時(shí)間:2024-03-12 08:47:25
序論:好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程,我們?yōu)槟扑]十篇區(qū)域規(guī)劃原則范例,希望它們能助您一臂之力,提升您的閱讀品質(zhì),帶來更深刻的閱讀感受。
(一)WTO《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》的灰色地帶?!对a(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》的核心精神是確保原產(chǎn)地規(guī)則不會(huì)抵消或削減成員方在WTO中所享有的權(quán)利。但是,協(xié)議明確指出,原產(chǎn)地規(guī)則與契約性和區(qū)域自治性貿(mào)易體制所提供的、超出GATT有關(guān)最惠國待遇條款中的關(guān)稅優(yōu)惠無關(guān)??梢?,該協(xié)議對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織沒有約束力。一些區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)利用協(xié)議的這些缺陷來維護(hù)自身利益,實(shí)施貿(mào)易限制、報(bào)復(fù)和制裁。
我國法學(xué)界的學(xué)者在這方面有所研究。王志強(qiáng)認(rèn)為,《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》本身存在缺陷:
1、《協(xié)議》在整體法律規(guī)定層面上存在不足?!秴f(xié)議》只是一個(gè)妥協(xié)的結(jié)果,并未對(duì)原產(chǎn)地作出一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)體性規(guī)定,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的原產(chǎn)地規(guī)定缺乏約束力,關(guān)于普惠制原產(chǎn)地及政府采購的規(guī)定存在不足,沒有涉及服務(wù)貿(mào)易的原產(chǎn)地規(guī)定。
2、《協(xié)議》在技術(shù)操作層面上存在缺陷。在HS制作或加工工序標(biāo)準(zhǔn)上存在滯后性,稅目改變標(biāo)準(zhǔn)缺少一般性的規(guī)則,從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)在操作上過于復(fù)雜并缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這些操作層面遺憾的存在很難杜絕區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)集團(tuán)制定有利于區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的原產(chǎn)地規(guī)則。
這些灰色地帶降低了資源配置的效率,阻礙了國際貿(mào)易的健康發(fā)展,其消極影響表現(xiàn)為:原產(chǎn)地判定標(biāo)準(zhǔn)中較高的百分比標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)工藝要求給區(qū)外企業(yè)的中間產(chǎn)品出口造成了困難,阻礙了自由貿(mào)易;原產(chǎn)地規(guī)則越苛刻,貿(mào)易轉(zhuǎn)移效果就越大;區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)原產(chǎn)地規(guī)則的管理與實(shí)施增加了進(jìn)出口商及貿(mào)易管理部門的成本。
(二)原產(chǎn)地規(guī)則限制進(jìn)口、促進(jìn)區(qū)內(nèi)投資。Paul Breton, Miriam Manchin,Oliver Cadot,Anne O.Krueger 等通過數(shù)理統(tǒng)計(jì)、建立數(shù)學(xué)模型等方法驗(yàn)證了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,尤其是自由貿(mào)易區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則對(duì)自由貿(mào)易造成的貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng),并通過調(diào)查和理論分析驗(yàn)證了原產(chǎn)地規(guī)則可能給企業(yè)造成的成本增加情況。例如,原產(chǎn)地的認(rèn)證成本、為滿足原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)而采用高成本生產(chǎn)的原料或中間產(chǎn)品,證明原產(chǎn)地會(huì)阻礙自由貿(mào)易。
原產(chǎn)地規(guī)則還扮演了引導(dǎo)投資流向的作用。羅先云、項(xiàng)新認(rèn)為,一體化區(qū)域以外的企業(yè)受到了不公正待遇,為了繞開關(guān)稅或原產(chǎn)地的限制,享受區(qū)內(nèi)成員國的待遇,會(huì)選擇在區(qū)內(nèi)投資、生產(chǎn)、銷售。區(qū)內(nèi)的企業(yè)則通過非法或合法的手段,改變產(chǎn)品的原產(chǎn)地,使自己的投資符合原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)。因此,通過實(shí)施嚴(yán)格的原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn),區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織迫使非成員國在區(qū)內(nèi)投資,擴(kuò)大區(qū)內(nèi)的就業(yè),改善經(jīng)濟(jì)利益。
二、原產(chǎn)地規(guī)則成為貿(mào)易保護(hù)的工具
經(jīng)濟(jì)學(xué)家Anne O.Krueger認(rèn)為,為了解決自由貿(mào)易區(qū)之外的第三國搭便車的問題而設(shè)置的原產(chǎn)地規(guī)則很大程度上會(huì)淪為貿(mào)易保護(hù)的工具,加大了保護(hù)的范圍,并削弱了進(jìn)一步自由化的進(jìn)程。區(qū)內(nèi)成員國為了獲得稅收減免的優(yōu)惠,需要利用原產(chǎn)地規(guī)則防止第三國產(chǎn)品經(jīng)由關(guān)稅低的成員國輸往其他成員國,所以原產(chǎn)地規(guī)則不僅會(huì)限制區(qū)域內(nèi)外的貿(mào)易,還會(huì)增加管理負(fù)擔(dān),給廠商增加證實(shí)產(chǎn)品產(chǎn)地的額外成本。從這一角度來講,一體化經(jīng)濟(jì)組織中的原產(chǎn)地規(guī)則的存在阻礙了區(qū)域內(nèi)外的貿(mào)易。
我國學(xué)者在這方面也做了深入研究,孟夏認(rèn)為優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施上帶有強(qiáng)烈的排外色彩,一方面為區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易成員創(chuàng)造更具誘惑的貿(mào)易環(huán)境,另一方面又將區(qū)域外成員置于有失公允的境地。優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則中復(fù)雜的原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)帶來了大量的管理和執(zhí)行成本,生產(chǎn)商在熟悉和滿足這些規(guī)則方面也承受了很大的負(fù)擔(dān),尤其是處理多邊原產(chǎn)地規(guī)則時(shí)更是如此。另外,對(duì)于各國的海關(guān)機(jī)構(gòu)而言,管理不同的原產(chǎn)地規(guī)則和檢驗(yàn)原產(chǎn)地證書的準(zhǔn)確性也要面臨很大的成本壓力。
三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中原產(chǎn)地規(guī)則實(shí)證分析
孟祥鋒、劉月芬以自由貿(mào)易區(qū)為例,對(duì)原產(chǎn)地規(guī)則對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的貿(mào)易效應(yīng)進(jìn)行了量化分析。假設(shè)世界由A國、B國和其他國家W組成,各國均生產(chǎn)一種產(chǎn)品X,X的邊際成本遞增,假設(shè)B國對(duì)X的需求彈性大于1,A國X的產(chǎn)量不足以滿足B國的需求。A國X的生產(chǎn)成本低于B國但高于W國。A、B建立自貿(mào)區(qū)之前,兩國均設(shè)有保護(hù)性關(guān)稅,A國的X商品自給自足,B國僅從W國進(jìn)口少量的X,其余靠國內(nèi)生產(chǎn)。建立自貿(mào)區(qū)后,A國企業(yè)會(huì)把X商品出口到B國,而W無法進(jìn)入。隨著A對(duì)B出口的增加,B國X價(jià)格下降,需求增加,A將X全部出口,而A國內(nèi)所需的X從W進(jìn)口,最終B國的均衡價(jià)格下降,促進(jìn)了區(qū)內(nèi)貿(mào)易,避免了區(qū)外成員搭便車。
張祥以NAFTA關(guān)于服裝面料原產(chǎn)地的規(guī)定為例進(jìn)行量化分析,得出結(jié)論:嚴(yán)格的原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn),使區(qū)內(nèi)成員國制造商傾向購買區(qū)內(nèi)的原料和中間產(chǎn)品,減少對(duì)非成員國原料及中間產(chǎn)品的采購,在一定程度上能保護(hù)區(qū)內(nèi)中間產(chǎn)品制造商的利益。中間產(chǎn)品制造的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性比較強(qiáng),對(duì)原料及中間產(chǎn)品需求的增加也能夠帶動(dòng)前后向產(chǎn)業(yè)發(fā)
展,因此原產(chǎn)地規(guī)則的效應(yīng)不僅局限于某一產(chǎn)業(yè),通過關(guān)聯(lián)效應(yīng)將會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。
四、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中原產(chǎn)地規(guī)則研究的缺陷
國內(nèi)外研究者們對(duì)原產(chǎn)地產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移、貿(mào)易創(chuàng)造、福利變化等方面進(jìn)行了定性和定量分析,基本上都認(rèn)為原產(chǎn)地規(guī)則的實(shí)施會(huì)減少一體化經(jīng)濟(jì)集團(tuán)內(nèi)成員國與區(qū)外國家的貿(mào)易量、扭曲資源配置、成為貿(mào)易保護(hù)的工具。然而,從國內(nèi)的研究來看,目前學(xué)界對(duì)原產(chǎn)地規(guī)則的研究未能形成一個(gè)體系,都只對(duì)原產(chǎn)地規(guī)則的某一個(gè)方面進(jìn)行了探討,對(duì)一體化經(jīng)濟(jì)中原產(chǎn)地規(guī)則的研究更是少之又少;從國外的研究來看,對(duì)原產(chǎn)地規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)研究的著作集和文章不多,主要介紹了各國及各個(gè)區(qū)域組織的原產(chǎn)地規(guī)則,并從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)原產(chǎn)地規(guī)則的經(jīng)濟(jì)學(xué)影響進(jìn)行了分析。
原產(chǎn)地規(guī)則之所以會(huì)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議中爭(zhēng)論較多的一條規(guī)則,根本原因是因?yàn)槠浞审w制的不健全。原產(chǎn)地規(guī)則既是國際貿(mào)易實(shí)務(wù)領(lǐng)域的研究內(nèi)容又屬于國際法的研究范疇。然而,研究貿(mào)易實(shí)務(wù)不得不面對(duì)紛繁復(fù)雜的法規(guī)與國際慣例,因此解決原產(chǎn)地規(guī)則引發(fā)的糾紛、還原產(chǎn)地規(guī)則真實(shí)面貌,必須從法律方面著手。WTO《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》是規(guī)范成員國貿(mào)易行為的一部重要法律,但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議的興起,一些WTO成員國也是一體化經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的成員國,《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》本身固有的缺陷使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)在制定和實(shí)施區(qū)域內(nèi)原產(chǎn)地規(guī)則時(shí)具有很大的靈活性和主觀性,使得原產(chǎn)地規(guī)則逐漸淪為貿(mào)易保護(hù)的工具。
隨著科技以及城市化建設(shè)的快速發(fā)展,城市科技園規(guī)劃設(shè)計(jì)的特點(diǎn)在很大程度上反映出了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及歷史文化特點(diǎn)。
1 科技園區(qū)的概述
科技園區(qū)指集聚高新技術(shù)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū),其是區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū),是一種集科技、經(jīng)營等多方面的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。當(dāng)前基于國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)改造,必須加強(qiáng)科技創(chuàng)新、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)以及培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),因此需要建造更多的高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在科技園區(qū)規(guī)劃過程中,其用地類型比較復(fù)雜,包含各類用地性質(zhì),有工商業(yè)用地性質(zhì)以及混合用地性質(zhì)等;科技園區(qū)中的建筑類型主要為寫字樓、研發(fā)樓以及高科技生產(chǎn)廠房等。隨著國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的不斷加快,加強(qiáng)科技園區(qū)的建設(shè)已成為實(shí)施國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要策略。
2 科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)存在的主要問題
隨著科技園區(qū)建設(shè)的日趨重要,必須提高其規(guī)劃設(shè)計(jì)水平,但是目前科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)還存在諸多問題:(1)基于科技發(fā)展快速的特點(diǎn),其用地規(guī)模較難確定。如果規(guī)劃太小不利于高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,如果用地規(guī)劃太大,高科技產(chǎn)業(yè)規(guī)模很難在短期內(nèi)形成。(2)高科技園區(qū)就業(yè)人口估算問題??萍紙@區(qū)相對(duì)于傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū),其工作人口密度及配套等需求,如果依據(jù)經(jīng)驗(yàn)估算,會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目定位的錯(cuò)位。(3)基于高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)人口密度集中的特點(diǎn),其基礎(chǔ)設(shè)施不完善的問題,如交通擁擠、停車場(chǎng)地不足等。(4)高科技園區(qū)內(nèi)的企業(yè)屬性不同,各企業(yè)的建筑風(fēng)格要求也不一樣。使得規(guī)劃設(shè)計(jì)不統(tǒng)一。
3 城市科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的要求
3.1城市科技園區(qū)的整體規(guī)劃。城市科技園的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)要求其建筑具有空間構(gòu)成簡(jiǎn)潔合理、可識(shí)別性強(qiáng)等特點(diǎn)。比如建筑需要具有層次豐富的園區(qū)空間,并且需要具有現(xiàn)代化及高效特征的內(nèi)部使用空間。同時(shí)合理應(yīng)用景觀以及自然光,提供高質(zhì)量、舒適、環(huán)保的辦公以及生活空間。運(yùn)用開拓創(chuàng)新的設(shè)計(jì)理念,將城市科技園區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)成為一座真正具有吸引力和親和力的綜合型區(qū)域。高科技園區(qū)的整體規(guī)劃需要針對(duì)不同類型的項(xiàng)目,合理布局,采用不同的建筑形式與不同企業(yè)類型相匹配。
3.2城市與科技園區(qū)的和諧統(tǒng)一。城市與科技園區(qū)的和諧統(tǒng)一是指依靠城市化發(fā)展的進(jìn)程,科技園區(qū)在規(guī)劃和設(shè)計(jì)上與周圍環(huán)境相互作用下共同建立起來的一個(gè)和諧共存的系統(tǒng)。
城市與科技園區(qū)的和諧統(tǒng)一,需要從科技園區(qū)的功能性方面進(jìn)行考慮,需要以城市文化作為科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的主導(dǎo)方向,強(qiáng)調(diào)科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)作為城市發(fā)展的一個(gè)重要手段。并且基于城市本身的地理空間特點(diǎn),城市科技園區(qū)與其是一個(gè)不可分割的整體,所以對(duì)于城市科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)需要綜合考慮這些因素。因此在進(jìn)行城市科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)之前,需要對(duì)其發(fā)展空間以及發(fā)展模式進(jìn)行可行性分析研究,充分考慮到城市的就業(yè)人口、文化程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建筑風(fēng)格以及經(jīng)濟(jì)水平,綜合考量科技園的效益以及城市的整體環(huán)境。
