及其工作人員履行本條例規(guī)定的職責實施監(jiān)察。
第十七條任何單位或者個人對違反本條例規(guī)定的行為，有權(quán)向安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關或者監(jiān)察機關等有關部門舉報。
第十八條安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關工作人員有下列行為之一的，給予降級或者撤職的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)向不符合本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的企業(yè)頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的；
(二)發(fā)現(xiàn)企業(yè)未依法取得安全生產(chǎn)許可證擅自從事生產(chǎn)活動，不依法處理的；
(三)發(fā)現(xiàn)取得安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)不再具備本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，不依法處理的；
(四)接到對違反本條例規(guī)定行為的舉報后，不及時處理的；
(五)在安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)、管理和監(jiān)督檢查工作中，索取或者接受企業(yè)的財物，或者謀取其他利益的。
第十九條違反本條例規(guī)定，未取得安全生產(chǎn)許可證擅自進行生產(chǎn)的，責令停止生產(chǎn)，沒收違法所得，并處10萬元以上50萬元以下的罰款；造成重大事故或者其他嚴重后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十條違反本條例規(guī)定，安全生產(chǎn)許可證有效期滿未辦理延期手續(xù)，繼續(xù)進行生產(chǎn)的，責令停止生產(chǎn)，限期補辦延期手續(xù)，沒收違法所得，并處5萬元以上10萬元以下的罰款；逾期仍不辦理延期手續(xù)，繼續(xù)進行生產(chǎn)的，依照本條例第十九條的規(guī)定處罰。
第二十一條違反本條例規(guī)定，轉(zhuǎn)讓安全生產(chǎn)許可證的，沒收違法所得，處10萬元以上50萬元以下的罰款，并吊銷其安全生產(chǎn)許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；接受轉(zhuǎn)讓的，依照本條例第十九條的規(guī)定處罰。
冒用安全生產(chǎn)許可證或者使用偽造的安全生產(chǎn)許可證的，依照本條例第十九條的規(guī)定處罰。
改革開放的三十年，是水泥工業(yè)長足發(fā)展的三十年。從年產(chǎn)3000t的蛋蛋窯，到日產(chǎn)10000t/d熟料的新型干法生產(chǎn)線，水泥工業(yè)完成了它的華麗轉(zhuǎn)身。產(chǎn)業(yè)集中度大幅提升、實物質(zhì)量有了明顯提高、環(huán)境污染得到有效遏制。在這些可喜的變化中，生產(chǎn)許可證制度的實施起到了舉足輕重的作用。
水泥是許可證重點監(jiān)管的產(chǎn)品之一，尤其是2007年以來，新版的水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實施細則，對水泥工業(yè)提出了更高的要求，把關注點從原來單純的實物質(zhì)量提高到同時關注國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保和實物質(zhì)量三個方面上來。要求的提高促使水泥工業(yè)完成了它的一次涅槃。
1 國家產(chǎn)業(yè)政策
國發(fā)（2005）40號關于實施《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整》的決定，掀開了水泥工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的序幕，隨后國家發(fā)改委、各地方人民政府等也出臺了一系列的政策，來限制和淘汰水泥落后產(chǎn)能。而的新的水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實施細則，第一次把國家產(chǎn)業(yè)政策的要求寫進了“企業(yè)取得生產(chǎn)許可證的基本條件”里，要求在受理許可證申請時，必須有產(chǎn)業(yè)政策主管部門的批準文件。在這一堅決執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策的過程中，以陜西省為例，全省水泥生產(chǎn)企業(yè)從2002年換證后的240余家銳減到目前的130余家。其中曾在上個世紀八、九十年代星羅棋布的機立窯水泥生產(chǎn)企業(yè)，從07年全省的200余家，減少到目前的不足20家，且大多數(shù)為直徑為3.0m以上的建通窯，并且大多分布在陜南陜北（其中陜南7家、陜北2家，其余是渭南地區(qū)原國有性質(zhì)的水泥企業(yè)）；產(chǎn)業(yè)政策在許可證審查中的執(zhí)行力度可見一斑。還有中空窯，由于其生產(chǎn)工藝能耗高，也被列入淘汰落后產(chǎn)能之中，全陜西省僅有府谷一家水泥企業(yè)是利用中空窯生產(chǎn)快硬硫鋁酸鹽水泥，其余全部關停。細則中明令淘汰直徑1.83米以下的水泥粉磨設備，從另一個方面是禁止主機為直徑1.83米水泥磨的粉磨站的建立，全陜西省目前已無以直徑2.2米以下的水泥磨為主機設備的粉磨站，這還是技術改造后或是拆除窯保留粉磨系統(tǒng)的粉磨站，新建粉磨站產(chǎn)能必須為60萬噸，主機規(guī)格直徑都在3.0米以上。出現(xiàn)了石泉秦峰、漢陰金圣、榆林恒源利爾、榆林聲威等年產(chǎn)水泥100萬噸以上的粉磨站數(shù)十家。產(chǎn)業(yè)政策中明令淘汰的濕法長窯，最有名的是秦嶺公司，上個世紀五十年代，該企業(yè)曾是全亞洲最大的水泥企業(yè)，其聞名的四條濕法華新窯，也在2008年水泥生產(chǎn)許可證實地核查前全部拆除，全省僅有的一條濕法窯是榆林錦龍，因為利用當?shù)氐墓I(yè)廢渣——電石渣，才得以保存至2011年換證，也進行了技術改造。正是因為許可證制度的嚴格實施，及時淘汰了落后產(chǎn)能，才為等量淘汰后新建新型干法生產(chǎn)線提供了可能。全國水泥巨頭之一的海螺集團，自從2009年進軍陜西，短短三四年時間，新建和收購的2500t/d以上生產(chǎn)線就達11條；冀東水泥，全國排名第四的水泥集團，自從2006年在陜西涇陽建成第一條5000t/d生產(chǎn)線至今，已收購和建成2500t/d以上的生產(chǎn)線7條；更有陜西本土水泥企業(yè)堯柏集團的迅速崛起，通過收購和新建，2007年至今，已有2500t/d以上的生產(chǎn)線14條；正是生產(chǎn)許可證嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，才使得水泥企業(yè)“淘汰落后、上大放小”格局得以實現(xiàn)，使水泥企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度從47.94%上升到73.65%。新型干法生產(chǎn)線在五年時間內(nèi)，迅速成為水泥市場的主導。
2 國家環(huán)保規(guī)定
水泥工業(yè)高污染、高耗能是眾所周知的。在注重綠色環(huán)保的今天，如何既使水泥工業(yè)高速發(fā)展，同時又能達到環(huán)保要求，成了大家共同關心的議題。國家專門針對水泥生產(chǎn)企業(yè)出臺了《水泥工業(yè)大氣污染物排放標準》，用來限制水泥工業(yè)的污染物排放。是水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實施細則，第一次把環(huán)保設施和設備作為水泥工業(yè)必備的生產(chǎn)設備設施來進行要求。從原料進廠到水泥出廠的每一個環(huán)節(jié)，杜絕出現(xiàn)無組織排放；破碎、粉磨、煅燒、包裝等各個工序必須配有布袋收塵或電收塵設備。以一條新型干法生產(chǎn)線為例，整個的工藝流程按細則要求，除塵設備多達30余臺。原材料不允許露天堆放，傳輸設備必須密閉，使無組織排放變?yōu)橛薪M織排放。這些可操作性非常強的要求，使所有取證的企業(yè)均達到環(huán)保要求。在我們實地審核的過程中，曾有寶雞眾喜、銅川華龍、商南建材等生產(chǎn)企業(yè)，錯誤的以為只要生產(chǎn)水泥的工裝設備達到要求，環(huán)保設施設備不完善沒有關系，而導致其終止現(xiàn)場審核，經(jīng)整改后再審通過。嚴格的環(huán)保要求，一改水泥企業(yè)傳統(tǒng)的臟、亂、差現(xiàn)象，在自身取得發(fā)展的同時，還給公眾一個碧水藍天。在這點上，生產(chǎn)許可證的要求功不可沒。
3 產(chǎn)品實物質(zhì)量
精良的工裝設備和先進的管理模式，目的只有一個，使企業(yè)能持續(xù)生產(chǎn)合格產(chǎn)品，所以實物質(zhì)量的優(yōu)劣一直是許可證關注的重中之重。生產(chǎn)許可證制度通過嚴格貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，淘汰落后生產(chǎn)工藝，實際上已經(jīng)為生產(chǎn)合格產(chǎn)品奠定了基礎?，F(xiàn)在占全省水泥總產(chǎn)能73.65%的新型干法生產(chǎn)的通用水泥，在近兩年全省水泥產(chǎn)品監(jiān)督抽查中，合格率為100%。拆窯保磨后轉(zhuǎn)型的粉磨站由于選用的多為新型干法水泥生產(chǎn)線的熟料，熟料質(zhì)量優(yōu)于企業(yè)原有的機立窯的產(chǎn)品質(zhì)量，也確保了水泥的產(chǎn)品質(zhì)量。新建的粉磨站主機設備多為直徑3.0米以上，且大多添加了輥壓機，研磨能力強，水泥的比表面積大大提高，為生產(chǎn)合格產(chǎn)品提供了保障。生產(chǎn)工藝和工裝設備從硬件為生產(chǎn)合格產(chǎn)品奠定了基礎。但由于水泥不能最終檢驗合格后出廠的特性，只能依靠嚴格的過程控制來保證產(chǎn)品質(zhì)量，所以細則在核查辦法中用兩章，十一條十五款大量篇幅，從原料采購到質(zhì)量控制，從檢驗管理到出廠管理的各個環(huán)節(jié)進行了嚴格控制，以確保水泥產(chǎn)品質(zhì)量合格。由此可見，許可證管理從工藝條件到質(zhì)量監(jiān)控，為生產(chǎn)企業(yè)持續(xù)生產(chǎn)合格產(chǎn)品打下基礎。
綜合以上三點，我們不難看出，有了生產(chǎn)許可證制度的嚴格要求，才有了我們水泥工業(yè)蓬勃發(fā)展的今天。
參考文獻：
環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國家，還是在后發(fā)展國家，都是經(jīng)濟發(fā)展過程中不可回避的嚴峻事實。不過，與先發(fā)展國家比較，后發(fā)展國家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴重。針對環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機制的經(jīng)濟功能與公民社會自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實施的一項制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實施，然后國家環(huán)境保護局在1987年作為一項新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點、推廣到現(xiàn)在已快十五年了?？紤]到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態(tài)的嚴重危害性，因此，有必要對此類問題進行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問題尋找有關對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機制的經(jīng)濟功能和公民社會的參與監(jiān)督。[3]
一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實困境與制度變遷
