序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇社會治理的主體責(zé)任范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號：D63-39 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）03-0008-05

網(wǎng)絡(luò)化治理是一種互動的社會政治治理方式，這種方式既包含高程度的公私合作，又意味著政府對公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理能力強(qiáng)。在我國公共管理實(shí)踐中，隨著政府所運(yùn)用的治理工具的發(fā)展與多樣化，政府與非政府組織、準(zhǔn)政府組織、私人部門、志愿組織、社區(qū)之間存在合作伙伴關(guān)系，這是客觀存在的事實(shí)。特別是就地方政府層面而言，國內(nèi)的相關(guān)研究成果表明，在我國一些地方或局部公共事務(wù)治理中確實(shí)存在著多元主體模式及“地方治理”格局。改革開放30多年來，我國政府所進(jìn)行的一系列分權(quán)化改革、中央與地方的府際關(guān)系調(diào)整、政府與市場和社會關(guān)系的建構(gòu)，以及基層組織的發(fā)展與地方自治，構(gòu)成了當(dāng)代地方治理的核心內(nèi)容。與此同時，作為承擔(dān)“元治理”角色的地方政府，在現(xiàn)階段地方公共事務(wù)治理進(jìn)程中的網(wǎng)絡(luò)管理能力并沒有達(dá)到網(wǎng)絡(luò)化治理所要求的理想狀態(tài)，這在一定程度上既阻礙地方政府與其它社會主體之間公私合作程度的提高，也影響地方治理的績效。因此，要進(jìn)一步鞏固、加強(qiáng)地方政府與其它社會主體之間的合作伙伴關(guān)系，適應(yīng)公共管理發(fā)展趨勢、建立網(wǎng)絡(luò)化政府新模式，就必須加強(qiáng)地方政府網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)。

一、政府網(wǎng)絡(luò)管理能力的基本內(nèi)涵與構(gòu)成

治理是20世紀(jì)90年代以來國際社會的一種普遍現(xiàn)象,也是社會科學(xué)領(lǐng)域中的流行思潮。所謂治理，就是“對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱之為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程”。[1]本文對政府網(wǎng)絡(luò)管理能力的分析亦是基于上述對治理內(nèi)涵的理解。因此，政府網(wǎng)絡(luò)管理能力即政府治理能力或網(wǎng)絡(luò)治理能力，是指政府在對網(wǎng)絡(luò)治理模式進(jìn)行戰(zhàn)略思考的基礎(chǔ)上，整合多元社會主體及其資源，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)并對其進(jìn)行維護(hù)與管理的能量或力量。政府網(wǎng)絡(luò)管理及其能力建設(shè)旨在克服網(wǎng)絡(luò)治理遇到的各種問題，消除網(wǎng)絡(luò)治理的各種障礙因素，提升網(wǎng)絡(luò)治理績效，最終推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于政府網(wǎng)絡(luò)管理能力的構(gòu)成內(nèi)容，目前學(xué)術(shù)界并沒有形成一致的觀點(diǎn)。斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯認(rèn)為，政府網(wǎng)絡(luò)化管理能力包括六個方面，即“調(diào)整目標(biāo)、提供監(jiān)督、防止溝通失敗、協(xié)調(diào)多個伙伴、管理競爭和合作之間的緊張關(guān)系、克服各種數(shù)據(jù)不足和能力缺陷”。[2]格里?斯托克認(rèn)為政府治理能力主要體現(xiàn)為構(gòu)建和消解聯(lián)盟與協(xié)調(diào)的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力。[3]國內(nèi)學(xué)者孫柏瑛認(rèn)為，當(dāng)前地方治理急需領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略管理與思維能力、變革與創(chuàng)新的能力、把握機(jī)遇的能力、動員和調(diào)集治理資源的能力以及協(xié)調(diào)、斡旋與沖突解決能力。[4]此外，國內(nèi)還有學(xué)者將政府治理核心能力概括為目標(biāo)識別與整合能力、資源整合能力、組織協(xié)調(diào)能力與合作治理的責(zé)任控制能力。[5]