3.3科技園的可持續(xù)發(fā)展。城市科技園的可持續(xù)發(fā)展思想可以表達(dá)為既能夠滿足當(dāng)代人的需求,又不會(huì)影響后續(xù)發(fā)展。并且需要通過以生態(tài)以及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)條件,并且最終實(shí)現(xiàn)城市科技園區(qū)整體結(jié)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。城市科技園在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí),所遵循的最最主要原則就是實(shí)現(xiàn)與城市的相互融合,共同穩(wěn)步的進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展。因此科技園在規(guī)劃設(shè)計(jì)之初就應(yīng)該嚴(yán)格貫徹落實(shí)生產(chǎn)、生活以及生態(tài)三大方面的協(xié)調(diào)發(fā)展,堅(jiān)持環(huán)境建設(shè)與功能建設(shè)的同步,創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境以及理想的工作、生活環(huán)境。規(guī)劃設(shè)計(jì)中充分利用周邊區(qū)域的自然條件以及自然資源,體現(xiàn)于自然的共生、與環(huán)境共存的綠色生態(tài)理念。強(qiáng)調(diào)建筑與自然環(huán)境的滲透、融合、采用先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)以及建筑材料,創(chuàng)造出具有地域特色的生態(tài)科技園區(qū)。
4 加強(qiáng)城市科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的措施
4.1加強(qiáng)城市科技園區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)必須以政府為主導(dǎo)?;诔鞘锌萍紙@區(qū)的具有科研、教學(xué)、生產(chǎn)的綜合性特點(diǎn),其在交通以及各種生活配套設(shè)施等方面上往往落后于科技園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為了科技園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,因此在城市科技園區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)中政府必須積極參與,并且需要結(jié)合城市規(guī)劃的要求對(duì)城市科技園區(qū)進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃,從而使市政方面的基礎(chǔ)設(shè)施以及公共設(shè)施能適應(yīng)城市科技園區(qū)的發(fā)展。
4.2城市科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)必須結(jié)合地方特征。城市科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的主要目的是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,因此城市科技園區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì),必須結(jié)合當(dāng)?shù)乜萍籍a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的特征,從而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。為了科技園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,在城市科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中,必須借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),比如美國硅谷,日本筑波科學(xué)城,印度班加羅爾等世界著名的城市科技園區(qū),然后結(jié)合當(dāng)?shù)氐貐^(qū)產(chǎn)業(yè)特征,對(duì)科技園區(qū)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì),發(fā)揮當(dāng)?shù)氐目萍籍a(chǎn)業(yè)特征,從而形成具有當(dāng)?shù)靥厣母呒夹g(shù)產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群,提高科技園區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力。
4.3園區(qū)定位從地方科技產(chǎn)業(yè)走向國際。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化逐步形成,我國改革開放的不斷深入,使得我國大部分科技園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)顯現(xiàn)國際化趨勢(shì)。很多發(fā)達(dá)國家的研究機(jī)構(gòu)和大型國際企業(yè)在科技園區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu),并且有些大型國際企業(yè)與當(dāng)?shù)靥厣髽I(yè)進(jìn)行合作建立科研單位以及建立生產(chǎn)加工基地等。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì),目前中關(guān)村科技園區(qū)吸引了將近100多家的世界500強(qiáng)企業(yè)在中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)設(shè)立研發(fā)中心或生產(chǎn)基地。這充分體現(xiàn)了我國科技園區(qū)的定位將從地方科技產(chǎn)業(yè)逐步走向國際。
4.4科技園區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)模式逐步向 “園中園”或?qū)I(yè)園方向發(fā)展。過去在政府推動(dòng)下建立的科技園區(qū),基于科技發(fā)展快速的特點(diǎn),在科技園區(qū)初期規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中,其規(guī)劃范圍通常大于實(shí)際建設(shè)面積。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化以及科技的進(jìn)步發(fā)展,使得很多項(xiàng)目需要也發(fā)生了重大變化,使得科技園區(qū)初期的規(guī)劃設(shè)計(jì)需要進(jìn)行合理的調(diào)整。因此科技園區(qū)內(nèi)部會(huì)分化出多個(gè)專業(yè)園,并且基于個(gè)園區(qū)的專業(yè)自成體系,形成了“園中園”或?qū)I(yè)園。例如中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)部的軟件園、生命科學(xué)園等。
5 結(jié)束語
城市是人們生活的主要場(chǎng)所,因此在對(duì)城市科技園進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí),需要緊密圍繞城市發(fā)展的功能。城市科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的主要目的就是給人類提供更加親近自然的工作和學(xué)習(xí)環(huán)境,同時(shí)城市科技園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的意義也是為了實(shí)現(xiàn)城市與現(xiàn)代工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
[1]鄒毅;劉力.科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃新思維[J].城市住宅,2009
中圖分類號(hào):TU246文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A
一、前言
隨著我國老齡化的加劇,養(yǎng)老問題在眾多的社會(huì)問題中突顯出來。養(yǎng)老問題得到有效的解決是保證社會(huì)穩(wěn)定的重要因素,建立養(yǎng)老社區(qū)是解決這一問題的主要方法。下文將對(duì)我國養(yǎng)老社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃原則進(jìn)行分析及闡述。
二、相關(guān)概念
1、社區(qū):社區(qū)是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一個(gè)領(lǐng)域里所形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體,是社會(huì)有機(jī)體最基本的內(nèi)容,是宏觀社會(huì)的縮影。在構(gòu)成社區(qū)的最基本的要素上的認(rèn)識(shí)是基本一致的,普遍認(rèn)為一個(gè)社區(qū)應(yīng)該包括一定數(shù)量的人口、一定范圍的地域、一定規(guī)模的設(shè)施、一定特征的文化、一定類型的組織。社區(qū)就是這樣一個(gè)“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們做組成的社會(huì)生活共同體”。
2、養(yǎng)老社區(qū):是以家庭養(yǎng)老為主,社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔,在為居家老人照料服務(wù)方面,又以上門服務(wù)為主,托老所服務(wù)為輔的整合社會(huì)各方力量的養(yǎng)老模式。這種模式的特點(diǎn)在于:讓老人住在自己家里,在繼續(xù)得到家人照料的同時(shí),由社區(qū)的有關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人士為老人提供上門服務(wù)或托老服務(wù)。
3、規(guī)劃:指進(jìn)行比較全面的長遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃,是對(duì)未來整體性、長期性、基本性問題的思考、考量和設(shè)計(jì)未來整套行動(dòng)方案。
4、設(shè)計(jì):是把一種計(jì)劃、規(guī)劃、設(shè)想通過視覺的形式傳達(dá)出來的活動(dòng)過程。設(shè)計(jì)就是造物活動(dòng)進(jìn)行預(yù)先的計(jì)劃,可以把任何造物活動(dòng)的計(jì)劃技術(shù)和計(jì)劃過程理解為設(shè)計(jì),是對(duì)事物一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃的一個(gè)過程的總稱。
三、養(yǎng)老社區(qū)的規(guī)劃原則――以綜合型養(yǎng)老社區(qū)為例
1、選址與規(guī)模
(一)選址要考慮三大因素
綜合型養(yǎng)老社區(qū)的選址應(yīng)當(dāng)考慮三個(gè)影響因素:環(huán)境、交通和配套。從筆者對(duì)北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查可以看出,一些較大的綜合老年社區(qū)通常靠近城市周邊的城鄉(xiāng)交界處,或者毗鄰景觀資源,其位置既有相對(duì)宜人的居住環(huán)境,又有城市快速路或軌道交通能夠方便地到達(dá)。
在養(yǎng)老社區(qū)的周邊配套中,醫(yī)院對(duì)于老人來說最為重要。社區(qū)附近10分鐘車程內(nèi)應(yīng)有醫(yī)院或急救站,以解決老人的就近醫(yī)療和突發(fā)疾病等問題。另外,養(yǎng)老社區(qū)還可以與周邊醫(yī)院建立合作關(guān)系,在社區(qū)中設(shè)置醫(yī)療救助站,以便在老人有突發(fā)性疾病的時(shí)候可以迅速地進(jìn)行處理。
(二) 建設(shè)規(guī)模宜有所控制
養(yǎng)老社區(qū)的建設(shè)規(guī)模不能過大。目前筆者所接觸到的綜合型養(yǎng)老社區(qū)用地面積從幾十畝到幾千畝都有,預(yù)想居住人數(shù)從幾百人到幾萬人不等。對(duì)于超大型養(yǎng)老社區(qū)或“老人城”等筆者并不提倡,因?yàn)檫@不利于老人與外界的聯(lián)系。我國目前想建造的養(yǎng)老社區(qū)的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國和日本。養(yǎng)老社區(qū)應(yīng)將居住規(guī)??刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi)。我國由于老年人口總數(shù)大,一定量的大型養(yǎng)老社區(qū)必然會(huì)出現(xiàn),此時(shí)可以通過組團(tuán)化的布局方式將居住規(guī)??刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi),以增強(qiáng)居住環(huán)境的親切感。
2、道路與停車組織
養(yǎng)老社區(qū)的道路系統(tǒng)應(yīng)與普通社區(qū)有所區(qū)別,除了要保證“順而不穿,通而不暢”的基本原則外,還應(yīng)重點(diǎn)考慮人車流線組織和停車場(chǎng)地設(shè)置兩方面問題。
(一)分開組織人車流線,保證車輛就近??筐B(yǎng)老社區(qū)既要保證人車分流,又應(yīng)做到就近停車。人車分流的目的是保證老人在社區(qū)內(nèi)能夠安全地行走,不會(huì)受到機(jī)動(dòng)車的干擾;就近停車是為了讓車輛在必要時(shí)可以停靠在樓棟出入口附近,接送行動(dòng)不便的老人、搬運(yùn)家具等重物以及緊急時(shí)??烤茸o(hù)車等等。社區(qū)內(nèi)的主要車行道應(yīng)串聯(lián)各個(gè)組團(tuán),步行道路應(yīng)盡可能呈環(huán)形接通。
(二)考慮三類停車場(chǎng)地,非機(jī)動(dòng)車位不宜設(shè)在地下養(yǎng)老社區(qū)中應(yīng)有三類停車場(chǎng)地,分別是機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)、緊急救護(hù)車停車場(chǎng)和非機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)。在設(shè)置機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)時(shí),除了應(yīng)有集中的地下車庫或臨時(shí)客用場(chǎng)地外,還應(yīng)在各居住組團(tuán)出入口及樓棟單元出入口處分散設(shè)置小規(guī)模臨時(shí)停車場(chǎng),提供給救護(hù)車、小區(qū)電瓶車或親友探訪時(shí)臨時(shí)停車使用。
四、我國養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀
1、觀念意識(shí)不到位
在當(dāng)前我國老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重的情況下,一些相關(guān)職能部門及社區(qū)管理與服務(wù)部門沒有能及時(shí)認(rèn)識(shí)到我國社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的迫切性,及社區(qū)養(yǎng)老在我國開展養(yǎng)老工作中地位的重要性,沒有把社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)事業(yè)提高到反映一個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步水平和提高人民生活質(zhì)量、保持社會(huì)穩(wěn)定的高度來認(rèn)識(shí),服務(wù)意識(shí)差。
2、法律法規(guī)及政策不健全
對(duì)于正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國來說,物質(zhì)基礎(chǔ)相對(duì)來說較為薄弱,經(jīng)濟(jì)水平還比較低下,有許多地方需要肩負(fù)起“扶貧”與“養(yǎng)老”的雙重任務(wù),使傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式和養(yǎng)老觀念收到了沖擊,由于政策法律法規(guī)的建設(shè)不甚完全,加之現(xiàn)階段我國大量獨(dú)生子女家庭所造成的養(yǎng)老壓力大增的情況下,使得在很多地方老年人的合法權(quán)益得不到保障,在生活上的照料與精神上的慰藉方面有很大的欠缺。
3、基礎(chǔ)設(shè)施差,硬件水平以及服務(wù)質(zhì)量不能滿足現(xiàn)階段的需求
首先,在很多地方,并沒有將社區(qū)養(yǎng)老當(dāng)做是提供養(yǎng)老服務(wù)的主要手段,所以在社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入不足,硬件設(shè)施發(fā)展水平不足以承擔(dān)社區(qū)的養(yǎng)老責(zé)任;其次,老年人醫(yī)療保健體系建設(shè)不完全,很多老人看病貴治病難,迫切需要建立一些專門為老年人提供醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)。
4、志愿者不足,專業(yè)從業(yè)人員缺乏
在社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)較完善的國家,除了專業(yè)從業(yè)人員的加入以外,還有一定人數(shù)的志愿者投入其中,承擔(dān)著相當(dāng)部分的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作。而我國現(xiàn)階段還沒有形成成熟的志愿者服務(wù)體系,更別說在社區(qū)中建立專門的志愿者服務(wù)隊(duì)伍。雖然很多居委會(huì)對(duì)于建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老都有很大的熱情,但是受到人力、物力的局限,并不能正常開展社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)工作。
五、社區(qū)養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)的途徑
1、鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老,轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念
養(yǎng)老保障制度同其他社會(huì)保障制度一樣都是由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門具體管理,是一種福利事業(yè),屬于政府行為。從長遠(yuǎn)來看,政府需要在居民養(yǎng)老保障的模式上探索新形式,現(xiàn)實(shí)的選擇就是社區(qū)養(yǎng)老??偨Y(jié)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),應(yīng)該按照水平適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理、平穩(wěn)過度的原則,指導(dǎo)各地方依據(jù)實(shí)際情況逐步推廣社區(qū)養(yǎng)老。
2、增加政府財(cái)政投入和居民收入,為社區(qū)養(yǎng)老提供資金保障
政府應(yīng)出臺(tái)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施相關(guān)的政策,明確社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn),作為約束性指標(biāo),與其他公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。政府可加大投入力度,設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金。政府還可通過義工服務(wù)、政府購買服務(wù)、家政服務(wù)等,構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系,推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老由經(jīng)濟(jì)保障型向服務(wù)保障型轉(zhuǎn)變。