改革開放以后，我國實施以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務費用方面的優(yōu)惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學工業(yè)為主，但經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國家環(huán)境保護局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢，在國家有關法律法規(guī)的基礎上，先后制訂了八項管理制度，其中排污許可證制度是一項具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當?shù)丨h(huán)境保護部門根據(jù)排污單位申報登記經(jīng)審核批準，發(fā)放排放許可證，并對排污單位進行監(jiān)督管理的一項制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點，后來逐漸推廣，作為一項基本制度存在。
排污許可證制度在實踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎之上。第一個基礎是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎是側(cè)重點的選擇，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束。
(一）在手段基礎上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉(zhuǎn)變
開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環(huán)境保護總局根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術條件，制定國家污染物排放標準，省級政府可以制定地方水污染物排放標準。濃度控制的優(yōu)點是比較簡單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來決定它對水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測出排放濃度，就能計算出受污水質(zhì)的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標相聯(lián)系。實際上，污染源由于它們在地區(qū)上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟優(yōu)勢。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達標排放的點源單獨處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟技術條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經(jīng)濟刺激作用。所有環(huán)境保護工作都圍繞“達標”來進行，沒有考慮到局部與整體、重點與非重點的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實際管理中兩個問題較突出：一是污染源達標，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標準進行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環(huán)境保護總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”1989年全國有60多個城市實行了以總量控制為基礎的環(huán)境保護制度。1991年又在總量控制的基礎上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標總量控制和容量總量控制為基礎的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點非重點上，非重點污染源實行濃度控制，重點污染源實行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標的預期目的，事前測算出本環(huán)境目標所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標分配到各個區(qū)域并進行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護部門有選擇地對重點行業(yè)污染物進行控制。如浙江平陽縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標總量控制。國家環(huán)境保護總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設定比上年遞減的排放量目標?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報基礎上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國家控制計劃指標，然后由各省區(qū)市把省級控制計劃指標分解下達，逐級實施總量控制計劃管理。實行污染物總量控制是強化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴格控制排放污染負荷量（即污染物總量），使其不超過自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。
在實際環(huán)境管理中，目標總量控制是最主要的手段。但目標總量的制定可能與以下三個問題有關：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實際過程中，自動化的監(jiān)測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關聯(lián)，在測定排污總量之前，首先應該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環(huán)境保護部門和當?shù)丨h(huán)境保護部門中選擇確定。由上級環(huán)境保護部門決定，主要考慮的是整個行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當?shù)嘏盼劭偭繒r可能會有高低之分，也會出現(xiàn)與事實不符的狀態(tài)。如果由當?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級政府直接管理當?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會出現(xiàn)地方保護主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標準與確定污染物目標總量控制和排污總量削減基礎上的。這一制度的關鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標。另外，水污染物總量控制還應涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實施的是排污申報登記制度，這在《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度?？梢哉f，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴重削弱。由于企業(yè)營業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實行“三同時”制度的基礎上對某些污染領域采取一定的措施。國家環(huán)境保護總局、國家工商行政管理局《關于加強飲食娛樂服務企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務企業(yè)，有涉及污染項目的，應按環(huán)境保護法及有關行政法規(guī)，向當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門辦理環(huán)境影響申報登記或?qū)徟掷m(xù)?！ど绦姓芾聿块T在審核企業(yè)登記申請和對企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環(huán)境保護行政主管部門通報情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門應與環(huán)境保護部門合作，共同預防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評估權(quán)，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營業(yè)執(zhí)照或年檢時環(huán)境保護部門無力干預的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護局與市計委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實行聯(lián)合投資項目審批一條龍服務。杭州市將投資項目審批的政府部門安排在同一地點辦工，也把環(huán)保部門納入，這對環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關系。當然，所有的制度都有可能會發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關職能部門共同處理環(huán)保事務的有關規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應在法律法規(guī)中加以明確。
不少排污單位在申報登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務院的《水污染防治法實施細則》（2000年）規(guī)定，縣級以上地方政府環(huán)境保護部門根據(jù)總量控制實施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發(fā)給排放許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達標排放的排污單位，才能領取到正式排放許可證，而沒有達標的排污單位處于限期治理階段，只能領取臨時排放許可證。
（三）在側(cè)重點的選擇上，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束
一般來說，一旦涉及到當?shù)仫嬘盟吹奈廴締栴}，各地都會采取強管制的方式，在城市地區(qū)，重點保護的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護十分重視，對水源保護區(qū)的198家重點企業(yè)全部實施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區(qū)還出臺了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》，規(guī)定：“污染物排放管理實行污染物排放總量控制制度?！h(huán)境保護部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放總量控制限值對排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護部門統(tǒng)一制定?！瓕ω熈钕奁谥卫淼?，在限期治理期間必須嚴格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對責令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對責令關閉的，應停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對水源保護區(qū)實行的是強制性的管制，對排污單位的進入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實行的是誘導性的管制，大都以收繳排污費和實施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實際上是有嚴格區(qū)別的。前者管理力度強，涉及到居民的生活用水和社會的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時，切不可忘記現(xiàn)實生活的殘酷無情。在對浙江省有關市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地。