網(wǎng)絡(luò)化治理既表現(xiàn)為一定的制度化結(jié)構(gòu)，也表現(xiàn)為一個不斷對社會環(huán)境做出回應(yīng)與行為調(diào)適、適應(yīng)社會變遷的發(fā)展進(jìn)程。故本文從網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)程與管理環(huán)節(jié)角度，將網(wǎng)絡(luò)管理劃分為籌備、構(gòu)建、運(yùn)行、終結(jié)四個階段，并分別探討每個階段政府網(wǎng)絡(luò)管理的關(guān)鍵要素或核心能力。其中，網(wǎng)絡(luò)籌備階段的核心能力主要是網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)與儲備能力、戰(zhàn)略思維能力；網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段的核心能力主要包括網(wǎng)絡(luò)召集能力、目標(biāo)識別與整合能力、協(xié)商與談判能力；網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行階段的核心能力主要包括資源整合能力、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)與監(jiān)管能力；網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段則主要包括績效測量與運(yùn)用能力、責(zé)任控制能力。當(dāng)然，按照網(wǎng)絡(luò)管理環(huán)節(jié)所做的類型劃分并不是絕對的，上述分類方法只是突出了各個階段的核心能力。事實(shí)上，上述能力中有些能力在網(wǎng)絡(luò)管理的多個階段都有體現(xiàn)，而有些能力則貫穿于網(wǎng)絡(luò)管理的始終。

二、地方治理對政府網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)的挑戰(zhàn)

20世紀(jì)八、九十年代，隨著技術(shù)的進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)社會廣泛而深刻的變革，行政改革的浪潮席卷全球。特別是在西方國家，傳統(tǒng)等級制官僚體制在實(shí)踐中產(chǎn)生的負(fù)面影響日漸顯現(xiàn)，管理危機(jī)日趨嚴(yán)重，這不斷地推動人們對傳統(tǒng)行政模式進(jìn)行認(rèn)真思考與反省，并促使人們對新的治理模式開展積極的探索與嘗試。“變革”隨之成為政府部門的一種常態(tài)和慣例，使得“在過去的幾十年中，很少國家的政府沒有受到席卷政府部門的改革浪潮的沖擊”。[6]在此背景下，催生出一種新理論即治理理論，并且使各國政府改革實(shí)踐迅速朝著治理方向發(fā)展。

作為當(dāng)今國際社會普遍存在的一種公共管理的實(shí)踐模式和政府轉(zhuǎn)型過程中引人注目的現(xiàn)象，地方治理無疑屬于當(dāng)今世界多水平、多層次治理體系的重要組成部分――它運(yùn)用治理的理念和精神，重塑地方公共事務(wù)管理的制度和進(jìn)程。地方治理模式是在批判傳統(tǒng)公共行政模式的基礎(chǔ)上建立起來的，它與傳統(tǒng)公共行政模式有著質(zhì)的區(qū)別。這種區(qū)別首先表現(xiàn)為后者把地方政府看成是公共事務(wù)治理的唯一合法權(quán)威，排斥社會與公民各種形式的參與活動；前者則認(rèn)為地方公共事務(wù)的治理不僅僅取決于組織的正式結(jié)構(gòu)，更主要地依賴于地方政府所處的一系列正式和非正式的制度背景，它包括了一個地方政府在內(nèi)的各種類型的公共組織橫向與縱向聯(lián)結(jié)所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，即多元組織或網(wǎng)絡(luò)的治理模式。