3、加強(qiáng)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老院的監(jiān)督管理,提升服務(wù)質(zhì)量
社區(qū)養(yǎng)老具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和條件。由于養(yǎng)老對(duì)象的特殊性決定了養(yǎng)老模式的不同,社區(qū)養(yǎng)老能夠深入了解老年人的需求,形成個(gè)性化的養(yǎng)老方式。就目前的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來看,距離優(yōu)化的管理服務(wù)還有距離,因此要加大社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的支持力度。
六、結(jié)束語
綜上所述,在對(duì)養(yǎng)老社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃時(shí),要遵守一定的原則及其整體規(guī)劃,政府及有關(guān)部門也應(yīng)加大對(duì)建立養(yǎng)老社區(qū)的支持,以保證養(yǎng)老社區(qū)建立的順利進(jìn)行。從根本上解決我國現(xiàn)階段面臨的養(yǎng)老問題,這樣才能保證社會(huì)的穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
中圖分類號(hào):F746 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1006-1894(2009)03-0008-06
一、服務(wù)原產(chǎn)地規(guī)則與服務(wù)提供者
由于GATT《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》僅適用于貨物而不適用于服務(wù),在1994年3月15日摩洛哥的馬拉喀什會(huì)議上各成員方簽署了GATS,對(duì)服務(wù)貿(mào)易的含義和服務(wù)提供者的認(rèn)定做出了具體規(guī)定。根據(jù)GATS的規(guī)定,服務(wù)提供者分為自然人和法人。對(duì)自然人身份的認(rèn)定一般是“國籍+居所”或“永久居留權(quán)+居所”。如一自然人具有中國國籍且在中國有居所,則其提供的服務(wù)就被視為來自中國的服務(wù)。對(duì)法人身份的認(rèn)定則以設(shè)立地+實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)(substantive business operations)確定其國籍。如一個(gè)美國人在香港依香港有關(guān)法律注冊(cè)設(shè)立咨詢公司并進(jìn)行實(shí)質(zhì)經(jīng)營,那么該公司被視為香港公司,提供的服務(wù)被視為來自香港的服務(wù)。對(duì)于股東擁有兩個(gè)以上國籍的公司,以“資本控制標(biāo)準(zhǔn)”即以股本超過50%或?qū)居袑?shí)際控制權(quán)的股東國籍確定服務(wù)原產(chǎn)地。
在國際貿(mào)易的實(shí)踐中,服務(wù)原產(chǎn)地比貨物原產(chǎn)地的確認(rèn)要復(fù)雜困難很多。貨物的原產(chǎn)地一般是指貨物的來源地,即貨物的開采地、提取地、收獲地、出產(chǎn)地、生產(chǎn)地、制造地或進(jìn)行實(shí)質(zhì)改變的加工地,在貨物進(jìn)入進(jìn)口國境內(nèi)時(shí)根據(jù)原產(chǎn)地證書和海關(guān)的審查即可一次確定。而服務(wù)是從無到有的一個(gè)過程,其無形性使其很難像貨物原產(chǎn)地一樣在服務(wù)提供之前一次確認(rèn)。特別是在公司股票進(jìn)行公開交易的情況下,所有者或公司控制者的國籍變化是非常頻繁的,服務(wù)原產(chǎn)地也會(huì)隨之發(fā)生變化。只有在服務(wù)合同履行完畢,各項(xiàng)服務(wù)已經(jīng)實(shí)際提供之后才能有效確定服務(wù)的真實(shí)原產(chǎn)地。舉例來說,美國甲公司為印度乙公司提供培訓(xùn)服務(wù)??墒窃诰唧w執(zhí)行過程中,甲公司被加拿大丙公司收購51%的股份。根據(jù)GATS的規(guī)定,法人以實(shí)際擁有或控制者的國籍為服務(wù)原產(chǎn)地,因此該服務(wù)貿(mào)易的提供者應(yīng)該是加拿大丙公司而不是最初合同簽訂者美國甲公司。也就是說在服務(wù)貿(mào)易中,一般只有在合同履行完畢后才能真正確定服務(wù)提供者和服務(wù)原產(chǎn)地。
二、區(qū)域貿(mào)易安排(簡(jiǎn)稱RTA)對(duì)服務(wù)原產(chǎn)地規(guī)則的規(guī)定
隨著全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的傾斜從制造業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè),服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位日益提高,RTA突破了傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易領(lǐng)域越來越多地包括了服務(wù)貿(mào)易的內(nèi)容。在服務(wù)領(lǐng)域原產(chǎn)地規(guī)則的具體執(zhí)行中,需要認(rèn)定某項(xiàng)服務(wù)和服務(wù)提供者是否隸屬于該協(xié)定的參加方,從而才能判斷其是否能夠享受協(xié)定項(xiàng)下的待遇。
1.對(duì)自然人國籍的認(rèn)定 服務(wù)貿(mào)易安排中對(duì)自然人和法人服務(wù)提供者身份的認(rèn)定基本與GATS第5條和第28條共同確定的身份標(biāo)準(zhǔn)一致。對(duì)自然人身份的認(rèn)定一般是以國籍或永久居留權(quán)為標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)簽約國的公民的定義(而且經(jīng)常是永久居住的自然人)賦予國籍。如在1999年美國與薩爾瓦多的雙邊投資協(xié)定中規(guī)定,“一方的國民”意味著自然人就是在那方法律下的國民。1992年阿根廷和荷蘭的雙邊投資協(xié)議規(guī)定,任何一方的自然人指根據(jù)其法律具有締約方國籍的自然人。有些區(qū)域貿(mào)易安排參照習(xí)慣國際法的有效國籍原則,要求自然人要與授予國籍國之間具有實(shí)際聯(lián)系,如在授予國籍國具有居所。這種“國籍+居所”的標(biāo)準(zhǔn)早在1968年丹麥和印度尼西亞、1976年德國和以色列的雙邊投資協(xié)議中已有規(guī)定。對(duì)于雙重國籍問題,一般的區(qū)域貿(mào)易安排中都沒有詳細(xì)規(guī)定。只有《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》有相關(guān)規(guī)定:如果投資者具有一個(gè)以上的國籍,公約成員國的國籍將優(yōu)先于非成員國的國籍,東道國的國籍將優(yōu)先于任何其他成員國的國籍。
2.對(duì)法人國籍的認(rèn)定 法人國籍的確定一般采用比較廣泛的方法,包括公司成立地、公司所在地或母公司所在地、公司進(jìn)行實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)地、對(duì)公司實(shí)施有效控制的股東的國籍,以及將這些標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合的方法。
公司成立的地點(diǎn)因其簡(jiǎn)單所以被廣泛運(yùn)用。例如1996年巴拿馬與加拿大之間的投資保護(hù)協(xié)定規(guī)定,投資者在加拿大是指按照加拿大的法律組建的或正當(dāng)組成的公司;在巴拿馬是指根據(jù)巴拿馬的法律組成的或正當(dāng)組成的公司。北美自由貿(mào)易區(qū)(簡(jiǎn)稱NAFTA)在運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域采用的是“注冊(cè)地”標(biāo)準(zhǔn)。如果運(yùn)輸設(shè)備沒有在任何成員國注冊(cè),則成員國可拒絕向該運(yùn)輸工具提供優(yōu)惠待遇。
但公司成立地方法只與成立國相關(guān)而與公司的經(jīng)營活動(dòng)無關(guān)。為反映公司和國籍賦予國之間存在重要的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,在一些區(qū)域貿(mào)易安排中附加了“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)”。和“擁有或控制”的要求。例如2003年新加坡一澳大利亞FTA附加“擁有或控制標(biāo)準(zhǔn)”,規(guī)定在另一方組建或設(shè)立的實(shí)體為法人;在通過當(dāng)?shù)亟⒌姆蓪?shí)體提供服務(wù)的情況下,如果由另一方的法人“控制或擁有”則視為另一方法人。NAFTA沒有要求企業(yè)要由NAFTA成員方的國民控制。但是,如果企業(yè)由非締約國的國民控制,如果企業(yè)在締約國沒有實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng),則締約國可能拒絕給予利益。1 995年洪都拉斯-美國之間的投資協(xié)議也有類似規(guī)定:如果第三國國民擁有或控制該公司,但公司在其成立或組建的國家的領(lǐng)域沒有任何實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營活動(dòng),任何一個(gè)與該第三國沒有正常的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的締約方可以拒絕給予該公司條約利益的權(quán)利。美洲地區(qū)各種各樣的雙邊和地區(qū)性協(xié)議采納了類似的方法,包括1994年哥斯達(dá)黎加墨西哥FTA,1994年墨西哥、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉FTA,1994年波利維亞-墨西哥FTA和1996年加拿大-智利FTA。這些地區(qū)之外的一些協(xié)議也采用這種方法,如2003年新加坡-美國FTA、2003年智利-韓國FTA。
也有些地區(qū)對(duì)法人國籍的認(rèn)定采取了相對(duì)寬松的標(biāo)準(zhǔn),無須考慮對(duì)法人的“擁有或控制”。如2002年新加坡-日本經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議將在另一方設(shè)立的任何實(shí)體視為法人,即使由非締約方的人控制或擁有,只要在任一締約方領(lǐng)域內(nèi)從事實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)即可。在2002年EFTA國家與新加坡之間的FTA中也采用了如此開明的方法。只有少數(shù)區(qū)域協(xié)議把“擁有或控制”標(biāo)準(zhǔn)作為單一標(biāo)準(zhǔn),如1975年中非關(guān)稅和經(jīng)濟(jì)同盟跨國公司守則(Multinational Companies Code of the Central African Customs and Economic Union)規(guī)定,外國投
資者即擁有它國國籍的自然人和占有50%以上公司股份的法人。
3、發(fā)展中國家對(duì)“擁有或控制標(biāo)準(zhǔn)”的適用 顧及到區(qū)域貿(mào)易安排之外其他WTO成員方的權(quán)利,GATS第5條第6款規(guī)定WTO任何其他成員方的服務(wù)提供者如果是根據(jù)區(qū)域貿(mào)易協(xié)議設(shè)立的法人,并且在成員方領(lǐng)土內(nèi)從事實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng),就有權(quán)享有該協(xié)定所給予的待遇。但這種規(guī)定可能對(duì)全部由發(fā)展中國家組成的服務(wù)貿(mào)易集團(tuán)造成損害。對(duì)于發(fā)展中國家來說,電信、金融和海運(yùn)等敏感部門是保留了對(duì)外資進(jìn)入的審查的監(jiān)管的。如果允許一個(gè)協(xié)定外的發(fā)達(dá)國家在某個(gè)成員國內(nèi)依法設(shè)立商業(yè)存在并提供服務(wù),那么這個(gè)發(fā)達(dá)國家的服務(wù)提供者就可以通過商業(yè)存在方式享受服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的成員間彼此所給予的利益。為此GATS第5條規(guī)定,當(dāng)只有發(fā)展中國家參加區(qū)域貿(mào)易安排時(shí),成員方可以資本控制為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)其所擁有或控制的法人實(shí)行不同的待遇,并有理由拒絕將此利益給予其他法人。我國內(nèi)地與港澳簽訂的CEPA中對(duì)“服務(wù)提供者”的規(guī)定即體現(xiàn)了對(duì)這一條文的應(yīng)用。
三、CEPA對(duì)我國服務(wù)原產(chǎn)地規(guī)則的探索
CEPA是致力于實(shí)現(xiàn)內(nèi)地與港澳資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域貿(mào)易安排。港澳的服務(wù)行業(yè)在服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、公司管理、服務(wù)理念方面對(duì)于內(nèi)地都有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),而內(nèi)地具有廣大的市場(chǎng)和發(fā)展需要。CEPA實(shí)施的首3年僅在香港已創(chuàng)造約36 000個(gè)新職位,帶來逾50億元額外投資。根據(jù)內(nèi)地與香港第四階段CEPA協(xié)議,自2008年1月1日起11個(gè)新增行業(yè),包括攝影、體育、環(huán)境、公共事務(wù)、安老等進(jìn)一步放寬到內(nèi)地經(jīng)營,加上以往已經(jīng)開放的27個(gè)領(lǐng)域,內(nèi)地對(duì)香港服務(wù)貿(mào)易的開放領(lǐng)域已經(jīng)由最初的18個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到38個(gè)。
1.CEPA對(duì)服務(wù)原產(chǎn)地的規(guī)定 CEPA對(duì)服務(wù)提供者的定義為“提供服務(wù)的任何人”,囊括了各種類型的服務(wù)類別。同樣也將服務(wù)提供者分為兩種形式:自然人與法人。CEPA對(duì)自然人的資格限制并不多,僅僅是規(guī)定須為香港、澳門特別行政區(qū)永久性居民。但在某些特殊領(lǐng)域?qū)ψ匀蝗朔?wù)資格做出了限制。如在內(nèi)地與香港的商業(yè)服務(wù)項(xiàng)下A類h項(xiàng)醫(yī)療及牙醫(yī)服務(wù)的具體承諾中,欲取得內(nèi)地醫(yī)師資格證書須為香港大學(xué)或香港中文大學(xué)的醫(yī)學(xué)(西醫(yī))專業(yè)畢業(yè)的香港永久性居民,且在香港完成了一年的實(shí)習(xí)期并已取得香港合法行醫(yī)權(quán),此外還須通過內(nèi)地的醫(yī)師資格考試。在牙醫(yī)執(zhí)業(yè)資格上亦有相類似的規(guī)定。
做為法人的服務(wù)提供者,指在港澳根據(jù)當(dāng)?shù)胤勺?cè)或登記成立的進(jìn)行實(shí)質(zhì)性經(jīng)營的法律實(shí)體。在港澳登記的外國公司分公司、辦事處、聯(lián)絡(luò)處、郵箱公司等,都不屬于港澳服務(wù)提供者。同時(shí),CEPA從公司所從事的業(yè)務(wù)性質(zhì)和范圍、經(jīng)營年限、繳納稅款、業(yè)務(wù)場(chǎng)所以及雇傭員工的比例規(guī)定了符合實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)的5條具體標(biāo)準(zhǔn):(1)要求服務(wù)提供者擬在內(nèi)地提供服務(wù)的性質(zhì)與范圍須是包含于其在香港、澳門所提供的服務(wù)的性質(zhì)和范圍,即排除了業(yè)務(wù)的任意擴(kuò)張,保證業(yè)務(wù)水平。(2)經(jīng)營年限,一般規(guī)定香港、澳門方的服務(wù)提供者已經(jīng)在香港、澳門注冊(cè)或登記設(shè)立并從事相關(guān)的實(shí)質(zhì)性商業(yè)經(jīng)營3年以上,在個(gè)別特殊領(lǐng)域要求5年以上,如:提供建筑及相關(guān)工程服務(wù)的香港提供者、香港銀行或財(cái)務(wù)公司、香港保險(xiǎn)公司等。也有對(duì)實(shí)質(zhì)經(jīng)營無年限要求的,如提供房地產(chǎn)服務(wù)的香港提供者。(3)要求服務(wù)公司在香港、澳門依法交納稅收。(4)要求經(jīng)營場(chǎng)所與其經(jīng)營規(guī)模和性質(zhì)相當(dāng),在香港、澳門雇用的員工中在香港、澳門居留不受限制的居民和持單程證來港澳定居的內(nèi)地人士應(yīng)占其員工總數(shù)的50%以上。這些判定標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上排除了不是港澳法人的外國公司分支機(jī)構(gòu)和專門設(shè)立的空殼公司,減少了對(duì)內(nèi)地服務(wù)市場(chǎng)的沖擊,平衡了雙方的利益。
2.CEPA服務(wù)原產(chǎn)地規(guī)則在實(shí)踐中存在的問題 由于CEPA的具體實(shí)施時(shí)間比中國入世承諾提早了兩年,這意味著CEPA服務(wù)原產(chǎn)地規(guī)則無論是相對(duì)于兩地原有的法律體制,還是國際服務(wù)貿(mào)易體制,都是一種超前性的探索。而這種開拓行為不可避免地會(huì)存在缺陷,可能使第三方濫用規(guī)則、變相進(jìn)入內(nèi)地市場(chǎng)獲取利益。
CEPA附件5采納了注冊(cè)成立地和實(shí)質(zhì)經(jīng)營相結(jié)合的混合標(biāo)準(zhǔn),而且對(duì)實(shí)質(zhì)經(jīng)營規(guī)定了詳細(xì)而比較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),具有不同于其他FTAs的特點(diǎn)。但有趣的是附件5只規(guī)定了“公司”而且只規(guī)定了香港公司的界定標(biāo)準(zhǔn),而沒有涉及到雙方的自然人的界定標(biāo)準(zhǔn),也沒有規(guī)定中國公司的界定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),根據(jù)CEPA規(guī)定,依港澳當(dāng)?shù)胤勺?cè)或登記成立的法律實(shí)體即有可能進(jìn)入內(nèi)地相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域。而香港、澳門公司法制對(duì)于公司設(shè)立的要求非常寬松,如在公司資本上采用授權(quán)資本制和認(rèn)繳制,沒有法定最低資本限額的要求,資本可采用任何貨幣,可選擇空殼公司,無法定的年結(jié)日期。這些松散的規(guī)定令外國法人或自然人能夠快捷而輕松地在香港設(shè)立公司。
其次,CEPA對(duì)“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營”的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中間接性地向其他WTO成員進(jìn)行了開放。由于現(xiàn)代企業(yè)的資本控制具有極強(qiáng)的隱蔽性,CEPA規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)仍然無法防止外國公司間接進(jìn)入內(nèi)地服務(wù)市場(chǎng)的問題。外國公司可以通過在港澳收購、實(shí)際聯(lián)合等形式控制香港和澳門的公司,并以之為跳板進(jìn)入內(nèi)地市場(chǎng)。中國作為發(fā)展中國家,在電信、金融等很多敏感服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域還處于需要保護(hù)的階段,如果外國公司在港澳設(shè)立公司并且進(jìn)行所謂的“實(shí)質(zhì)性的業(yè)務(wù)經(jīng)營”,就可以享受到內(nèi)地在CEPA中提供給香港、澳門公司及服務(wù)提供者的優(yōu)惠待遇,包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、商業(yè)存在、專業(yè)資格的承認(rèn)和注冊(cè)資本的最低限額等方面的優(yōu)惠,這將會(huì)令我國在WTO談判中取得的利益付諸東流。