一是嚴格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個市縣中，就有五個沒有按規(guī)范操作，見表一。
浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關市縣分類（表一）
按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣
溫州、杭州、寧波 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]
二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計市本級）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計數(shù)字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據(jù)有關領導直觀的估計，領取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環(huán)保局領取許可證，但仍照樣經(jīng)營與生產(chǎn)。
三是有的市縣根本就沒有真正落實過這項制度。瑞安市從96年開始實施許可證制度，但只發(fā)放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發(fā)放過許可證。
當然，得出許可證制度“名存實亡”結(jié)論的更為充足的一個理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實施過程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設計的制度安排發(fā)生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對人的申請，經(jīng)審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：
1、許可應該是依申請事先批準，而不是事后核查。現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環(huán)境保護部門提出申請，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護部門消極被動地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權(quán)利的活動，應該賦予相應的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒有做到這一點，排污單位沒有合法的排污權(quán)。在實際過程中，國家只是默認這種權(quán)利而已。
3、許可應該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應該受到嚴格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。
4、許可應該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當?shù)丨h(huán)境保護部門審核批準；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個步驟審核批準的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問題是，在農(nóng)村無法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因為現(xiàn)行的監(jiān)測手段做不到這一點。這樣，發(fā)放的許可證實際上是建立在審查手段不確定的基礎上進行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會產(chǎn)生批準或不批準兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務”的存在為前提。義務分兩種：作為義務與不作為義務。禁止義務屬于不作為義務。行政許可不是對一般義務的免除，而是對禁止義務的免除。如果沒有禁止義務，也就無所謂行政許可。排放許可證應該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準，不存在不批準，事實上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國家環(huán)保局也提供過統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。
注冊證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實際上就是行政確認，而不是許可。許可是環(huán)保部門對排污單位申請的事先批準，而確認是事后同意。當然，其排污費、超標超量排放費仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊證，不受數(shù)量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。
通過以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實踐的操作，我們認為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)。現(xiàn)行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢是：第一步，排污企業(yè)先注冊，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊證；第二步，排污企業(yè)先申請，環(huán)保部門核實審查，再由環(huán)保部門批準同意或不同意核發(fā)許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實行的是“目的一元論”，這些國家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護法的唯一目的是保護人群健康。因此，一旦經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護總原則相抵觸時，人們除了選擇環(huán)境保護外別無選擇。不過，世界上大多數(shù)國家實行的“目的二元論”，即既保護人體健康，又促進經(jīng)濟發(fā)展。[6]
中國是后發(fā)展的社會主義國家，必然把保護人體健康與經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合起來。但不管怎樣，政府對于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來說，事實上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國經(jīng)濟發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實現(xiàn)經(jīng)濟的較高增長。因此，對于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟過程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟發(fā)展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設計上和技術上的漏洞，外在變量上更與制度原設定的目標大相徑庭。當然，任何制度都會出現(xiàn)不足，這是正?，F(xiàn)象?！鞍阎贫雀阏_是一個困難的、耗時的和引發(fā)矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認同的規(guī)則，又需要有關于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強烈的依賴性，而且對政府環(huán)境保護部門來說也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經(jīng)濟利益最大化為其宗旨和目標的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時候，作為公共事物的管理者——政府被迫對環(huán)境污染進行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營活動，保護環(huán)境。既然政府加入了對環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應的排污費和超標超量排污費，但排污單位的環(huán)境保護意識卻沒有相應提高，認為交納排污費和超標超量排污費后，排污單位就已經(jīng)履行了保護環(huán)境的義務，有的還對環(huán)保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護局向鐵道部第四勘測設計院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發(fā)出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環(huán)境保護局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認定其行為已構(gòu)成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。[9]
對治污設備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預期與貼現(xiàn)率高低有關。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對預期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對企業(yè)發(fā)展有較高的預期，因此，重點放在企業(yè)長遠的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對未來的預期收益評價較低，對自身的生產(chǎn)與經(jīng)營狀態(tài)沒有長期的發(fā)展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預期收益評價較高，這導致小型企業(yè)關心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見，大中型企業(yè)對興建治污設備行動積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場調(diào)查，自動監(jiān)測設施，即便最低的國內(nèi)產(chǎn)品也需要花費每臺4萬元，而且性能不穩(wěn)定。國外的產(chǎn)品價格更高，每臺10——20萬元不等。比較而言，大中型企業(yè)對高性能的治污設備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔；對小型企業(yè)來說，沒有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長遠利益的考慮，而且購買價格不菲的設備，畢竟是一筆不小的成本開支，費用承擔上較困難，這樣，小型企業(yè)對自動監(jiān)測設備的內(nèi)在需求不足。
當然，低層次的排污單位對許可證臨時應景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)(在浙江省瑞安市)在從事國際貿(mào)易時，為了使外商感覺到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機，才主動地向環(huán)境保護部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時需要環(huán)境保護部門的證明，企業(yè)才被迫來向環(huán)境保護部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領取的，是一種非自愿的行為。