另外,這些年“離岸外包”的頻繁應(yīng)用更是對(duì)我國服務(wù)原產(chǎn)地規(guī)則提出了更大的挑戰(zhàn)。合同中的服務(wù)提供者經(jīng)常會(huì)把具體服務(wù)外包給他人,而不由本國居民提供“實(shí)質(zhì)”。CEPA的實(shí)施并沒有完全剝奪外國公司成為服務(wù)提供者的權(quán)利,對(duì)于已經(jīng)長期在香港、澳門進(jìn)行投資經(jīng)營的外國企業(yè),CEPA賦予了他們與香港、澳門公司在服務(wù)貿(mào)易方面同樣的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)他們繼續(xù)為兩地經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)。但是如果一家美國公司在與內(nèi)地公司簽訂提供技術(shù)服務(wù)的合同,而美國公司在具體執(zhí)行時(shí)又外包給在印度的專業(yè)培訓(xùn)人員。那么服務(wù)的實(shí)際提供者是印度人員。將美國視為服務(wù)的原產(chǎn)地是否還是合理的呢?有學(xué)者認(rèn)為以法律意義上的服務(wù)提供者國籍為基礎(chǔ)來確定服務(wù)原產(chǎn)地的做法,并不能確定服務(wù)資源投入的真正來源地,并不能引進(jìn)真正的高端技術(shù)。將法律上的服務(wù)提供者一概視為實(shí)際服務(wù)的提供者是不合理的。
3.值得考慮的完善性建議 在CEPA中,服務(wù)提供者的準(zhǔn)入資格問題直接與“實(shí)質(zhì)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)”掛鉤。CEPA中的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)以及個(gè)別行業(yè)的特別標(biāo)準(zhǔn)雖然能夠在一定程度上防止空殼公司、臨時(shí)設(shè)立的公司濫用準(zhǔn)入優(yōu)惠,但對(duì)于實(shí)際控股、變相收購等商業(yè)運(yùn)作則無能為力,因此,除了原有標(biāo)準(zhǔn)之外,建議考慮以下輔助標(biāo)準(zhǔn):
(1)完善CEPA對(duì)特定名詞的界定。針對(duì)附件5只規(guī)定了“公司”和香港公司的界定標(biāo)準(zhǔn)的情況,應(yīng)增加對(duì)自然人和中國公司的界定標(biāo)準(zhǔn)。附件5中對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和其
他行業(yè)三類分別界定了香港公司的含義,且都要求“企業(yè)在香港雇傭的員工應(yīng)占其員工總數(shù)的50%以上(含50%)”。該規(guī)定需進(jìn)一步明確“在香港雇傭的員工”是否包括居住在香港的其他國家或地區(qū)的公民,以及如果企業(yè)雇傭臨時(shí)工、鐘點(diǎn)工、計(jì)件工時(shí)是否計(jì)算在香港員工的數(shù)額內(nèi)。
(2)在特殊部門領(lǐng)域,可以增加對(duì)股東國籍和控制權(quán)的要求。即將股東是否擁有香港、澳門永久居民身份并對(duì)公司有控制權(quán)作為判斷是否為“香港/澳門公司”的標(biāo)準(zhǔn)之一??刂苹驌碛袠?biāo)準(zhǔn)包含對(duì)公民身份要求,這種要求實(shí)質(zhì)上排除了區(qū)域外的非成員國公司,使利益完全歸屬于區(qū)域貿(mào)易安排的締約方。如根據(jù)北美自由貿(mào)易協(xié)定的“所有權(quán)或控制權(quán)”標(biāo)準(zhǔn),在A國設(shè)立的機(jī)構(gòu)如有50%控制權(quán)或股權(quán)為B國所有,則該機(jī)構(gòu)通過在A國以商業(yè)存在形式向A國消費(fèi)者提供的服務(wù)應(yīng)視為來源于B國。對(duì)于我國企業(yè),也應(yīng)該注意在簽訂合同時(shí)注意對(duì)“離岸外包”情況的約定,防止對(duì)方偷換服務(wù)的實(shí)際來源,使企業(yè)的期望目標(biāo)落空。
(3)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供者的準(zhǔn)入資格審核和監(jiān)督程序。申請(qǐng)CEPA優(yōu)惠待遇的港澳法人若要領(lǐng)取香港、澳門政府頒發(fā)的服務(wù)提供者證明書,必須提供港資、澳資控股的證明。值得注意的是,CEPA對(duì)于為港澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出長期努力的外國長期投資的在港、在澳公司是給予優(yōu)惠的。對(duì)于這樣的公司應(yīng)當(dāng)要求該外國公司提交持續(xù)性長期經(jīng)營的證明書。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供者資格的監(jiān)督機(jī)制。服務(wù)提供者資格證明書有效期一般為兩年,內(nèi)地和港澳兩地的有關(guān)機(jī)構(gòu)有必要在兩年的有效期內(nèi)對(duì)這些服務(wù)提供者的經(jīng)營狀況做跟蹤調(diào)查,根據(jù)具體情況定期作出書面或?qū)嵸|(zhì)性審核。這種監(jiān)督機(jī)制可以防止服務(wù)提供者在獲得證書后轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式和經(jīng)營領(lǐng)域、變更持有股份比例而喪失做為“香港公司”、“澳門公司”而享有優(yōu)惠的資格。
注釋:
①參見1999年3月10日美國與薩爾瓦多的雙邊投資協(xié)定第1條(c)。
⑦參見1992年10月20日阿根廷和荷蘭的雙邊投資協(xié)議第1條(b)(i)。
③參見1976年德國和伊朗的雙邊投資協(xié)議第1條(3)(b)和1976年丹麥和印尼的雙邊投資協(xié)定第1條(a)。
④參見1985年10月11日簽訂的《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》第13條關(guān)于合格投資者的規(guī)定。
⑤參見1996年9月12日加拿大與巴拿馬加強(qiáng)投資保護(hù)協(xié)議第1條(h)。
⑤對(duì)認(rèn)定法人身份時(shí)是否進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)”,各國存在不同理解。一些國家認(rèn)為在服務(wù)貿(mào)易區(qū)內(nèi)即使只設(shè)立代表處等分支機(jī)構(gòu)也應(yīng)屬于進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)”,也要享有原產(chǎn)地待遇。但GATS第5條第6款對(duì)此有明確限制:設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或代表處應(yīng)當(dāng)不能被看作是從事實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營活動(dòng),因而難以根據(jù)經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議享受相應(yīng)的待遇。
⑦參見1995年7月1日美國與洪都拉斯關(guān)于加強(qiáng)雙邊投資協(xié)議的第12條。
④參見2002年1月13日日本與新加坡簽訂的新經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系協(xié)議第7章第58條。
⑨參見2002年歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟――新加坡自由貿(mào)易協(xié)定第22條。
⑩參見1975中非關(guān)稅和經(jīng)濟(jì)同盟跨國公司守則第6條(b)。
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〔中圖分類號(hào)〕D922.11〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-9187-(2012)03-0072-04
《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的出臺(tái),是國家推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略部署,對(duì)于深入推進(jìn)西部大開發(fā),發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì),構(gòu)建長江上游生態(tài)安全屏障,促進(jìn)成渝兩地協(xié)調(diào)發(fā)展,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),承東啟西,均衡發(fā)展具有重要意義。充分認(rèn)識(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的法律屬性,解決落實(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的行政法治的關(guān)鍵問題,努力建構(gòu)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域法治一體化的行政法治體制,對(duì)于促進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會(huì)管理和諧協(xié)調(diào),改善并保障成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)同樣具有重要意義。
一、充分認(rèn)識(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的行政法制屬性從行政法學(xué)的角度看,成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃具有以下特征:
(一)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》行政法制的統(tǒng)一性
法制統(tǒng)一原則是現(xiàn)代法治國家所提倡和遵守的一個(gè)重要原則,包括避免法律中的矛盾;法律普遍得到遵守。首先是合憲性原則,即一切法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及非規(guī)范性法律文件的制定,必須符合或者不違背憲法的規(guī)定。從國務(wù)院《關(guān)于成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃的批復(fù)》和發(fā)改委通知看,不與憲法及其《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相抵觸。其次是下位法的制定必須以上位法作為依據(jù),否則該下位法不具有法律效力。因此,成渝各級(jí)政府在制定落實(shí)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施方案的地方性法規(guī)、規(guī)章以及包括規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)范性文件時(shí),必須嚴(yán)格遵守《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的規(guī)定,不得與國務(wù)院批復(fù)的《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》相抵觸。再次,同一類法律文件、各法律部門之間的規(guī)范性法律文件不得相互沖突、抵觸或重復(fù),應(yīng)該相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充。
(二)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》行政法制的權(quán)威性
沒有法制權(quán)威就沒有秩序。切實(shí)維護(hù)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃法制的權(quán)威,需要成渝各級(jí)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依規(guī)劃法制而行政。由于傳統(tǒng)的依政策行政的歷史慣性,我們可能把批復(fù)與規(guī)劃看成是政策性文件,或者看作是規(guī)劃的技術(shù)性文件,因而忽視規(guī)劃法制的權(quán)威性。而政策具有易變性,法制才具有穩(wěn)定性。政策可以隨著形勢(shì)的發(fā)展變化而隨時(shí)調(diào)整,法律制度則一般不輕易立改廢。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條就明確規(guī)定:“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃,是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù),未經(jīng)法定程序不得修改” 。從法制角度上,《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》不僅僅是一個(gè)技術(shù)文件,有學(xué)者對(duì)行政規(guī)劃持“法規(guī)命令說”觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政規(guī)劃產(chǎn)生的法律效果,具有針對(duì)不特定多數(shù)人的抽象效果,與法規(guī)命令所具有的效果相同〔1〕,因此必須維護(hù)法規(guī)命令的權(quán)威性和執(zhí)行力。
(三)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》行政法制的確定性
行政行為的確定力,是指有效成立的行政行為,具有不可變更力,即非依法定理由和程序,不得隨意變更或撤銷和不可爭(zhēng)辯力?!冻捎褰?jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》作為指示性和抽象性的行政規(guī)劃行為,對(duì)于國務(wù)院和發(fā)改委本身而言,非依法定理由和程序,不得隨意改變行政規(guī)劃行為內(nèi)容,或就同一事項(xiàng)重新作出行為,即使根據(jù)需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行完善修編,也得由發(fā)改委牽頭,并及時(shí)將實(shí)施情況向國務(wù)院報(bào)告。對(duì)于行政相對(duì)方的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府而言,是法規(guī)命令,不得否認(rèn)行政規(guī)劃行為的內(nèi)容或隨意改變行為內(nèi)容,非依法定理由和程序,也不得請(qǐng)求改變?cè)撔姓?guī)劃行為。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府必須嚴(yán)格遵守、服從和執(zhí)行,完整地履行行政規(guī)劃行為的內(nèi)容或設(shè)定的義務(wù),不得違反或拒絕。否則,就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。
因此,只有充分認(rèn)識(shí)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃法制的法律屬性,才能尊重其統(tǒng)一性、權(quán)威性和確定性,從而自覺維護(hù)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃法制的權(quán)威,保障成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的健康發(fā)展;才能保障打破各自為政、獨(dú)立區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政藩籬,才能改變區(qū)域城市同質(zhì)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等區(qū)域與市場(chǎng)分割現(xiàn)象,才能促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合配套改革。
二、落實(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》需要解決的法治問題區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,需要法治一體化來保障?!冻捎褰?jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展版圖的圈定,并不意味著川渝各地方政府管理轄區(qū)及其職權(quán)的行政版圖的超越,也并未改變川渝各地方政府以地方政府財(cái)政為利益核心,以屬地管轄、事務(wù)管轄、級(jí)別管轄為手段等特征的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為主體、利益主體和競(jìng)爭(zhēng)主體的多重身份。要徹底改變政府行為的超強(qiáng)自利性,模式復(fù)制性、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性的重復(fù)建設(shè)和“口水戰(zhàn)” 現(xiàn)象,尚需要解決以下行政法治問題。
區(qū)域規(guī)劃要依據(jù)該區(qū)域的歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展條件,從而明確該區(qū)域的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向與目標(biāo);統(tǒng)籌安排生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性的建設(shè)項(xiàng)目;對(duì)該區(qū)域的總體建設(shè),其中包括土地的利用、城鎮(zhèn)的建設(shè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的布局、環(huán)境的保護(hù)等,針對(duì)這些方面做出總體部署,并提出與實(shí)施政策有關(guān)的長遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)想,描繪該區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)建設(shè)的藍(lán)圖。通常認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃應(yīng)包括規(guī)劃的范圍、指導(dǎo)思想與發(fā)展的目標(biāo)、區(qū)域功能定位與發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與空間布局優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及政策與保障措施等幾方面內(nèi)容。新時(shí)期我國區(qū)域規(guī)劃的特點(diǎn)體現(xiàn)在正確認(rèn)識(shí)規(guī)劃的發(fā)展環(huán)境、增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略性、突出區(qū)域的發(fā)展定位、形成地區(qū)發(fā)展特色和促進(jìn)生產(chǎn)力合理布局。
二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的影響因素
(一)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀大背景
在我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況下,國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的宏觀規(guī)劃決定了某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處境和其未來的發(fā)展走向。在規(guī)劃國家的宏觀布局時(shí),關(guān)于確定各省份和地區(qū)的戰(zhàn)略地位,地區(qū)與地區(qū)之間的分工以及未來各自的發(fā)展方向都已經(jīng)做出了相對(duì)應(yīng)的安排與預(yù)設(shè)。所以,各個(gè)地區(qū)在做區(qū)域規(guī)劃時(shí),都必須以國家的宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃為前提。
(二)各規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟(jì)資源狀況
1.人力資源影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)。勞動(dòng)力資源極其富裕供大于求就會(huì)吸引投資方在該區(qū)域建設(shè)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè);高素質(zhì)的人力資源也會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)大量的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),從而帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理規(guī)劃和綠色發(fā)展。2.市場(chǎng)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃。在發(fā)展壯大某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條的過程中,該地區(qū)的市場(chǎng)需求量和容量起著關(guān)鍵性的作用。與此同時(shí),那些和市場(chǎng)聯(lián)系越緊密的企業(yè),會(huì)更快地占有該市場(chǎng),從而加速了企業(yè)的發(fā)展,進(jìn)而就可以推動(dòng)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。3.區(qū)域內(nèi)及周邊產(chǎn)業(yè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響。如果某個(gè)區(qū)域有產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢(shì),那么在該區(qū)域內(nèi)就有較完整的產(chǎn)業(yè)鏈去生產(chǎn)某一產(chǎn)品。政府如果能針對(duì)這一情況建設(shè)配套的設(shè)施,并且生產(chǎn)出能代表本地區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力的生產(chǎn)綜合體,就必然會(huì)促進(jìn)該區(qū)域的外部經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和范圍的發(fā)展擴(kuò)大。所有符合條件的生產(chǎn)企業(yè)就能享有這些公共基礎(chǔ)設(shè)施,從而極大地降低了大家的生產(chǎn)成本,同時(shí)提高了競(jìng)爭(zhēng)力。此外,在相關(guān)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展進(jìn)步的條件下,技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的交流得以促進(jìn),這樣有利于技術(shù)創(chuàng)新,產(chǎn)品創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化。
(三)自然因素對(duì)區(qū)域規(guī)劃的影響
自然資源是區(qū)域發(fā)展賴以繼續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在進(jìn)行規(guī)劃時(shí),必須調(diào)查分析該區(qū)域的自然資源因素,要確保該區(qū)域內(nèi)自然資源和能源的可持續(xù)發(fā)展,在此基礎(chǔ)上發(fā)展該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)。
三、合理編制區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的必要步驟及注意的問題
(一)確定規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)
1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的目標(biāo)。做到以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向,就要盡可能地利用一切資源,例如:人力資源,自然資源等等,爭(zhēng)取在制定戰(zhàn)略和實(shí)施戰(zhàn)略的期間,能取得較好的經(jīng)濟(jì)效益;以社會(huì)公平為導(dǎo)向,發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí),也應(yīng)盡可能地兼顧社會(huì)公平,杜絕出現(xiàn)偏廢公平或者效率的情況。2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的任務(wù)。首先,明確該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和戰(zhàn)略地位,指出發(fā)展方向,理應(yīng)是區(qū)域規(guī)劃的第一要?jiǎng)?wù)。確定區(qū)域的發(fā)展方向當(dāng)有充分的依據(jù),所以在規(guī)劃時(shí)必須考慮以下五個(gè)方面的影響:(1)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀情況。(2)規(guī)劃區(qū)域的現(xiàn)有資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀。(3)周邊區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀與該區(qū)域的相互關(guān)系。(4)可持續(xù)發(fā)展原則。(5)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的走向。其次,提出規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo),確保發(fā)展方向和目標(biāo)的一致性,不可背道而馳。一般是定性描述發(fā)展方向,定量體現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。最后,另一個(gè)重要任務(wù)就是必須做好合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。(1)在布局農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)時(shí),必須兼顧好社會(huì)、生態(tài)以及經(jīng)濟(jì)三方面的效益,要因地制宜,要解決好退耕還林的問題和其他破壞生態(tài)的問題。(2)重點(diǎn)要做好工業(yè)布局,要依據(jù)規(guī)劃綱領(lǐng),遵循產(chǎn)業(yè)布局的要求,按照該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件來確定工業(yè)的合理布局。(3)同時(shí)必須搞好第三產(chǎn)業(yè)布局,因?yàn)樗彩菂^(qū)域規(guī)劃不能忽視的重要內(nèi)容。
(二)調(diào)查分析之后還要整理資料
在完成上述要求后,接下來就要調(diào)查該區(qū)域的相關(guān)條件,并整理、分析收集到的相關(guān)資料。區(qū)域規(guī)劃準(zhǔn)備工作的重點(diǎn)是要調(diào)查資金、人口和勞動(dòng)力、市場(chǎng)以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展?fàn)顩r。
(三)設(shè)計(jì)、制定規(guī)劃方案時(shí)應(yīng)注意的問題
在實(shí)際開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃方案制定時(shí)要注意以下幾個(gè)問題:包括制定規(guī)劃方案要有明確的依據(jù),制定規(guī)劃方案要堅(jiān)持一定的原則,制定規(guī)劃方案要按照嚴(yán)格的步驟。只有這樣才能全面考慮到各種因素,在后期執(zhí)行規(guī)劃時(shí)才會(huì)做到游刃有余。
作者:王文華 鄭 潔 單位:山西財(cái)經(jīng)大學(xué)
參考文獻(xiàn)
中圖分類號(hào):TU982 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A
區(qū)域規(guī)劃是指在一定地域范圍內(nèi)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地利用的總體部署[1]。它以跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密地區(qū)為對(duì)象,目的是為了發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì),形成分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域格局[2]。區(qū)域規(guī)劃不同于經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和城市規(guī)劃。它是以經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍為主體的規(guī)劃,因此,經(jīng)濟(jì)區(qū)劃是區(qū)域規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ),而區(qū)域規(guī)劃又是城市規(guī)劃的前提和依據(jù)[3]。區(qū)域規(guī)劃是編制國民經(jīng)濟(jì)中長期計(jì)劃的重要基礎(chǔ)和組成部分,也是國家宏觀調(diào)控的重要手段和中國經(jīng)濟(jì)管理體制的基礎(chǔ)部分,中國要促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展,提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力,就必須強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃[4]。
1 區(qū)域規(guī)劃研究的概況
1.1 研究背景
目前無論是學(xué)術(shù)界,還是管理層,對(duì)區(qū)域規(guī)劃都越來越重視,這種重視的基礎(chǔ)在于區(qū)域規(guī)劃的優(yōu)勢(shì),基于以上分析的區(qū)域規(guī)劃的重要性,本文以曲靖市南盤江(九龍山--越州段)沿線區(qū)域規(guī)劃為例,探討區(qū)域保護(hù)利用規(guī)劃。分析得出案例區(qū)域規(guī)劃落實(shí)了曲靖市城鄉(xiāng)互動(dòng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、凸顯以山水為主要脈絡(luò)的城鄉(xiāng)歷史和文化記憶、保護(hù)和合理利用生態(tài)資源、切實(shí)改善民生。
1.2 研究的目的與意義
通過分析總結(jié)曲靖市南盤江區(qū)域規(guī)劃的工作經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)各方面從更高的層面,更廣闊的視野和更長遠(yuǎn)的眼光去謀劃各地區(qū)、各行業(yè)的發(fā)展,使得區(qū)域內(nèi)各類開發(fā)建設(shè)行為在區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌安排和綜合調(diào)控下,合理、有序、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。
作為有效保護(hù)控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)周邊的自然山體、河流水系,充分挖掘人文資源,改善提升人居環(huán)境質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化的典型示范區(qū),南盤江沿線成為了具有良好生態(tài)效益、景觀效益、文化效益和產(chǎn)業(yè)效益的城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、城市休閑功能區(qū)、城鄉(xiāng)文化記憶帶和區(qū)域旅游功能區(qū),并由此帶動(dòng)和促進(jìn)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2 南盤江區(qū)域規(guī)劃的概況
2.1 南盤江區(qū)域規(guī)劃的理念
規(guī)劃的核心理念表述為“山水承夢(mèng)”,具體內(nèi)容包括三個(gè)方面:
(1)文化先導(dǎo)
以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城鎮(zhèn)化為指引,注重以人為本的城市文化特色彰顯,通過對(duì)傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)揚(yáng),展示曲靖獨(dú)特的聚落形成與生長特征;
(2)有機(jī)生長
以生態(tài)環(huán)境和特色景觀保護(hù)為原則,探索曲靖以生態(tài)和諧為先導(dǎo)的“有機(jī)生長”方式;
(3)產(chǎn)城共榮
以產(chǎn)業(yè)提升和人口流動(dòng)引導(dǎo)為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)曲靖新型城鎮(zhèn)化過程中的“產(chǎn)城共榮”。以城市文化特色為先導(dǎo),以生態(tài)保護(hù)的有機(jī)生長為前提,以產(chǎn)城共榮為支撐,使規(guī)劃區(qū)成為曲靖新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的示范區(qū)[5]。
2.2 區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃范圍與層次
南盤江沿線區(qū)域規(guī)劃分為區(qū)域總體規(guī)劃、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、村莊規(guī)劃三個(gè)層次。區(qū)域總體規(guī)劃范圍位于曲靖市中心城區(qū)東側(cè),以東外環(huán)和沾潦公路為東界,南至越州工業(yè)園區(qū),西側(cè)以曲靖-陸良和曲靖-勝境關(guān)高速公路為界,北至九龍山,總面積約230平方公里[6]。
2.3 區(qū)域規(guī)劃的技術(shù)路線
規(guī)劃基于對(duì)南盤江沿線區(qū)域現(xiàn)存的主要問題與規(guī)劃目標(biāo)之間的矛盾分析,分三個(gè)層次展開,實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃策略到規(guī)劃措施的落實(shí)。
第一層次:規(guī)劃策略研究通過三個(gè)關(guān)鍵途徑,實(shí)現(xiàn)對(duì)空間、功能兩個(gè)決定性要素的規(guī)劃策略研究。城市特色是根本、生態(tài)安全是前提、產(chǎn)業(yè)布局是支撐。從歷史觀出發(fā),在更大的時(shí)間跨度上研究城市的歷史文化特色與價(jià)值;從全面的生態(tài)安全評(píng)估出發(fā),為規(guī)劃選址與利用策劃提供安全前提;從全局觀出發(fā),從更大空間范圍考慮規(guī)劃地段的定位和發(fā)展策略。
第二層次:系統(tǒng)方案落實(shí)對(duì)第一層次的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)的落實(shí)。包括空間結(jié)構(gòu)、用地系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)、總體城市設(shè)計(jì)、公用設(shè)施、綜合防災(zāi)等方面的規(guī)劃建議與控制內(nèi)容。
第三層次:城市設(shè)計(jì)與策劃以特色空間為骨架,構(gòu)建城市設(shè)計(jì)體系。確定規(guī)劃區(qū)內(nèi)重要的片區(qū)、路徑、節(jié)點(diǎn),以及其指標(biāo)控制體系。并對(duì)重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行修規(guī)深度的城市設(shè)計(jì)及策劃[7]。
3城市區(qū)域規(guī)劃與城市特色的關(guān)聯(lián)
3.1 城市特色引導(dǎo)規(guī)劃重點(diǎn)
城市特色,是城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力?;谶@個(gè)根本認(rèn)識(shí),曲靖的區(qū)域規(guī)劃將城市特色和特色空間規(guī)劃作為項(xiàng)目核心的工作內(nèi)容,并在這一工作的指引下,完成新型城鎮(zhèn)化思想指導(dǎo)下的城鎮(zhèn)空間整合、人口引導(dǎo)、資源配置、管理策略的制定,曲靖及規(guī)劃區(qū)城市特色的挖掘,生態(tài)資源的保護(hù)與利用。基于城市特色和生態(tài)要求,提出曲靖城市空間發(fā)展的策略,產(chǎn)業(yè)提升轉(zhuǎn)型的具體策略,區(qū)域交通策略,鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)模及功能引導(dǎo),村莊改造整理策略,重要節(jié)點(diǎn)的設(shè)計(jì)與策劃等重點(diǎn)任務(wù)。
4曲靖市南盤江區(qū)域城市特色的研究
4.1 城市特色與特色空間
4.1.1城市特色的基礎(chǔ)理論
城市特色是在特定的自然環(huán)境、文化、歷史、經(jīng)濟(jì)等條件下形成的。一般一個(gè)城市的特色形成需要較長的時(shí)間,而且包括多個(gè)層次的內(nèi)容。城市特色可以分為有形要素和無形要素兩種類型。有形要素就是能夠體現(xiàn)城市特色的固化的物質(zhì)因素,包括城市的自然環(huán)境、地理、氣候、地形、地貌,城市的空間結(jié)構(gòu)、街區(qū)肌理與建筑風(fēng)格、重要地標(biāo)與歷史遺存和要素、園林景觀等。無形要素包括文學(xué)、歷史、戲曲、方言、宗教、風(fēng)俗、節(jié)慶、飲食等[8]。
4.1.2特色空間反映城市特色
從感知的角度,城市只有兩部分,一部分空間經(jīng)常也易于被人們感知,另一部分空間不經(jīng)常也不易于被人們感知。人們經(jīng)常能夠感知到的部分是城市歷史文化、自然景觀、綠化設(shè)施、商業(yè)活力發(fā)達(dá)的地段,我們稱之為特定意圖區(qū),特定意圖區(qū)體現(xiàn)著城市最主要的特色。我們把各種特定意圖區(qū)的集合稱為特色空間;不具備這些特征的城市部分,不能成為體現(xiàn)城市特征主要載體,我們稱之為普遍空間[9]。
4.2 區(qū)域規(guī)劃存在的問題及解決途徑
目前很多城市區(qū)域規(guī)劃存在著諸多問題,如生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力,城市的文脈難以延續(xù),城市空間和管理割裂,產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)籌布局,傳統(tǒng)聚落風(fēng)貌異化,城市的居住環(huán)境、公共服務(wù)差等問題[10]。如何通過合理有效的措施使城市發(fā)展為生態(tài)環(huán)境健康友好,歷史文化延續(xù),形態(tài)清晰、空間有序的布局合理的優(yōu)良宜居城市成為城市規(guī)劃工作的關(guān)鍵(圖1)。