2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務的規(guī)?；?，運輸業(yè)發(fā)達，帶動了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環(huán)境保護方面的需求相對顯得不足。盡管《環(huán)境保護法》中規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。不過，社會公眾對環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對生活造成的損害程度有密切關聯(lián)。也就是說，對生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒有產(chǎn)生直觀的副作用，社會公眾對環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國學者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題。可是，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環(huán)境污染問題的關注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關居民首先就會與排污企業(yè)交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環(huán)境保護部門或新聞媒介或通過區(qū)長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護秩序，而制度又需要政府加以完善與落實。但在實際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護領域，相當多的一級政府或環(huán)境保護部門對環(huán)境保護制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：
一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時規(guī)定可以收取一定的成本費，一般每本收取20到30元不等。成本費中應該既包括印刷的成本費又內(nèi)含發(fā)放的勞務費，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔，而且連勞務費也無法獲取，對環(huán)境保護部門來說，失去了發(fā)放許可證的利益沖動。
二是怕影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經(jīng)濟建設作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標的一部分，不過與經(jīng)濟建設相比較，還是處于主流與支流的關系。以發(fā)展經(jīng)濟為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關系到資源的有機配置效率。對地方政府來說，這種以經(jīng)濟效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機會大大超過因創(chuàng)造這些機會而支付的單純經(jīng)濟成本，則被認為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護自然環(huán)境，而沒有出現(xiàn)經(jīng)濟的有效發(fā)展則被認為是引起了凈損失，在經(jīng)濟發(fā)展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展速度、國民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%。[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當?shù)厮?、氣資源環(huán)境。如果一旦關停大量污染企業(yè)，對當?shù)囟愂諘休^大沖擊，而且對當?shù)亟?jīng)濟持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定也會有負面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對環(huán)境污染所采取的被動消極態(tài)度不足為怪。
其實，在一級政府與環(huán)境保護職能部門之間，對環(huán)境保護的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護部門出于職能動機的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級政府，而不在環(huán)保部門。對造成環(huán)境嚴重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強制性的行政措施，而且還有相應的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務的企事業(yè)單位，責令停業(yè)、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環(huán)境保護部門對治理污染有強烈的職責意識，但一級政府可能會過多考慮地方經(jīng)濟發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因為，在中國政治權(quán)力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展是成正比例關系的，地方經(jīng)濟發(fā)展了，地方官員升遷和進京做官的機會就會增大。這是中國地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績顯示型”轉(zhuǎn)化的一個很重要的標志。
而且，環(huán)境保護部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環(huán)境保護總局屬于國務院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機構(gòu)，市環(huán)境保護局列15位。一級政府對環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關停并轉(zhuǎn)的批準決定權(quán)，所以水污染嚴重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責任更多的應該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應該是一級政府，其次才是環(huán)境保護部門。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴于制度設計的“成本”以及尋找可選擇目標的知識基礎。設計制度的政府，盡管環(huán)境保護意識觀念在逐漸增強，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現(xiàn)較多的弊病，無法在實際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。
1、法律規(guī)范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國家環(huán)境保護法律法規(guī)不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細節(jié)?，F(xiàn)較突出的問題是，能夠?qū)Ω黜椌唧w制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到保障?！董h(huán)境保護法》與《水污染防治法》都沒有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國務院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定申報登記?！边@可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》提出各級環(huán)境保護部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環(huán)境保護總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設施和處理設施必須經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門環(huán)境監(jiān)測站的核查監(jiān)測合格，否則，不予發(fā)放或更換?！眹鴦赵河?989年批準并由國家環(huán)境保護總局的《水污染防治法實施細則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國務院環(huán)境保護部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補充。顯然，國家法律法規(guī)對水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國家環(huán)境保護局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨作為一章來規(guī)定， 1990年國家環(huán)境保護總局《關于下發(fā)排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎上，向當?shù)丨h(huán)保部門申請排污許可證。1993年國家環(huán)境保護總局發(fā)出《關于進一步做好建設項目環(huán)境保護管理工作的幾點意見》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導下，對開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項目污染物排放實行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務院在《水污染防治法實施細則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護部門提交《排污申報登記》?！h級以上地方人民政府環(huán)境保護部門根據(jù)總量控制實施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發(fā)給排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排污許可證。具體辦法由國務院環(huán)境保護部門制定。”不過對于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問題，一是行政法規(guī)沒有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業(yè)，對小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環(huán)境保護部門來說，僅有國家和政府的法律法規(guī)不行，應該有地方性法規(guī)來保證它的實施，以加強水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關許可證制度的地方性法規(guī)沒有出臺。
2、配套的技術規(guī)范供給不足。環(huán)境保護法律規(guī)范需要通過制定相應配套的技術規(guī)范來實現(xiàn)。如環(huán)境保護制度的建設項目“三同時”審批，就涉及到大量的技術規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術標準要求有別[16]。目前，國家環(huán)境保護部門單一性的技術規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術規(guī)范有機銜接的較少。環(huán)境保護制度這方面技術規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴密，使環(huán)境保護制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護部門在實踐中無從著手。
3、排污收費標準供給不足。由于現(xiàn)行收費標準大大低于治理設備運行費用，遠離經(jīng)濟價值規(guī)律，失去經(jīng)濟手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。
4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴厲的管制辦法限期治理污染嚴重的企業(yè)，另一方面應制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應的嚴重不足。
三、對策措施：政府管制、市場機制與公民社會有機一體
對水污染物排放管理問題，政府應該健全法律規(guī)范，制定切實可行的措施，同時，又要適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，通過經(jīng)濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強公民環(huán)境保護意識的教育，通過有效手段調(diào)動社會公民參與環(huán)境保護的積極性。當然，僅僅憑政府管制與市場機制單一因子無法徹底解決環(huán)境污染問題，只有使政府管制、市場機制與公民社會三者的有機合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。
（一） 健全法律規(guī)范
為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強制度的嚴肅性，應由國務院頒布《排放許可證制度條例》，對有關重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應制定相應的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實。
（二）制訂嚴密而符合實際的政策措施，充分發(fā)揮市場機制
1、針對大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實際情況，制定相關的差別政策。對大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監(jiān)測設備，盡量購買性能穩(wěn)定、監(jiān)測準確的設備。對小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分攤相應成本。同時，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段——“飛行檢測”進行監(jiān)測，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實有關排污企業(yè)有超標超量排放的，應加重處罰。
2、提高排污收費標準。環(huán)境管制的一個重要內(nèi)容是對環(huán)境污染的控制。按照誰污染誰負責承擔成本的原則，這些污染者應該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對排污單位一定要在經(jīng)濟上采取嚴厲的給付政策，提高排污收費，尤其要提高超標超量排污的收費，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實行有償且限額發(fā)放排污許可證。對自然環(huán)境而言，污染單位越多，對環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關的收費制度，那么在排污的始端也應該作出限制進入的安排，以保護環(huán)境不受過多污染單位的侵擾。這種限制進入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價值，獲取排放許可證的排污單位應支付相應的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運營投放數(shù)量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場法則進行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強管理，沒必要在排污權(quán)的交易價格上進行干預。排污權(quán)的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會同美國環(huán)境保護基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗。杭州市也有意向進行這方面的試點。由于排放許可證發(fā)放時沒有收取資源使用費，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實際上涉及到資源初始分配權(quán)的問題。一種觀點認為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應該歸屬出讓方；另一種觀點認為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過發(fā)放活動，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進行了這方面的試點，一化學工業(yè)公司欲購買一化工企業(yè)的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環(huán)境保護局領導班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷?？梢?，市場力量與社會力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產(chǎn)生既能確保國有資產(chǎn)的保值和增值，增加國家對環(huán)境保護的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發(fā)展活力的效果。
轉(zhuǎn)貼于 （二） 確立公民參與環(huán)境保護的監(jiān)督制度
美國著名經(jīng)濟學家劉易斯認為“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經(jīng)濟進步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟生活帶來災難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產(chǎn)生副作用。實際上，政府在環(huán)境保護過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機制只能發(fā)揮經(jīng)濟本身的作用，無法解決人們觀念的調(diào)整與彌補排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導致經(jīng)濟行為失去制約，產(chǎn)生市場失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會能動性的參與特點，加強對環(huán)境污染單位個人和群體的監(jiān)督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環(huán)境保護的監(jiān)督制度，彌補政府管制與市場機制的不足。
這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市活動的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎舉報制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環(huán)境違法行為舉報踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計，環(huán)保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關心公共事務需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進一步促使公民關心環(huán)境保護，關心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補政府治理不足，推動政府積極主動地做好環(huán)境保護工作。
總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認識到環(huán)境保護制度是一項政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的。可以說，不僅是環(huán)境保護制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴重和更可怕。這就需要借助市場機制本身的力量來彌補政府管制的不足。事實已經(jīng)有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環(huán)境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護真正發(fā)揮出社會自主的力量。環(huán)境保護是每一個社會成員應盡的職責，同樣也是應盡的義務。每一個社會成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。
通過政府、市場與社會的多方努力，并且實施以市場機制為基礎的政策措施，才能使環(huán)境保護制度真正趨向成熟。
注釋:
[4] 祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環(huán)境科學出版社1991年版，第3－5頁。
[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發(fā)放，就算不規(guī)范。
[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護四法一條例詮釋》，中國人民公安大學出版社1993年版。
[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁。
[8] [美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務印書館1992年版，第83頁。
[9] 國家環(huán)境保護局政策法規(guī)司編：《中國環(huán)境保護法規(guī)全書》，化學工業(yè)出版社1997年版，第303頁。
[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。
[12] 溫州市1999年軟科學研究項目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟損失研究”，溫州市環(huán)境保護設計科學研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理時，準備關閉三個電鍍企業(yè)，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應，最后不了了之。
[14]國務院環(huán)境保護委員會秘書處、中國人民大學人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。
[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院對外經(jīng)濟貿(mào)易主管部門審查許可，方可進口?！薄皬氖率占①A存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門申請領取經(jīng)營許可證，具體管理辦法由國務院規(guī)定?！?/p>
[16] 金華市環(huán)境保護科學研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點工作驗收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費”，《中國21世紀城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會、天則經(jīng)濟研究所，1999年9月。
1森林資源及森林資源資產(chǎn)
1.1森林資源《中華人民共和國森林法實施細則》規(guī)定：“森林資源，包括林地以及林區(qū)野生的植物和動物。森林，包括竹林。林木，包括樹木、竹子。林地，包括郁閉度0.2以土的喬木林地，疏林她，未成林造林地、灌木林地，采伐跡地，火燒跡地，苗圃地和國家規(guī)劃的宜林地。”根據(jù)該規(guī)定的精神可知，森林資源是以多年生木本植物為主體并包括以森林環(huán)境為生存條件的林內(nèi)動物、植物、微生物等在內(nèi)的生物群落，它具有一定的生物結(jié)構(gòu)和地段類型并形成特有的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。森林作為自然資源的一種，在進行科學管理及合理經(jīng)營條件下，可以不斷地向社會提供大量物質(zhì)產(chǎn)品、非物質(zhì)產(chǎn)品及發(fā)揮其經(jīng)濟、社會和生態(tài)功能。