圖1 區(qū)域規(guī)劃應(yīng)用城市特色技術(shù)路線框架圖
5結(jié)語
區(qū)域規(guī)劃是國家進(jìn)行空間規(guī)劃和管理不可或缺的層次和手段。盡管我國區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)有了不少進(jìn)展,但仍然存在著許多問題??臻g規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的核心內(nèi)容,而城市特色的研究對(duì)于理解城市空間布局有著重要的作用。本文以曲靖市南盤江區(qū)域規(guī)劃為例,以城市特色的分析研究為出發(fā)點(diǎn),探討了區(qū)域規(guī)劃的方法。作為滇東門戶的曲靖,自然地理資源十分豐富,區(qū)域歷史地位較高,文化類型獨(dú)特。曲靖擁有獨(dú)特的山水格局與營城特色,南盤江源頭馬雄山還具有“一水滴三江”的罕見自然景觀[11],有重要的景觀價(jià)值,在旅游方面凸顯了經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。曲靖市以南盤江為紐帶、多組團(tuán)分隔互聯(lián)的傳統(tǒng)生態(tài)格局形成獨(dú)具特色的城市發(fā)展路線。
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中圖分類號(hào):F323.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1004-4914(2017)02-107-02
一、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)
(一)英國的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)
英國作為工業(yè)革命的發(fā)源地,也是最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的國家,其農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃實(shí)行的也比^早。英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最早始于1947年,以這一法律為基礎(chǔ),他們給每個(gè)城鎮(zhèn)與村莊劃線,目的在于建立一個(gè)適合當(dāng)時(shí)情況的統(tǒng)一規(guī)劃體制,以便有效解決當(dāng)時(shí)土地占用引發(fā)的矛盾和問題,并為更加合理的規(guī)劃提供可能,也為地方政府執(zhí)行規(guī)劃以及通過購置土地落實(shí)規(guī)劃提供財(cái)政支持。
英國一直以來都注重“集鎮(zhèn)”的發(fā)展,并推出了相應(yīng)的扶植政策,通過鼓勵(lì)各地發(fā)展集鎮(zhèn),來為那些離開農(nóng)業(yè)的居民找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)提供幫助。英國的集鎮(zhèn)也是從村莊發(fā)展而來的。當(dāng)一個(gè)村莊要發(fā)展為集鎮(zhèn)時(shí),首先,要考慮它是否具備支持鄉(xiāng)村腹地進(jìn)一步發(fā)展的潛力,它與鄉(xiāng)村人口的關(guān)系能否成為地方服務(wù)中心,是否有利提高當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)率。其次,還要考慮村莊是否有適合發(fā)展工業(yè)的土地和便捷的公路、充足的水源,以及居民能否得到基本的社會(huì)服務(wù),例如醫(yī)療、教育、污水處理服務(wù)等等。這樣分析之后,人們發(fā)現(xiàn),在英國能夠適合發(fā)展成為集鎮(zhèn)的地方其實(shí)是十分有限的,全英國僅有1000個(gè)左右。能夠發(fā)展為集鎮(zhèn)的村莊,一定是具有某方面的發(fā)展?jié)摿?,而且其未來發(fā)展還不能對(duì)周遭的環(huán)境造成影響。
在英國,居民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì),已成為農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施的基本模式。因?yàn)橹挥挟?dāng)?shù)鼐用?,才知道他們真正需要什么,知道他們?yīng)該如何在當(dāng)?shù)厣睢K?,居民的愿望與規(guī)劃師思想的有效結(jié)合就顯得尤為重要。比如,應(yīng)該怎樣安排下水道,應(yīng)該如何布置公共交通等事項(xiàng),都需要與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行充分的溝通。鄉(xiāng)村布局時(shí),考慮的因素較多,沒有哪一種規(guī)劃思想能夠適用于所有鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃,因地制宜、因人制宜十分重要。所以,英國在進(jìn)行農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃時(shí),會(huì)花費(fèi)大量的時(shí)間與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行討論,其目的就是讓當(dāng)?shù)鼐用癯浞值乇磉_(dá)其意愿和觀點(diǎn)。
(二)美國農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)
美國沒有我們傳統(tǒng)意義上的村莊,在美國農(nóng)村,農(nóng)戶大多是在鄉(xiāng)村各自的農(nóng)地上分散居住的。因此,美國的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃具有獨(dú)特之處。美國進(jìn)行農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃時(shí),主要考慮這樣四個(gè)原則。第一,滿足當(dāng)?shù)孛癖娚畹幕拘枨?;第二,最大限度地綠化美化鄉(xiāng)村環(huán)境;第三,充分尊重和發(fā)揚(yáng)當(dāng)?shù)孛癖姷纳顐鹘y(tǒng);第四,恰當(dāng)?shù)赝怀鲟l(xiāng)村固有的鮮明特色。
美國鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)很好,其開發(fā)建設(shè)投資是由地方政府和聯(lián)邦政府共同負(fù)擔(dān)。其農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施是由開發(fā)商來承擔(dān)的。具體來看,美國聯(lián)邦政府投資建設(shè)連接鄉(xiāng)村間的公路;地方政府籌建垃圾處理廠、污水處理廠、供水廠等;開發(fā)商負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)的交通、水電、通信等配套生活設(shè)施的建設(shè)。
美國政府也在引導(dǎo)鄉(xiāng)村進(jìn)行“生態(tài)村”建設(shè),強(qiáng)調(diào)保持鄉(xiāng)村土壤肥力,保護(hù)水源和空氣清新,強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧相處。這些都為美國鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展提供了良好的環(huán)境保障。
(三)韓國農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)
在上個(gè)世紀(jì)60年代,韓國的城鄉(xiāng)收入差距還比較懸殊,其農(nóng)民生活水平也很低下。但是到了20世紀(jì)70年代,韓國為了促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展,掀起了以農(nóng)村開發(fā)為核心的全國發(fā)展戰(zhàn)略,有些類似于我國的“新農(nóng)村建設(shè)”。韓國通過其“新農(nóng)村建設(shè)”,實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)收入差別減小。
在韓國“新農(nóng)村建設(shè)”的第一階段,政府設(shè)計(jì)規(guī)劃了多種工程,用以改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善農(nóng)村生活環(huán)境。比如建設(shè)鄉(xiāng)村公路、橋梁、新農(nóng)村會(huì)館以及其他公共服務(wù)設(shè)施。建設(shè)中,韓國政府為項(xiàng)目實(shí)施免費(fèi)提供鋼筋和水泥。先建設(shè)哪些項(xiàng)目,也是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活情況自己決定,以使建設(shè)項(xiàng)目更好地滿足當(dāng)?shù)厝说膶?shí)際需要。
在韓國“新農(nóng)村建設(shè)”的第二階段,政府是實(shí)行分類指導(dǎo)的方針。韓國政府首先對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行分類,對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱的村莊,重點(diǎn)培養(yǎng)人們的“自立”精神,并繼續(xù)支持村莊提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平;對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇迩f,倡導(dǎo)“自助”意識(shí),重點(diǎn)是疏通河道、改良土壤,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本裝備水平,同時(shí)合理布局村莊,促進(jìn)多種經(jīng)營發(fā)展;對(duì)于發(fā)展基礎(chǔ)比較好的村莊,重點(diǎn)是協(xié)助其產(chǎn)業(yè)發(fā)展,比如,促進(jìn)其鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展、農(nóng)副業(yè)發(fā)展、種植業(yè)發(fā)展、畜牧業(yè)發(fā)展等,政府鼓勵(lì)并支持農(nóng)民采用機(jī)械化等先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)手段,耕作,以及修建更加完善的生活福利設(shè)施。
在韓國“新農(nóng)村建設(shè)”的第三階段,從時(shí)間上看已經(jīng)進(jìn)入21世紀(jì)。其“新農(nóng)村建設(shè)”由初期的政府主導(dǎo)的、具有“官辦”性質(zhì)的鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng),已經(jīng)發(fā)展成為完全由民眾參與的民間社會(huì)運(yùn)動(dòng)。在這一階段,人們開始致力于促進(jìn)民主法制建設(shè)、社會(huì)道德建設(shè)、集體意識(shí)教育等方面。
韓國的“新農(nóng)村建設(shè)”運(yùn)動(dòng),改善了鄉(xiāng)村環(huán)境,促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,縮小了城鄉(xiāng)收入差距,促進(jìn)了其鄉(xiāng)村的文明發(fā)展和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的傳承,也促進(jìn)了國家在城鄉(xiāng)之間得以和諧發(fā)展。
(四)日本農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)
在20世紀(jì)90年代,日本已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家,但其農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展也面臨著許多問題,比如鄉(xiāng)村人口老齡化、農(nóng)地資源越來越有限等。但其雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)還是對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)力。日本的科技發(fā)展也助推了日本農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的進(jìn)一步發(fā)展。
在日本,農(nóng)產(chǎn)品大多實(shí)現(xiàn)了精細(xì)化生產(chǎn),并形成了特色農(nóng)產(chǎn)品的加工產(chǎn)業(yè)。這適應(yīng)了日本社會(huì)對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求提高和加工程度提高的新要求。現(xiàn)今日本居民,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的要求普遍較高,由此又帶動(dòng)了日本生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等新興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的發(fā)展。因此,單一的鄉(xiāng)村規(guī)劃,已經(jīng)不能滿足日本鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,結(jié)果使得日本的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)而開始向多元化、綜合化方向發(fā)展。
在日本的鄉(xiāng)村建設(shè)中,最具特色并值得我們借鑒的就是“一村一品”。日本鄉(xiāng)村的“一村一品”規(guī)劃,目的是通過提高農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值來提升農(nóng)村的經(jīng)營效益。突出農(nóng)產(chǎn)品自身特色可以增加其附加價(jià)值,突出農(nóng)產(chǎn)品的地域特色也可以增加農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值,突出農(nóng)產(chǎn)品的加工傳統(tǒng)與特色還可以增加農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值。通過多層系地挖掘農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值,就提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力,也拓展了農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)客戶群體,結(jié)果是極大地提高了鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效益。
日本的“一村一品”規(guī)劃,與農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)開發(fā)策略緊密結(jié)合,使大分的農(nóng)業(yè)縣面貌煥然一新,使日本鄉(xiāng)村成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活安定、環(huán)境優(yōu)美的典范?!耙淮逡黄贰币?guī)劃所引起的巨大成功,已經(jīng)使這一舉措在日本逐步推廣開來,并且引來世界其他國家和地區(qū)的競(jìng)相效仿。比如,美國路易斯安那州就發(fā)起過“一州一品”運(yùn)動(dòng),泰國也在全國開展過“一村一品”的農(nóng)村開l運(yùn)動(dòng)等。
日本農(nóng)村以其自然條件和物產(chǎn)為依托,以其特色核心農(nóng)產(chǎn)品為中心,進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì),促進(jìn)了地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃綜合了地域特色產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)水平、未來發(fā)展方向等方面,使其綜合性規(guī)劃設(shè)計(jì)同時(shí)滿足了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的要求和市場(chǎng)的要求,因而取得了成功。
總之,在規(guī)劃之初,務(wù)必要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域特點(diǎn)、市場(chǎng)需求走勢(shì)等因素,進(jìn)行因地制宜、切實(shí)可行的綜合分析。要以差異化和個(gè)性化為特點(diǎn),科學(xué)合理地制定農(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。而且要避免集中化、綜合化的規(guī)劃可能引起的同質(zhì)傾向。區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容,已經(jīng)不僅僅是農(nóng)產(chǎn)品,還要進(jìn)一步擴(kuò)展到景觀環(huán)境改善、文化遺產(chǎn)保護(hù)、社會(huì)公共福利等多個(gè)方面,并且還要由農(nóng)村發(fā)展聯(lián)系到城市消費(fèi),最終才能使農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃給我們的啟示
由于各國國情的不同,我們不能照搬任何一個(gè)國家的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃模式。但是,發(fā)達(dá)國家在農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒,教訓(xùn)也值得我們記取。
(一)農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施需要獲得政府的支持
農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施,其本身就需要技術(shù)、資金以及政策等方面的輔助與支持,離開了政府的支持,農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃就無法制定和實(shí)施。農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃不僅能為農(nóng)村區(qū)域發(fā)展提供宏觀發(fā)展方向,也能為農(nóng)村發(fā)展提供有力的技術(shù)支撐和政策支持。
通過農(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃,能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。在這一過程中,各級(jí)政府應(yīng)積極推出扶植和支持政策措施,以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善和農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善,為農(nóng)村區(qū)域發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。
同時(shí),在規(guī)劃背景下,農(nóng)村區(qū)域也要優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。比如,美國每五年修改一次農(nóng)業(yè)法,并且由政府主導(dǎo)制定長遠(yuǎn)而系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃,以此來對(duì)農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行規(guī)范。
(二)農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施需要農(nóng)村居民的積極參與
農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的對(duì)象是鄉(xiāng)村,這是農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境,與農(nóng)民的切身利益直接相關(guān)。因此,農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施,需要充分考慮農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求,需要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性。正因?yàn)槿绱?,許多國家通過立法的形式來保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。比如,日本制定了《農(nóng)業(yè)振興法》《村落地區(qū)政治建設(shè)法》《土地規(guī)劃利用法》等,就是為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的傷及鄉(xiāng)村和農(nóng)民利益的問題。
另外,在規(guī)劃過程中,英國、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家,普遍會(huì)主動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)村居民參與其中,從制定規(guī)劃開始就悉心聽取農(nóng)民的意見和建議,在實(shí)施過程中,在每個(gè)具體階段,都要吸引農(nóng)民直接參與其中。通過農(nóng)民的直接參與,不僅使其意愿直接體現(xiàn)在農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃中,而且也調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與規(guī)劃落實(shí)的積極性,這極大地減少了規(guī)劃實(shí)施可能面臨的阻力,保障了農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的順利開展和預(yù)期的效果。
(三)農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施需要突出重環(huán)境友好和資源節(jié)約
發(fā)達(dá)國家在農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃上,更加追求“生態(tài)文明因素”的凸顯和那些“可以留給后人的東西”,即對(duì)于物質(zhì)與非物質(zhì)的文化遺存的保護(hù)。這些觀念都值得我們借鑒。
目前,我國在許多傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村環(huán)境,都得到了較好保護(hù)。但隨著城市化進(jìn)程的加速,郊區(qū)與城市的距離越來越近,近郊區(qū)的大量農(nóng)地轉(zhuǎn)變成了建設(shè)用地,這就使鄉(xiāng)村的環(huán)境和文化遺跡受到了侵害,可以留給后人的鄉(xiāng)村物質(zhì)與非物質(zhì)的文化遺存越來越少。從農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃的角度來看,這被認(rèn)為是“城市病”正在郊區(qū)和鄉(xiāng)村蔓延,工業(yè)文明正在蠶食鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文明。
未來我們?cè)谥贫ㄞr(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃時(shí),必須以環(huán)境友好和資源節(jié)約為基本理念,倡導(dǎo)發(fā)展太陽能、秸稈汽化燃燒技術(shù)等,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源因地制宜多樣化發(fā)展。同時(shí),也要注重對(duì)于鄉(xiāng)村物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺存的保護(hù)。還要充分考慮低碳排放、節(jié)能減排、環(huán)境承載力等問題,以促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域人與自然的和諧共處。
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一是繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā)。重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和發(fā)展科技教育,積極培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極,加快發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),著力改善和加強(qiáng)西部地區(qū)的公共服務(wù)水平。抓緊制定后續(xù)政策,鞏固和發(fā)展退耕還林、退牧還草成果。繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、防沙治沙、石漠化治理等重點(diǎn)生態(tài)工程。
二是積極推進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興。重點(diǎn)是積極推進(jìn)改革開放,加大工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度,搞好重要行業(yè)、企業(yè)的重組改造,推動(dòng)裝備制造業(yè)、原材料加工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展,加強(qiáng)商品糧基地建設(shè)。加快資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)和采煤沉陷區(qū)治理,加大對(duì)棚戶區(qū)改造的支持力度。
三是著力推進(jìn)中部地區(qū)崛起。重點(diǎn)是積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),繼續(xù)加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化能力建設(shè)。大力加強(qiáng)能源和重要原材料基地、綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè),支持發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),加快推進(jìn)重點(diǎn)城市群的發(fā)展,擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開放,加快體制機(jī)制創(chuàng)新。
四是鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展。重點(diǎn)是加快完善區(qū)域創(chuàng)新體系,積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力和國際競(jìng)爭(zhēng)力,全面提升外向型經(jīng)濟(jì)水平,在改革開放和科學(xué)發(fā)展上走在前面。繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)作用,推動(dòng)天津?yàn)I海新區(qū)等條件較好地區(qū)開發(fā)開放。
二、加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度
一是重點(diǎn)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況。制定欠發(fā)達(dá)地區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃,多渠道加大投入力度,繼續(xù)抓好改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件的小型工程建設(shè)。對(duì)生活、生態(tài)條件過于惡劣的地區(qū),逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷。做好庫區(qū)發(fā)展和庫區(qū)移民工作,特別是注意庫區(qū)移民生產(chǎn)生活條件的改善。
二是注重基礎(chǔ)教育和人口素質(zhì)的提高。積極發(fā)展學(xué)前教育,加快普及義務(wù)教育,辦好中心城市的民族初中班和高中班,加強(qiáng)民族大學(xué)建設(shè)和少數(shù)民族地區(qū)高等教育。加強(qiáng)少數(shù)民族人才隊(duì)伍建設(shè),穩(wěn)定民族地區(qū)人才隊(duì)伍。大力發(fā)展職業(yè)教育,積極組織勞務(wù)輸出,拓寬農(nóng)民增收的途徑。
三是積極推進(jìn)興邊富民行動(dòng)。扶持人口較少民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。根據(jù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源條件,有針對(duì)性地予以幫助,盡快使資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。支持發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)、民族特需商品、民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和其他有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。繼續(xù)實(shí)行支持、新疆及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展的政策。
四是繼續(xù)開展扶貧扶助工作。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援,研究制定相關(guān)的激勵(lì)性政策,在做好定點(diǎn)幫扶、東西協(xié)作工作的基礎(chǔ)上,探索解決貧困地區(qū)發(fā)展的金融支持問題,積極動(dòng)員社會(huì)各界共同參與全國的減貧事業(yè)。
三、推進(jìn)形成主體功能區(qū)
推進(jìn)形成主體功能區(qū)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措,是對(duì)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的進(jìn)一步細(xì)化,其主要目的是,根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?,將全國國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū),明確各自的主體功能定位,以引導(dǎo)開發(fā)方向,規(guī)范開發(fā)秩序,完善開發(fā)政策,逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)新格局。推動(dòng)主體功能區(qū)的建設(shè),需要深入研究解決好如下問題:
一是積極做好推進(jìn)形成主體功能區(qū)的基礎(chǔ)工作。進(jìn)一步深化主體功能區(qū)劃理論和技術(shù)方法研究,確立科學(xué)的指標(biāo)體系和劃分標(biāo)準(zhǔn),在指標(biāo)設(shè)置的過程中要注重體現(xiàn)區(qū)域的差異性,利用遙感、地理信息等技術(shù)支撐,建立主體功能區(qū)劃信息平臺(tái),盡早形成全國主體功能區(qū)劃方案。研究提出省級(jí)層面主體功能區(qū)劃技術(shù)大綱,指導(dǎo)各省(區(qū)、市)做好本地區(qū)主體功能區(qū)劃分工作。
二是研究制定與主體功能區(qū)相配套的有關(guān)政策。進(jìn)一步研究與主體功能區(qū)相配套的財(cái)政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口政策、環(huán)境政策、績效評(píng)價(jià)和政績考核辦法等具體方案與實(shí)現(xiàn)方式,尤其是要加大對(duì)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,提高區(qū)域政策的有效性和針對(duì)性。
三是妥善處理好各方面的關(guān)系。要研究和理順中央和地方政府在推進(jìn)形成主體功能區(qū)中各自的職責(zé),充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。做好區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的政策與形成主體功能區(qū)的政策銜接,保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性。
四、積極健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制
一是健全市場(chǎng)機(jī)制。主要是打破行政區(qū)劃的局限,發(fā)展統(tǒng)一市場(chǎng)。在繼續(xù)完善資金、技術(shù)等要素流動(dòng)機(jī)制的同時(shí),著力促進(jìn)勞動(dòng)力和人口在全國的優(yōu)化配置,逐步消除城鄉(xiāng)、區(qū)域分割,建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的人口有序流動(dòng)機(jī)制。轉(zhuǎn)變政府職能,弱化政府直接干預(yù)資源配置的能力,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,合理引導(dǎo)國內(nèi)外投資和產(chǎn)業(yè)布局,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間有序轉(zhuǎn)移。
二是健全合作機(jī)制。在保持區(qū)域之間有效競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí),要按照自愿互利共贏的原則,鼓勵(lì)和支持各地區(qū)開展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作。探索區(qū)域合作的途徑和方式,加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)和政策引導(dǎo),不斷提高區(qū)域整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。
三是健全互助機(jī)制。在發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高資源配置效率作用的同時(shí),要堅(jiān)持全國一盤棋的思想,先富幫后富,最終實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展,共同富裕。在鼓勵(lì)條件較好地區(qū)加快發(fā)展的同時(shí),鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)采取對(duì)口支援、社會(huì)捐助等方式幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)。創(chuàng)新幫扶方式,提高幫扶效果。政府投資要特別加大對(duì)革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)和三峽庫區(qū)的扶持。
四是健全扶持機(jī)制。在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源基礎(chǔ)作用的同時(shí),要加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控,有效地促進(jìn)社會(huì)公平,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一,使全體人民共享發(fā)展成果。要按照公共服務(wù)均等化原則,加大國家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度。國家繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)政策、資金投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面,加大對(duì)中西部地區(qū)的支持。
五、推動(dòng)和做好區(qū)域規(guī)劃工作
編制和實(shí)施區(qū)域規(guī)劃,是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,貫徹落實(shí)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。編制區(qū)域規(guī)劃,確定和協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域的開發(fā)戰(zhàn)略、功能定位、總體布局、統(tǒng)籌解決跨區(qū)域發(fā)展中的重大問題,有利于充分發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢(shì),推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程,形成一批發(fā)展快、競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的區(qū)域,盡快提升國家的整體實(shí)力和國際競(jìng)爭(zhēng)力。要從新世紀(jì)新階段我國發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)出發(fā),統(tǒng)籌制定區(qū)域規(guī)劃,并扎扎實(shí)實(shí)加以落實(shí)。當(dāng)前,在做好長江三角洲地區(qū)和京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上,要科學(xué)構(gòu)建區(qū)域規(guī)劃體系,完善區(qū)域規(guī)劃體制,形成統(tǒng)一、規(guī)范的區(qū)域規(guī)劃編制程序,加快研究出臺(tái)區(qū)域規(guī)劃編制的規(guī)范性文件,進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性,增強(qiáng)法律地位。同時(shí),結(jié)合實(shí)際需要,有步驟地組織推動(dòng)部分城市群地區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃試點(diǎn)工作。
六、深入開展區(qū)域政策的研究制定工作
區(qū)域政策是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本手段,是各種調(diào)控手段在空間布局上的一個(gè)集合。區(qū)域政策的制定要緊緊圍繞有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的形成,圍繞有利于發(fā)揮區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)和自我發(fā)展能力的形成,并要注意與時(shí)俱進(jìn),不斷調(diào)整完善。要進(jìn)一步架構(gòu)區(qū)域政策體系,盡快明確區(qū)域政策的基本內(nèi)涵、基礎(chǔ)框架,進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,加大并規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付力度,規(guī)范專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。按照形成主體功能區(qū)的要求,實(shí)行差別化的稅收共享政策,建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)行差別化的金融政策,加強(qiáng)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的金融支持。積極推進(jìn)戶籍制度改革,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公共競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度。