森林資源按其物質(zhì)形態(tài)可分為森林生物資源、森林土地資源以及森林環(huán)境資源。①森林生物資源。包括森林、林木及以森林為依托生存的動物、植物、微生物等資源。②森林土地資源。包括有林地、疏林地、宜林荒山荒地等。③森林環(huán)境資源。包括森林景觀資源、森林生態(tài)資源等。因此，森林資源是生物和非生物資源的綜合體。
1.2森林資源資產(chǎn)森林資源是不是商品，有沒有價值是林業(yè)經(jīng)濟學界長期以來討論的核心問題。森林資源的價值與價格這一問題的理解與認識在我國經(jīng)歷了一個相當長的歷史階段。
1.2.1資產(chǎn)與資源美國財務會計準則委員會發(fā)表的財務會計概念第三輯中，對資產(chǎn)的定義是：“資產(chǎn)是可能的未來經(jīng)濟利益，它是特定個體從已經(jīng)發(fā)生的交易或事項所取得或加以控制的。”我國《企業(yè)會計準則》對資產(chǎn)定義為：資產(chǎn)是企業(yè)擁有或者控制的能以貨幣計量的經(jīng)濟資源，包括各種財產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利。因此，資產(chǎn)具有3個重要特征：①資產(chǎn)是一種經(jīng)濟資源。②為某一特定個體所控制。③資產(chǎn)可以用貨幣來計量。
1.2.2資源與資產(chǎn)資源與資產(chǎn)是兩個不同的范疇，資產(chǎn)，首先必須是一種經(jīng)濟資源，資產(chǎn)與資源分屬不同的管理范疇。兩者的物質(zhì)內(nèi)涵具有一致性。但又有顯著的區(qū)別。①資源揭示財富的物質(zhì)屬性，主要以實物管理和數(shù)量管理為基礎；資產(chǎn)要揭示財富的經(jīng)濟屬性，目標是對資源進行經(jīng)濟補償或價值實現(xiàn)、以價值管理為核心。②取得的方式不同。資源的取得或者是天然形成的，或者是人的勞動與自然環(huán)境共同作用形成的。而資產(chǎn)的形成可以有3種渠道:一是由人們認定渠道，將一些資源作為資產(chǎn);二是由人們通過自身勞動創(chuàng)造的;三是由買賣、租賃等產(chǎn)權(quán)交易實現(xiàn)的。③作為資產(chǎn)的資源，具有法律上的獨立性，資產(chǎn)總是個體者的資產(chǎn)，主體對其具有控制權(quán)。④計量單位不同。資產(chǎn)應能夠以貨幣計量，而資源主要以實物單位計量。
1.2.3森林資源資產(chǎn)森林資源資產(chǎn)是在現(xiàn)有認識和科學水平條件下，進行經(jīng)營利用，能給其產(chǎn)權(quán)主體帶來一定經(jīng)濟利益的森林資源。
森林資源資產(chǎn)的分類：①按其形態(tài)可劃分為林木資產(chǎn)、林地資產(chǎn)、森林景觀資產(chǎn)和森林環(huán)境資產(chǎn)等。②按經(jīng)營管理的形式劃分為公益性森林資源資產(chǎn)(如防護林)和經(jīng)營性森林資源資產(chǎn)(如用材林資產(chǎn)、經(jīng)濟林資產(chǎn)、薪炭林資產(chǎn)和竹林資產(chǎn)等)。
第二條本細則適用于*省行政區(qū)域內(nèi)從事與實驗動物工作有關的組織和個人。凡從事實驗動物生產(chǎn)繁育和動物實驗的組織和個人必須申領許可證。
第三條*省科學技術廳（下稱省科技廳）負責實驗動物許可證的發(fā)放和管理。省科技廳責成*省實驗動物管理委員會（下稱動管會）開展實驗動物許可證管理的協(xié)調(diào)工作。并由*省實驗動物管理委員會辦公室（下稱動管會辦公室）負責實驗動許可證的日常管理工作。
第四條實驗動物許可證包括實驗動物生產(chǎn)許可證和實驗動物使用許可證。
實驗動物生產(chǎn)許可證，適用于從事實驗動物及相關產(chǎn)品保種、繁育、生產(chǎn)、供應、運輸及有關商業(yè)性經(jīng)營的組織和個人。實驗動物使用許可證適用于使用實驗動物及相關產(chǎn)品進行科學研究、教學以及產(chǎn)品檢定和實驗的組織和個人。
同一許可證分正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。
第五條*省實驗動物質(zhì)量檢測機構(gòu)負責實驗動物生產(chǎn)和使用單位的實驗動物質(zhì)量及相關條件的檢測工作，為許可證的管理提供技術保證。實驗動物質(zhì)量檢測機構(gòu)的管理按照國家《實驗動物質(zhì)量管理辦法》和國家認證認可監(jiān)督管理委員會的有關規(guī)定進行，并按照《中華人民共和國計量法》的有關規(guī)定，必須通過計量認證。
第二章申請
第六條申請實驗動物生產(chǎn)許可證的組織和個人，必須具備下列條件：
1、實驗動物種子來源于國家實驗動物保種中心或國家認可的種源單位，遺傳背景清楚，質(zhì)量符合現(xiàn)行的國家標準。
2、具有保證實驗動物及相關產(chǎn)品質(zhì)量的飼養(yǎng)、繁育、生產(chǎn)并符合國家標準的環(huán)境設施。
3、具有完善的質(zhì)量保證體系，并配備相應的檢測人員和檢測儀器，負責本單位實驗動物及相關條件的質(zhì)量檢測，檢測方法符合現(xiàn)行國家標準；無自檢能力的單位需委托具有檢測資質(zhì)的單位承擔，且必須由委托方和受委托方簽訂委托協(xié)議，報省科技廳備案。
4、使用的實驗動物飼料、墊料、籠器具、飲水及其他設備符合國家標準及相關要求。
5、對實驗動物工作的總體管理、經(jīng)費預算、人才培養(yǎng)、繁育規(guī)劃、統(tǒng)計核算、操作方式、監(jiān)控分析、設備維修等方面具有健全有效的管理制度和標準的操作規(guī)程。
6、具有保證實驗動物正常生產(chǎn)、供應和質(zhì)量監(jiān)測的管理人員、專業(yè)技術人員、熟練技術工人，各類人員比例適當；并取得由省科技廳頒發(fā)的實驗動物從業(yè)人員資格培訓證書；直接接觸實驗動物的工作人員，每年至少進行一次體格檢查。
7、生產(chǎn)的實驗動物質(zhì)量符合國家標準。
8、具備處理廢棄物的設施。
9、具備法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第七條申請實驗動物使用許可證的組織和個人，必須具備下列條件：
1、使用的實驗動物及相關產(chǎn)品必須來自持有實驗動物生產(chǎn)許可證的單位或個人，質(zhì)量合格。
2、實驗動物飼育及實驗的環(huán)境和設施符合國家標準。
3、使用的實驗動物飼料、墊料、籠器具、飲水及其他設備符合國家標準及相關要求。
4、具有適當比例的高級、中級、初級的動物實驗科技人員和經(jīng)過專業(yè)培訓的實驗動物飼養(yǎng)人員，并持有省科技廳頒發(fā)的實驗動物從業(yè)人員資格培訓證書；直接接觸實驗動物的工作人員，每年至少進行一次體格檢查。
5、具有健全有效的管理制度和標準的操作規(guī)程。
6、有進行化學毒物、放射性和感染試驗的，應同時經(jīng)過有關管理部門的認可。
7、具備處理廢棄物的設施。
8、具備法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第八條申請程序
凡認為符合申請條件的組織和個人可按下列程序申請相應的許可證：
1、申領許可證的組織和個人通過所在市地科技局，向省科技廳提交實驗動物生產(chǎn)許可證申請書(附件一)或?qū)嶒瀯游锸褂迷S可證申請書(附件二)。
2、提交申請書時應同時提交下列材料：
(1)單位法人證明文件。
(2)由省實驗動物質(zhì)量檢測機構(gòu)出具的合格的實驗動物環(huán)境設施近期檢測報告。新建或改建后的設施必須附靜態(tài)和動態(tài)檢測報告。
(3)有效質(zhì)量管理體系文件(規(guī)章制度、操作規(guī)程等)。
(4)能夠證明所使用的動物、器具、飼料、墊料及飲水等符合相關標準或規(guī)定的材料。
(5)申請實驗動物生產(chǎn)許可證的需同時附由省實驗動物質(zhì)量檢測機構(gòu)出具的近期合格的實驗動物質(zhì)量檢測報告；種子來源證明及遺傳背景材料。
(6)本單位有關人員的實驗動物從業(yè)人員資格證書復印件
(7)首次提出申請需附本單位實驗動物工作文字材料(內(nèi)容包括本單位實驗動物工作的沿革、組織與機構(gòu)、人員狀況、設施規(guī)模、主要成績與存在問題、發(fā)展規(guī)劃等)。
第九條凡同一單位不在同一地點的實驗動物設施，應分別申請許可證。
第三章審批和發(fā)放
第十條省科技廳受理申請后，責成省動管會辦公室按照申請實驗動物生產(chǎn)或使用許可證的基本條件，對申報材料進行初審。對不合格者提出修改意見反饋給申請單位進行修改。
第十一條對初審合格的申報材料經(jīng)省科技廳審核，委托省動管會辦公室組織有關專家，會同所在市、地科技局，按照許可證驗收規(guī)則(附件三)對申請單位的申報材料及實際情況進行審查和現(xiàn)場驗收，并出具專家組驗收報告。
第十二條省科技廳根據(jù)專家組驗收報告，結(jié)合實際情況綜合評議，在受理后的三個月內(nèi)給出相應的評審結(jié)果。合格者由省科技廳簽發(fā)批準實驗動物生產(chǎn)或使用許可證的文件，發(fā)放許可證(附件四)，并將有關材料報送科技部備案。對第一次未通過驗收的單位和個人，限期整改，再次驗收仍不符合規(guī)定的，當年不予發(fā)給許可證。
第十三條實驗動物許可證采取全國統(tǒng)一的格式和編碼方法。實驗動物許可證包括：發(fā)證機關、持證單位(或個人)、法定代表人、許可證編號、實驗動物設施的詳細地址和許可范圍等。
第四章管理和監(jiān)督
第十四條凡取得實驗動物生產(chǎn)許可證的單位，應嚴格按照國家有關實驗動物的質(zhì)量標準進行生產(chǎn)、檢測和質(zhì)量控制，出售實驗動物時，必須提供實驗動物質(zhì)量合格證以及符合質(zhì)量標準規(guī)定的近期實驗動物質(zhì)量檢測報告。
第十五條實驗動物質(zhì)量合格證按照附件五統(tǒng)一格式印制，一式三聯(lián)，內(nèi)容包括生產(chǎn)單位、生產(chǎn)許可證編號、動物品種品系、動物質(zhì)量等級、動物數(shù)量及規(guī)格、最近一次的質(zhì)量檢測日期、質(zhì)量檢測單位、質(zhì)量負責人簽名、使用單位名稱和用途等。
第十六條取得實驗動物使用許可證的單位在接受外單位委托的動物實驗時，雙方應簽署協(xié)議書，使用許可證復印件必須與協(xié)議書一并使用，方可作為實驗結(jié)論合法性的有效文件。
第十七條實驗動物許可證的有效期為五年(以發(fā)證日期為準)，到期重新審查發(fā)證。換領實驗動物許可證的單位需在有效期滿前六個月內(nèi)按照本細則第八條程序提出申請，省科技廳按照對初次申請單位同樣的程序進行重新審核辦理。
第十八條取得許可證的單位和個人在許可證有效期內(nèi)，必須接受每年進行的年檢。每年10月份通過所在市地科技局向省科技廳提出申請，按照下列年檢程序辦理年檢手續(xù)。
第十九條年檢程序
1、受檢單位填寫年檢申請表(附件六)，同時提交本單位實驗動物工作年度總結(jié)及其他有關材料。
2、省科技廳受理申請后，委托省實驗動物質(zhì)量檢測機構(gòu)對本單位實驗動物及相關條件進行質(zhì)量檢測，在30天內(nèi)出具檢測報告。委托動管會辦公室進行資料審查。
3、檢測合格者由動管會辦公室將有關材料報請省科技廳審核蓋章；檢測不合格者或逾期不辦理年檢手續(xù)的，限期改進或在一個月內(nèi)補辦年檢手續(xù)，逾期仍達不到要求或仍未辦理年檢手續(xù)的，由省科技廳吊銷其實驗動物許可證，予以公告，并報科技部及有關關部門備案。
第二十條取得實驗動物許可證的組織和個人，需變更實驗動物許可證登記事項，應提前一個月按原申領程序提出申請；如果申請變更適應范圍，按本細則第八條申請程序辦理；進行改、擴建的設施，視情況按新建設施或變更登記事項辦理；停止從事實驗動物許可證范圍工作的，應在停止后一個月內(nèi)交回許可證；許可證遺失的應及時報失補領。
第二十一條取得實驗動物許可證的組織和個人必須接受定期檢查和不定期抽查。省科技廳每年組織省實驗動物質(zhì)量檢測機構(gòu)，對實驗動物、環(huán)境設施、專用飼料質(zhì)量等至少檢測一次，同時定期不定期地檢查自檢或委托檢測記錄，并及時將結(jié)果予以公布。
第二十二條對實驗動物從業(yè)人員實行資格認可制度。
1、從事實驗動物和動物實驗的科技人員、專業(yè)管理人員和技術工人，必須參加由省科技廳組織的不少于30學時的專業(yè)培訓班，考試合格后由省科技廳頒發(fā)實驗動物從業(yè)人員資格證書。
2、實驗動物從業(yè)人員資格證書有效期三年，持證人在有效期內(nèi)要不斷的加強學習、更新知識、提高素質(zhì)，每年應接受由省科技廳組織的定期考核。
第二十三條取得實驗動物許可證的單位和個人不得將實驗動物許可證轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、出租給他人使用，也不得代售無許可證單位或個人生產(chǎn)的動物及其相關產(chǎn)品。對于違反以上規(guī)定的單位和個人，一經(jīng)核實，發(fā)證機關有權(quán)收回其所持許可證，并予公告。情節(jié)惡劣、造成嚴重后果的，依法追究其行政責任和法律責任。