一、二十年來,我國規(guī)劃隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷得以重視,在自身行業(yè)的發(fā)展中已日益形成了龐大的獨(dú)特體系。而且,隨著發(fā)展的需求,規(guī)劃系統(tǒng)不斷地補(bǔ)充與完善,業(yè)已形成相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)體系。
據(jù)現(xiàn)階段規(guī)劃體系來看,即有宏觀,又有微觀,兩者之間又存在中觀的系統(tǒng)。既有綜合性,又有專業(yè)性;這些不同類型,不同層次的規(guī)劃在不同地域、不同行業(yè)內(nèi)起著重要的作用。
但綜觀規(guī)劃層次體系,(見表1)可以看出,還有一定地域范圍內(nèi)規(guī)劃沒有納入進(jìn)去?;蛘哒f是沒有明確地納入進(jìn)去,這便是實(shí)踐中可以看到的突出性矛盾問題較多的城鄉(xiāng)結(jié)合部地域(地帶)。廣義上看,我國80%的人口居住在農(nóng)村聚落,20%的人口居住在城市(城鎮(zhèn))聚落。而城市(城鎮(zhèn))與鄉(xiāng)村的交融地帶便客觀上產(chǎn)生了一種特定涵義上的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”,這是一個(gè)不容忽視的客觀存在。
實(shí)現(xiàn)國家的城市化(或城鎮(zhèn)化)的快速增長必須重視城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的有序控制和科學(xué)規(guī)劃,變無序的混亂、自發(fā)狀態(tài)為有序的合理組織狀態(tài)。
筆者在近十余年規(guī)劃實(shí)踐中,參加了區(qū)域、市域、縣域、鎮(zhèn)域、鄉(xiāng)域等規(guī)劃以及各類課題的研究,深感城鄉(xiāng)結(jié)合部是最具有活力、但矛盾又比較突出,亟需作為一項(xiàng)專題性、獨(dú)立性的規(guī)劃類型給以確定。本文試就城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃的一些重要的原則性問題進(jìn)行探索,希同仁位給以斧正。
二、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)涵與外延
內(nèi)涵與外延是刻畫概念的兩個(gè)方面。內(nèi)涵是本質(zhì),外延是范圍。城鄉(xiāng)一體化是針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部,即城鄉(xiāng)交融或城鄉(xiāng)連接的地帶。這是一個(gè)帶有較為模糊性的地域范圍,它是沖破行政界限而因城與鄉(xiāng)內(nèi)在的聯(lián)系形成的模糊地域(地帶)。因而它的外延也必然是不確定的,確定的是內(nèi)部關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的分野。因此,城鄉(xiāng)結(jié)合部,既不同于城市總體規(guī)劃的郊區(qū)規(guī)劃范疇,因?yàn)榻紖^(qū)規(guī)劃是被動(dòng)式的輔規(guī)劃;也不同于鄉(xiāng)村規(guī)劃,因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃面對(duì)的對(duì)象是鄉(xiāng)村內(nèi)部地域。按照區(qū)域規(guī)劃的某些理論,也很難明確地解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的具體問題。如人口布局,勞動(dòng)力布局,流動(dòng)人口管理,產(chǎn)業(yè)布局,交通設(shè)施,倉儲(chǔ)設(shè)施等方面。特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天,因各種流動(dòng)的不斷加強(qiáng),承擔(dān)這些流動(dòng)的載體建設(shè)客觀上要求科學(xué)預(yù)測(cè)與規(guī)劃。
我們將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的概念擬定為:對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)交融地域上各種物質(zhì)與精神要素進(jìn)行系統(tǒng)安排稱之為城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。
這是基于以下的認(rèn)識(shí)所給出的:
(一)、城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種客觀存在。
(二)、城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種可以用空間來刻畫的地域范圍。
(三)城鄉(xiāng)結(jié)合部是打破行政界限,并因城市與鄉(xiāng)村的本質(zhì)性內(nèi)在聯(lián)系而形成的。因此,地域范圍是一種模糊性的。
(四)城鄉(xiāng)結(jié)合部不是城市部分與鄉(xiāng)村部分的簡(jiǎn)單疊加,而是有機(jī)地統(tǒng)一在一起的空間范圍。
(五)城鄉(xiāng)結(jié)合部既可以是一定地域,又可以是一個(gè)地帶,也可以是其它形態(tài),這要看反映城鄉(xiāng)結(jié)合的關(guān)聯(lián)度依據(jù)是如何界定的。
(六)城鄉(xiāng)結(jié)合部既然是一種空間范圍,相應(yīng)也便有了各種物質(zhì)載體,也有一些諸如文化等領(lǐng)域的精神載體。因此,同樣需要用系統(tǒng)學(xué)的原理與方法作為理論指導(dǎo)。
(七)城鄉(xiāng)一體化歸根結(jié)底是一種較為獨(dú)特的規(guī)劃形式。它與其它各類規(guī)劃應(yīng)該具有同等法律效力,應(yīng)納入規(guī)劃法律體系之中。
三、過去處理城鄉(xiāng)結(jié)合部問題的途徑與弊端的總結(jié)
反思過去種種規(guī)劃類型,可以得出一些基本的認(rèn)識(shí)。
(一)認(rèn)識(shí)之一
一般而言,區(qū)域規(guī)劃是對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行科技、經(jīng)濟(jì)、資源、社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。但在實(shí)際操作中,并未對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)(或地帶)進(jìn)行專題研究。如果將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃納入進(jìn)去就會(huì)對(duì)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容起到補(bǔ)充完善的作用。
(二)認(rèn)識(shí)之二
對(duì)各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃而言,如省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,市(縣)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃,是依照行政區(qū)劃的體制而劃定地域范圍,也未針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)(地帶)作以明確性的展開研究。
(三)認(rèn)識(shí)之三
既然過去的規(guī)劃序列層次缺乏這一現(xiàn)實(shí)及長遠(yuǎn)來看都非常重要的規(guī)劃類型。那么給予城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃明確的地位便是應(yīng)該提到議事日程上來的時(shí)候了。
(四)認(rèn)識(shí)之四
如果不將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為獨(dú)立的研究課題,則不利于規(guī)劃的完整與系統(tǒng)性的建立。造成實(shí)踐中的規(guī)劃空白點(diǎn)產(chǎn)生及矛盾的解決滯后等問題會(huì)更加突出。
上述四點(diǎn)認(rèn)識(shí)在筆者理論研究和實(shí)踐操作中感受最深。
九十年代初期我們?cè)诤邶埥≡G河市、甘南縣、延壽縣、五常市等地參編市縣域城鎮(zhèn)體系和總體規(guī)劃過程中,即感受到城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些矛盾無法用城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃來解決。
一般而言,傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)規(guī)劃中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對(duì)市縣域內(nèi)各種聚落群體的空間組織部署。但實(shí)際應(yīng)用上僅側(cè)重在對(duì)市縣域集政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中心為一體的市區(qū)(或縣城)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向的宏觀論證與規(guī)劃。而對(duì)近郊衛(wèi)星鎮(zhèn)并未能起到實(shí)質(zhì)性的作用。
再如總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃,只是以服務(wù)于市區(qū)(或縣域)為主要任務(wù)的,而沒有以“融合”、“一體”的角度刻畫城鄉(xiāng)結(jié)合部的深刻內(nèi)涵與外延。對(duì)于絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)結(jié)合部,都存在著諸如:人口流動(dòng)與管理,產(chǎn)業(yè)布局確定,發(fā)展方向定位性的預(yù)測(cè),基礎(chǔ)設(shè)施的需求量等諸多的問題,而且與傳統(tǒng)行政意義上的區(qū)域規(guī)劃,其更具有活躍、動(dòng)態(tài)、變動(dòng)等因素。在規(guī)劃的宏觀安排上及戰(zhàn)略的選擇上具有極大的變化特點(diǎn)。為此,如不進(jìn)行總體上的科學(xué)合理部署,一方面可能產(chǎn)生滯后的結(jié)果,另一方面可能產(chǎn)生阻礙城區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展或影響市區(qū)(縣城)的發(fā)展。同時(shí),對(duì)農(nóng)村地域的推動(dòng)也將不利。
可以預(yù)見,城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域類型在國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天,必以其強(qiáng)大的活力而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮重大的作用。我們應(yīng)該及時(shí)的并有效地給以足夠的重視,并及早地提到議事日程上來。
四、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃在規(guī)劃序列中地位的認(rèn)識(shí)
城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃由于其規(guī)劃的對(duì)象與一般的規(guī)劃既有共性,又有特殊性,因此,它作為一門獨(dú)立的專項(xiàng)規(guī)劃是明確的。但共性的存在又使其必須在規(guī)劃序列中占有一定的位置。
首先,它的規(guī)劃對(duì)象是一種區(qū)域(地域)。這就決定了它屬于一種區(qū)域規(guī)劃的類型。但又由于規(guī)劃對(duì)象的范圍確定性差,而模糊性強(qiáng)的特點(diǎn)。在界定規(guī)劃對(duì)象(即一定范圍內(nèi)的區(qū)域)時(shí),首先要做的工作便是界定規(guī)劃對(duì)象的范圍,這需要引入定性與定量相結(jié)合的分析方法做前導(dǎo)性工作。因此,它就不同于行政意義上的省域、市域、縣域、鎮(zhèn)域、鄉(xiāng)域等區(qū)域規(guī)劃,也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域?qū)n}規(guī)劃。因此,也決定了該項(xiàng)規(guī)劃的先決條件是劃定城鄉(xiāng)結(jié)合部的范圍,因此,與傳統(tǒng)規(guī)劃程序有別。
其次,城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的各種物質(zhì)與精神因素與廣義上的區(qū)域規(guī)劃總體上一致,但由于該區(qū)域的要素流動(dòng)性較強(qiáng),是一個(gè)各項(xiàng)要素均活躍的區(qū)域,因此,它應(yīng)該在理論指導(dǎo)和方法論指導(dǎo)方面有自身的需求。這可以進(jìn)一步地探索與研究。
再次,基于上述兩方面的認(rèn)識(shí),可以設(shè)想,城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃應(yīng)該說是一種區(qū)域規(guī)劃的變種。因此,它便應(yīng)屬于區(qū)域規(guī)劃的一個(gè)組成部分。
五、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的理論基礎(chǔ)
任何一門學(xué)科的確立都必須有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)做后盾,才能不斷地發(fā)展與應(yīng)用。本文僅就城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃前述的內(nèi)容根據(jù)長期實(shí)踐的認(rèn)識(shí)加以理論框架的建構(gòu),以期對(duì)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的正確發(fā)展能有所遵循與指導(dǎo)。
(一)根基性理論:由于城鄉(xiāng)一體化概念的確立是根據(jù)我國社會(huì)主義初級(jí)階段發(fā)展理論走向二十一世紀(jì)時(shí)提出的,相應(yīng)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,又再次賦予城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新內(nèi)涵。因此,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論便是城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的根基性理論。
(二)基礎(chǔ)性理論:由于城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的一個(gè)變種,因此,區(qū)域規(guī)劃理論的某些原理與方法便是它所應(yīng)遵循的。
(三)方法學(xué)理論:由于城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的對(duì)象是一個(gè)有特色的開放的地域系統(tǒng),因此,系統(tǒng)學(xué)理論必須引入,運(yùn)用系統(tǒng)工程理論的原理和方法對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的總體部署,是唯一解決地域上存在各種問題的一把鑰匙。
(四)技術(shù)學(xué)理論:因?yàn)槌青l(xiāng)一體化的概念是沖破現(xiàn)行的行政體制界限的。所以,在進(jìn)行各種要素的配置上須綜觀城市與鄉(xiāng)村兩大地域的特征,一定意義上,肩負(fù)雙重的協(xié)調(diào)性的任務(wù)。它應(yīng)該著重發(fā)展意義上的規(guī)劃、在布局規(guī)劃上更應(yīng)注重與城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃步調(diào)一致。
(五)相關(guān)性理論:由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的位置處在城鄉(xiāng)交叉地帶,是同一種地帶或向城市,或向農(nóng)村過渡的兩個(gè)方向性的戰(zhàn)略研究。因此,諸如,邊緣學(xué)理論,交叉學(xué)理論、門檻理論,社會(huì)學(xué)理論,經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,技術(shù)學(xué)理論都應(yīng)該成為指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐的理論。
六、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)容和方法的初步探討
(一)規(guī)劃內(nèi)容:規(guī)劃范圍的界定、規(guī)劃的依據(jù)、規(guī)劃的指導(dǎo)思想、規(guī)劃的期限、規(guī)劃所采用的理論與技術(shù)方法簡(jiǎn)介、城鄉(xiāng)結(jié)合部的現(xiàn)狀調(diào)查及研究、城鄉(xiāng)結(jié)合的宏觀區(qū)域環(huán)境分析、城鄉(xiāng)結(jié)合部的總體發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃(經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、資源開發(fā)利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃、居民點(diǎn)體系規(guī)劃(等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)規(guī)劃、職能分工結(jié)構(gòu)規(guī)劃、空間地域結(jié)構(gòu)規(guī)劃)、措施的操作建議、可行性的分析與研究)。
城鄉(xiāng)結(jié)合部的宏觀區(qū)位分析圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃范圍界定圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域現(xiàn)狀評(píng)價(jià)圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展方向方案圖、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃總圖、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃圖、(經(jīng)濟(jì)(產(chǎn)業(yè))發(fā)展與布局圖、人口和勞動(dòng)力發(fā)展與布局圖、環(huán)境評(píng)價(jià)及控制圖、資源可持續(xù)利用意向圖、居民點(diǎn)(聚落)體系規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施布局圖)。
(二)規(guī)劃方法:在系統(tǒng)分析總原則下采?。憾ㄐ苑治?、定量分析、定位分析、定時(shí)分析。
并嚴(yán)格做到以下七個(gè)方面的結(jié)合:
(縱向與橫向、定性與定量、定位與模糊、近期與遠(yuǎn)期、宏觀與微觀、現(xiàn)實(shí)與理想、總體與階段)。
參考文獻(xiàn)
1、《經(jīng)濟(jì)地理》1997年第17卷第4期
2、《城市規(guī)劃》1998年第1期
3、《城市規(guī)劃》1997年第4期