基金項目：浙江海洋學院水產(chǎn)學院大學生科技創(chuàng)新項目（舟山沿岸漁業(yè)捕撈許可證管理制度實施情況調(diào)查研究）浙江海洋學院大學生研究性ぱ習與創(chuàng)新性實驗項目的資助
作者簡介：顏榮彬（1989―），男,福建莆田人,浙江海洋學院水產(chǎn)學院學生。
通訊作者：宋偉華(1968―),男,博士,浙江海洋學院水產(chǎn)學院副院長,教授,碩士生導師。
中圖分類號：F570
文獻標識碼：A
文章編號：16749944(2011)10015702
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1 引言
舟山沿岸漁場曾是世界漁業(yè)產(chǎn)量最高的漁場之一,素有漁倉之稱,也是我國傳統(tǒng)4大海魚的主產(chǎn)區(qū)之一。在資源衰退和海洋環(huán)境日益污染的背景下,加強沿岸漁場的綜合管理和實施科學的利用規(guī)劃,是舟山沿岸漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。目前主要是通過漁業(yè)捕撈許可制度來進行監(jiān)督,但沿岸漁場管理仍存在不熟悉地域、不了解現(xiàn)狀、管理權(quán)限過高等問題。同時國家賦予各級主管部門監(jiān)督管理權(quán)利和漁業(yè)捕撈許可證制度沒有得到充分體現(xiàn),主管部門出現(xiàn)權(quán)力真空,漁民缺乏管理。因此只有真正落實漁業(yè)捕撈許可證管理制度,才能進一步控制捕撈強度、保護和管理，利用漁業(yè)資源,維護漁業(yè)生產(chǎn)秩序,保障漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益。
2 舟山沿岸漁業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀
2.1 捕撈作業(yè)的漁船持續(xù)增長
素有漁倉之稱的舟山漁場的捕獲量在20世紀70年代末和80年代初曾有所下降,但80年代初開始,舟山海洋捕撈產(chǎn)量基本上都保持著強勁的增長趨勢。這種看似表面旺盛的海洋捕撈活動其實已經(jīng)難以掩蓋舟山海洋捕撈業(yè)面臨的壓力。雖然目前的遠洋捕撈業(yè)有了一定的發(fā)展,但是就舟山漁業(yè)而言,單一的捕撈狀況仍然沒有得到根本性的解決,以開發(fā)公海漁業(yè)資源為主的捕撈產(chǎn)業(yè)所占的比重遠遠不夠。
2.2 舟山海洋環(huán)境污染日趨嚴重
舟山漁場地處長江、錢塘江、甬江入海口,沿岸流、臺灣暖流和黃海冷水團交匯于此。大陸徑流為漁場帶來大量浮游生物,與海水營養(yǎng)鹽類相結(jié)合,促使其迅速生長繁殖[1]。雖然國家頒布了很多的條令,但是大量的工業(yè)廢水和養(yǎng)殖廢水通過大陸徑流排入大海,舟山海域的水質(zhì)逐步惡化。近幾年不同地區(qū)發(fā)生了不同程度的赤潮,舟山漁場的海洋環(huán)境遭到了極大的破壞。同時舟山漁場作為多種經(jīng)濟魚類的生長、繁殖、越冬的棲息地的功能受到了極大地限制。
2.3 生產(chǎn)成本過高,漁業(yè)資源持續(xù)衰退
在國際石油價格持續(xù)上漲的大背景下,我國的石油價格也持續(xù)攀升。油價上漲,漁業(yè)生產(chǎn)成本大大提高,這讓漁業(yè)生產(chǎn)進入一個前所未有的困難時期。進入21世紀以來,舟山漁場從生產(chǎn)情況來看,魚體的規(guī)格明顯偏小,像大黃魚、小黃魚等經(jīng)濟魚群已經(jīng)趨于滅絕[2]。
3 捕撈許可證管理制度實施狀況分析
3.1 漁業(yè)捕撈許可證的職能
漁業(yè)捕撈許可證是通過農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局委托各省漁業(yè)行政主管部門對捕撈活動發(fā)放捕撈許可證來實行規(guī)范管理。海洋漁業(yè)許可證制度在生產(chǎn)方面的管理和作用對于確認和保護漁民的合法權(quán)益,調(diào)動漁民生產(chǎn)積極性,以及維護漁業(yè)生產(chǎn)秩序、合理利用漁業(yè)資源,促進漁業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展起到重要作用。國家對捕撈業(yè)實行船網(wǎng)工具控制指標管理,實行捕撈許可證制度和捕撈限額制度及漁業(yè)捕撈許可證、船網(wǎng)工具控制指標等證書的審批和簽發(fā)實行簽發(fā)人制度[3]。
3.2 捕撈許可證的管理現(xiàn)狀
3.2.1 “三無”漁船仍然存在
正是由于這種“三無”違規(guī)漁船的泛濫,導致了漁業(yè)生產(chǎn)過程中秩序混亂,產(chǎn)生種種海事糾紛。據(jù)統(tǒng)計,1991~1993年沈家門漁港管理的各類海事糾紛共658起,其中因海事或網(wǎng)具糾纏引起的打、砸、搶、扣等惡性事件有414起,約占總數(shù)的64%[4]。
3.2.2 許可證的內(nèi)容沒有落實到位
自從浙江省政府頒發(fā)的《浙江省漁業(yè)捕撈許可辦法》規(guī)定后,要求縣級以上政府漁業(yè)行政主管部門批準發(fā)放海洋作業(yè)的捕撈許可證。但是存在一部分漁船沒有真正將捕撈許可證的內(nèi)容落實到位。如有些單位或個人并沒有在規(guī)定的場所和時限內(nèi)作業(yè)，很多單位在制造、購置新的船舶后并沒有按照相關規(guī)定申請?zhí)顚憽稘O業(yè)船網(wǎng)工具指標申請書》,原來的許可證仍然有效,這樣便得馬力指數(shù)難以得到有效地控制。據(jù)統(tǒng)計,舟山海洋捕撈生產(chǎn)機動漁船總功率是20年前的4倍多,而單位功率漁獲產(chǎn)量還不到20年前的一半[6]，違規(guī)的作業(yè)方式正是導致舟山海洋漁業(yè)捕撈失控的主要因素。
3.2.3 許可證買賣現(xiàn)象嚴重
自從國家實施《漁業(yè)法》以來,明令不許買賣捕撈許可證，但就舟山而言,這種證件的買賣現(xiàn)象普遍存在。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《漁業(yè)捕撈許可證管理辦法》第十八條:“漁業(yè)經(jīng)營者變更,原發(fā)的捕撈許可證作廢;按本辦法重新申請漁業(yè)捕撈許可證”的規(guī)定,這些私買的捕撈許可證應當作廢,可是由于種種原因,大多數(shù)買賣的捕撈許可證均以過戶繼續(xù)使用而告終[6]。同時舟山市政府指出,捕撈漁船的漁業(yè)捕撈許可證實行一證一船,非漁船捕撈的漁業(yè)捕撈許可證實行一證一人。但是在實際的調(diào)查中可發(fā)現(xiàn)一證多船,一證多人冒用現(xiàn)象普遍存在。正是因為這些漏洞才導致了舟山海洋漁業(yè)資源日益衰竭,嚴重影響了漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
4 完善捕撈許可證管理制度的對策
4.1 加大舟山漁業(yè)行政機關的監(jiān)督查處力度
部分許可證持有者并沒有按照許可證上規(guī)定的作業(yè)類型、作業(yè)場所、作業(yè)時限、漁具數(shù)量進行捕撈。這些行為都違反了許可證制度的相關規(guī)定。漁業(yè)捕撈許可證作為一種法律證書,必須要有執(zhí)行力,漁業(yè)行政主管機關就要堅決做好查處工作,按照相關的法律規(guī)定給予違法行為人于經(jīng)濟、行政處罰。對于相關的漁業(yè)行政機關來說,頒發(fā)許可證后,在形式上不能隨意撤消,或宣布無效,在內(nèi)容上必須保障許可證持有人捕撈權(quán)利的合法行使[5]。
4.2 完善漁業(yè)捕撈許可證的中止、違規(guī)記錄工作
漁業(yè)捕撈許可證的中止是指許可證暫時失去法律效力,是漁業(yè)行政主管機關或其所屬的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)為制止許可證持有人的違法行為,責令其暫時停止已經(jīng)許可的捕撈生產(chǎn)活動[6]。根據(jù)舟山海域自然地理狀況,在舟山沿岸進行禁漁區(qū)、禁漁期管理。在禁漁期、禁漁區(qū),漁業(yè)行政主管機關或所屬的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)責令相應的漁船休漁。在此期間,該漁船的捕撈許可證法律效力應該中止。同時,對于違規(guī)作業(yè)的漁船建議捕撈許可證應該附一本違規(guī)記錄本,要有統(tǒng)一的編號,注明有效期限。根據(jù)違規(guī)情況的輕重程度,違規(guī)一次就由漁業(yè)行政主管機關或其所屬的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)從總分中扣除一定的分數(shù)。當分數(shù)被扣完時就責令其停止捕撈作業(yè),法人代表進行重新學習培訓。
4.3 許可證證書欄目應附照片,規(guī)格應適當縮小
舟山市較為嚴格地實行了漁業(yè)許可證制度,在具體實行過程中,經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)浙江省省制作的“捕撈許可證”在欄目設置和規(guī)格上有些不盡合理?！稘O業(yè)法》自實施以來,嚴禁捕撈許可證的買賣,但實際生產(chǎn)中,捕撈許可證買賣現(xiàn)象相當普遍,每年審核時有大量的持證者換了新人。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《漁業(yè)捕撈許可證管理辦法》第十八條:“漁業(yè)經(jīng)營者變更,原發(fā)的捕撈許可證作廢;按本辦法重新申請漁業(yè)捕撈許可證”的規(guī)定,這些私買的捕撈許可證應當作廢。可是由于種種原因,大多數(shù)買賣的捕撈許可證均以過戶繼續(xù)使用而告終。既然漁業(yè)捕撈許可證不得買賣,為每個漁業(yè)經(jīng)營者所特有,就應該隨證附有持證人照片,一旦船、證不符或人、證不符,即可按照相應的管理辦法予以作廢。同時在調(diào)查過程中,不少漁民反應捕撈許可證規(guī)格過大,攜帶不便的問題。故省漁業(yè)行政機關在制作許可證時可適當將規(guī)格縮小,保證證隨人在,證隨船在。
4.4 鼓勵漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)、退證、退費
在舟山漁業(yè)資源日益衰退的今天,單單靠漁業(yè)支撐的漁區(qū)經(jīng)濟已是遠遠落后于以多元化發(fā)展的社會經(jīng)濟。而且單純依靠不增加馬力指標很難達到恢復資源的目的,必須采取適當措施,把入漁船舶的數(shù)量減下來。應當鼓勵漁業(yè)經(jīng)營者主動退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)。國家退回一部份費用作為補償,注銷其捕撈許可證。收回的漁船可以沉沒于近海做為人工漁礁,或用于近海養(yǎng)殖等。國家從財政政策上做好漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的工作,引導捕撈漁民進行“二次創(chuàng)業(yè)”,推動漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的進行[7]。
參考文獻：
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［2］ 林博專.和大海拔河［J］.中國水產(chǎn),2009(11):80~81.
［3］ 水伯年.關于浙江海洋漁政管理現(xiàn)狀及存在問題［J］.浙江海洋學院學報：人文科學版,2001,18(6):2~3.
【中圖分類號】R-1【文獻標識碼】B【文章編號】1671-8801（2013）11-0549-01
所謂食品衛(wèi)生行政許可制度，就是食品衛(wèi)生行政管理部門依法對從事食品行業(yè)的從業(yè)申請進行資格審查，授予行政相對人從事該行業(yè)的資格，或作出不予準許的決定等活動的行政許可制度[1]。食品衛(wèi)生行政許可制度是政府部門宏觀調(diào)控，強化食品衛(wèi)生和安全管理的重要手段之一，其合法性與公正性直接影響著食品的安全。完善食品衛(wèi)生行政許可制度很有必要，不僅有利于保護公眾的生命安全和身體健康，還有利于加強對食品安全問題的行政監(jiān)督，促進食品行業(yè)健康發(fā)展。
1我國食品衛(wèi)生行政許可制度中存在的問題
1.1相關條件和標準有待完善。行政相對人在提出申請時，要求各項條件都必須符合相關的法律規(guī)定，各項要求都要達到一定的標準，這是行政許可的前提，也是行政許可制度發(fā)揮作用的關鍵。我國現(xiàn)行法律雖然不斷完善食品衛(wèi)生許可制度，但是不可忽視的是，衛(wèi)生許可的還存在標準統(tǒng)一工作并未落實到位，重要標準普遍短缺，地方衛(wèi)生許可隨意性較大等問題。同時，由于缺乏統(tǒng)一的許可標準，一些地方的食品衛(wèi)生部門在進行資格審查，行政準許決定的時候，不能公正、客觀進行，從而導致了違法經(jīng)營、無效許可等現(xiàn)象的發(fā)生，給各種腐敗的產(chǎn)生提供可能。
1.2重復許可現(xiàn)象有待精簡。我國向來重視對食品行業(yè)的監(jiān)管，不僅設有衛(wèi)生行政部門，實行食品衛(wèi)生行政許可制度，還設有質(zhì)量技術監(jiān)督部門，實行生產(chǎn)許可證制度。但這兩個部門所監(jiān)管的范圍在外延上是重復的，在食品生產(chǎn)加工領域，兩項許可制度交叉重疊，給從事食品生產(chǎn)行業(yè)的組織和個人增加了負擔，同時也降低了行政管理的效率。
1.3監(jiān)督力度有待加強。由于種種原因，我國建立的食品安全監(jiān)督制約機制并沒有發(fā)揮其應有的作用，對行政許可行為的監(jiān)督力度有待加強。我國現(xiàn)行的食品衛(wèi)生監(jiān)督機制監(jiān)督的對象主要是針對行政相對人，這就造成了行政機關與行政相對人權(quán)利義務不對等，在具體的行政行為中，行政機關往往只行使權(quán)力，卻不考慮承擔相應的責任。監(jiān)督體系不夠健全，監(jiān)督力度有待提高，這就滋生了權(quán)力腐敗，產(chǎn)生了諸多濫用許可、不作為許可等現(xiàn)象，不僅大大降低了辦事效率，也影響到陽光政府的形象。
2我國食品衛(wèi)生行政許可制度相應的完善措施
2.1進一步完善相關條件和標準。我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，在北京適用的食品衛(wèi)生許可條件和標準不一定適用于長沙，因而應根據(jù)地方的具體情況進一步完善相關的條件和標準。逐步完善不同級別的許可標準體系，劃分為國家標準和地方標準兩級，其中地方標準應占多數(shù)[2]。地方許可條件和標準應以國家法律法規(guī)出臺的許可政策為指導標準，并在大方向的基礎上結(jié)合地方具體經(jīng)濟條件加以量化，盡可能減少許可行為中的隨意性，有效防止許可權(quán)力的濫用，保障公民和法人的合理權(quán)益。
2.2精簡審批，提高許可的效率。應進一步精簡食品衛(wèi)生許可相關機構(gòu)，制定一個專門規(guī)范食品衛(wèi)生許可行為的統(tǒng)一的管理辦法，以避免重復許可現(xiàn)象，提高許可效率[3]。對具體的食品衛(wèi)生行政許可法規(guī)，應進一步細化，如《食品安全法》第二十九條的內(nèi)容，要明確規(guī)定食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務許可的發(fā)放辦法，加大力度解決重復審批的問題，從而提高許可的效率。為促進我國各地食品衛(wèi)生許可法律體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，省級衛(wèi)生行政部門還應根據(jù)國家出臺的各項法律法規(guī)，進一步對地方《食品衛(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法》的有關內(nèi)容進行細化和規(guī)范。
2.3加強監(jiān)督力度，樹立陽光政府形象。為保障公民和法人的合法權(quán)益，促進食品行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展，在出臺食品衛(wèi)生許可相關管理辦法后，還應建立健全監(jiān)督體系，強化食品安全監(jiān)管中的問責制，提高對相關部門和相關工作人員的監(jiān)督力度。同時，明確規(guī)定相關機關及其工作人員的法律責任，對、的相關工作人員，要根據(jù)相關的法律規(guī)定予以嚴厲制裁，對在實施食品衛(wèi)生許可過程中有故意或重大過失行為的工作人員給予相應的罰款。只有依法辦事，有法必依，依法必嚴，才能有效保障公民的合法權(quán)利，才能保障人們?nèi)罕姷纳眢w健康和生命安全，樹立陽光政府形象。
3小結(jié)
總而言之，從食品衛(wèi)生許可的程序、食品衛(wèi)生行政許可行為的監(jiān)督及從事食品行業(yè)的組織和個人的監(jiān)管等方面完善食品衛(wèi)生行政許可制度，非常有必要，且勢在必行。
參考文獻
第三條行政機關在做出下列行政許可事項決定前應當組織聽證：
（一）城市規(guī)劃、建設、管理的重大事項；
（二）市政等城市基礎設施建設方面的重大事項；
（三）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)方面的重大事項；
（四）社會保障和福利方面的重大事項；
（五）其他涉及公共利益的重大事項；
（六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項。
第四條直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的行政許可事項，被告知聽證權(quán)利的行政許可申請人、利害關系人在法定期限內(nèi)提出聽證申請的，行政機關應當組織聽證。
第五條實施行政許可聽證，應當遵循合法、公正、公平、客觀和效率的原則。
除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證應當公開舉行。
第六條本辦法第三條、第四條規(guī)定范圍的事項，作出行政許可決定的行政機關為聽證組織機關。依法應當經(jīng)兩級以上行政機關審查決定行政許可的，最終作出決定的行政機關為聽證組織機關。
受委托實施行政許可的行政機關，應當以委托機關的名義組織聽證。
第七條行政機關對本辦法第三條規(guī)定的行政許可事項組織聽證的，應當在舉行聽證會20日前向社會公告聽證會的時間、地點、內(nèi)容以及對聽證參加人的選擇辦法。
參加前款規(guī)定行政許可事項聽證的申請人及其他社會公眾，應當向行政機關提出書面申請。行政機關應當選擇不同領域、不同年齡層次及知識結(jié)構(gòu)的社會公眾代表參加聽證。
第八條行政許可申請人、利害關系人對本辦法第四條規(guī)定的行政許可事項要求聽證的，應當在被告知聽證權(quán)利之日起5日內(nèi)向行政機關提出書面申請。行政機關應當在接到聽證申請后20日內(nèi)組織聽證。逾期不提交書面申請的，視為放棄聽證要求。
申請人和利害關系人數(shù)量較多時，行政機關可以通過抽簽、按報名順序等方式選擇利害關系人的代表參加聽證。選擇過程應當公開、公正。
第九條行政機關應當在舉行聽證的7日前書面通知行政許可申請人、利害關系人參加聽證。書面通知無法送達的，可以公告送達。聽證通知書應當載明下列事項：
（一）舉行聽證的時間、地點和內(nèi)容；
（二）行政許可申請人、利害關系人的姓名或名稱；
（三）聽證主持人的姓名、單位和職務；
（四）缺席聽證的法律后果；
（五）其他應當記載的事項。
第十條聽證參加人主要包括：
（一）聽證主持人和聽證書記員；
（二）聽證當事人，包括審查該行政許可的工作人員、參加聽證的行政許可申請人、利害關系人；
（三）有關證人、鑒定人、翻譯人員等。
第十一條聽證主持人應當符合下列條件：
（一）是聽證組織機構(gòu)的工作人員；
（二）經(jīng)過相應的法律知識培訓；
（三）熟悉聽證規(guī)定，具有一定的組織能力，能夠勝任聽證主持人工作；
（四）在行政機關從事行政許可審查工作或者從事法制工作3年以上；
（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第十二條聽證主持人由行政機關負責人指定，但審查該行政許可申請的工作人員不得作為聽證主持人。聽證書記員由聽證主持人確定。根據(jù)聽證需要，行政機關負責人還可以指派1至2名工作人員協(xié)助聽證主持人工作。
第十三條聽證主持人與聽證事項有直接利害關系的，應當主動申請回避；行政許可申請人、利害關系人認為聽證主持人與聽證的行政許可事項有直接利害關系的，有權(quán)申請回避。
第十四條聽證主持人依法行使下列職權(quán)：
（一）確定舉行聽證的時間、地點、聽證參加人的組成和人數(shù)；
（二）簽發(fā)聽證通知書；
（三）中立、全面、客觀地聽取聽證當事人的陳述意見；
（四）維持聽證秩序，制止違反聽證紀律的行為；
（五）決定延期、中止或終止聽證；
（六）主持聽證的其他職責。
第十五條行政許可申請人、利害關系人在聽證活動中享有下列權(quán)利：
（一）獲得聽證通知；
（二）委托人參加聽證；
（三）申請聽證主持人和聽證書記員回避；
（四）陳述意見，提出證據(jù)和質(zhì)證；
（五）經(jīng)聽證主持人允許，詢問行政許可審查人員；
（六）查閱有關聽證的卷宗，獲得聽證材料副本；
（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
第十六條聽證當事人應當遵守聽證紀律，如實提供有關證據(jù)材料，保守秘密，保護個人隱私。
第十七條行政許可申請人、利害關系人委托人參加聽證的，應當向組織聽證的行政機關遞交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書。
第十八條聽證開始前，聽證主持人應當介紹本人姓名、單位、職務，核對其他聽證參加人的身份，確認行政許可申請人、利害關系人是否申請聽證主持人、聽證書記員回避。
行政許可申請人或者利害關系人申請聽證主持人回避的，聽證主持人應當宣布暫停聽證，并報組織聽證的行政機關負責人決定；申請聽證書記員回避的，由聽證主持人決定。
第十九條聽證按照下列程序進行：
（一）聽證主持人宣讀聽證會紀律；
（二）審查該行政許可的工作人員提出審查意見的證據(jù)、理由以及行政許可審查建議；
（三）行政許可申請人、利害關系人就行政許可申請進行陳述并提出證據(jù)、理由；
（四）聽證當事人就行政許可申請的理由和法律適用進行申辯，并對其他聽證參加人提供的證據(jù)進行質(zhì)證；
（五）聽證當事人作最后陳述；
（六）聽證主持人宣布聽證結(jié)束。
第二十條聽證應當制作筆錄。聽證筆錄應當全面、客觀、真實地記錄聽證會的全部活動。
聽證筆錄應當載明以下內(nèi)容：
（一）行政許可事項和內(nèi)容；
（二）聽證參加人的姓名或者名稱、職務、住址；
（三）聽證的時間、地點、方式；
（四）當事人的陳述、申辯內(nèi)容；
（五）證據(jù)調(diào)查的內(nèi)容；
（六）延期、中止和終止的說明；
（七）需要載明的其他重要內(nèi)容。
聽證結(jié)束后，聽證筆錄應當交聽證當事人確認無誤后簽字或者蓋章。聽證當事人無正當理由拒絕簽字或者蓋章的，聽證主持人應當在聽證筆錄上注明情況。
第二十一條聽證結(jié)束后，聽證主持人應當制作聽證報告書，并隨同聽證筆錄一并報送行政機關負責人。
聽證報告書應當載明以下內(nèi)容：
（一）聽證會的基本情況；
（二）聽證當事人的主要意見；
（三）對聽證事項的意見分歧；
（四）聽證主持人對聽證會意見的處理建議。
第二十二條行政機關應當根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定。
行政許可申請人、利害關系人對行政許可決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
第二十三條有下列情形之一的，可以延期舉行聽證：
（一）因不可抗力導致聽證無法按期舉行的；
（二）聽證當事人有正當理由申請延期的；
（三）可以延期的其他情形。
延期聽證的，行政機關應當書面通知聽證參加人。
延期聽證的情形消失后，行政機關應當在5日內(nèi)舉行聽證，并書面通知聽證參加人。
第二十四條有下列情形之一的，可以中止聽證：
（一）在聽證過程中聽證當事人提出新的事實、理由和依據(jù)有待調(diào)查核實的；
（二）因不可抗力導致聽證參加人無法繼續(xù)參加聽證的；
（三）應當中止聽證的其他情形。
中止聽證的，行政機關應當說明理由。中止聽證的情形消失后，行政機關應當在5日內(nèi)恢復聽證并書面通知聽證參加人。
第二十五條有下列情形之一的，可以終止聽證：
（一）行政許可申請人撤回聽證申請或者在聽證過程中聲明退出的；
（二）行政許可申請人無正當理由不到場或者未經(jīng)聽證主持人允許中途退場的；
（三）有權(quán)申請聽證的公民死亡，沒有繼承人或者繼承人放棄聽證權(quán)利的；
（四）有權(quán)申請聽證的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者組織放棄聽證權(quán)利的；
（五）需要終止聽證的其他情形。
終止聽證的，行政機關應當書面通知聽證參加人。
終止聽證后，由行政機關依法作出行政許可決定。
第二十六條行政許可申請人、利害關系人不承擔行政機關組織聽證的費用，但參加聽證所支付的費用自理。
第二十七條行政機關依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第五十三條規(guī)定，通過招標、拍賣等公平競爭方式做出行政許可決定的，按照有關規(guī)定執(zhí)行。