值得注意的是，網(wǎng)絡(luò)治理模式也不是萬能的，它同樣存在著很多局限和失敗的可能性，甚至充滿風(fēng)險(xiǎn)。格里?斯托克認(rèn)為，“即令是在政府業(yè)已養(yǎng)成適宜的運(yùn)作規(guī)范之處，治理仍然有可能失敗……與市民社會各種機(jī)構(gòu)體制之間的矛盾和緊張關(guān)系，連接公、私、志愿部門的組織未盡完善都可能導(dǎo)致治理失敗。領(lǐng)導(dǎo)者的失誤、關(guān)鍵性的伙伴在時間進(jìn)度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度等，都能給治理播下失敗的種子。”[7]鮑勃?杰索普系統(tǒng)論述了治理取得成功的條件，指出了治理遇到的問題、限制因素及其失敗的風(fēng)險(xiǎn),還分析了治理在四個方面表現(xiàn)出來的兩難困境:合作對競爭、開發(fā)對封閉、可治理性對靈活性、責(zé)任對效率。[8]羅伯特?羅茨則在肯定網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)市場與等級統(tǒng)治之不足的同時，深刻地分析了網(wǎng)絡(luò)對可治理性構(gòu)成的挑戰(zhàn)以及可能導(dǎo)致民主責(zé)任流失等風(fēng)險(xiǎn)因素。[9]喬治?弗雷德里克森也指出，治理既存在概念精確方面的問題，也存在著包括對秩序、預(yù)見力、穩(wěn)定性、責(zé)任和公正的忽視，改革建議言過其實(shí)和過于夸張、治理的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格等實(shí)踐或應(yīng)用方面的問題。[10]

可見，網(wǎng)絡(luò)治理模式即便是在西方國家也仍然屬于一個備受爭議的話題，它不僅受到了來自理論界持續(xù)的責(zé)難和抨擊，在實(shí)踐中也遇到了較多的阻力和障礙。對于我國這樣的體制轉(zhuǎn)型國家而言，通過引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理的理念推動地方公共事務(wù)管理改革和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，又面臨著不同于西方發(fā)達(dá)國家的困境與挑戰(zhàn)，“新治理理念的引入對當(dāng)代中國的行政管理產(chǎn)生了巨大沖撞，無論是在理論還是在政府實(shí)踐中，人們在認(rèn)識上都存在著一些差異。……而納稅人意識的覺醒、非政府組織的逐步壯大、社會階層團(tuán)體的多元分化、政治要求的愈發(fā)強(qiáng)烈以及社會治理中的新問題的不斷涌現(xiàn)等，又給地方的治理能力提出了挑戰(zhàn)。”[11]

就網(wǎng)絡(luò)治理模式的構(gòu)建而言，我國地方政府面臨的挑戰(zhàn)無疑是巨大的。姑且不論學(xué)術(shù)界為了證明治理的中國適應(yīng)性所引發(fā)的現(xiàn)代國家構(gòu)建是否完成的問題，單就從治理的基礎(chǔ)性條件來看，中國公民社會與社會組織的發(fā)育程度還遠(yuǎn)沒有達(dá)到治理所要求的理想狀態(tài)，現(xiàn)代國家與社會關(guān)系的調(diào)整和構(gòu)建還遠(yuǎn)沒有完成卻是不爭的事實(shí)。我國構(gòu)建地方公共事務(wù)網(wǎng)絡(luò)化治理模式的進(jìn)程是在政府與社會、市場的關(guān)系調(diào)整還不到位的條件下開始的，政府在地方公共事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理模式構(gòu)建過程中仍處于主導(dǎo)地位。在這種背景下，“政府的合作態(tài)度、合作能力和資源投入對網(wǎng)絡(luò)治理效果都會產(chǎn)生顯著影響?！盵12]這就必然使我國地方治理面臨著治理理念轉(zhuǎn)變、網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)、治理規(guī)則與制度建設(shè)等一系列任務(wù)，而首當(dāng)其沖的就是加強(qiáng)地方政府網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)，這也是網(wǎng)絡(luò)治理模式中政府的責(zé)任之所在。

為了讓網(wǎng)絡(luò)治理模式在地方公共事務(wù)管理中發(fā)揮其潛力與優(yōu)勢，克服其不足，特別是防范與化解其可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，就需要強(qiáng)化地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理能力，使地方政府真正承擔(dān)起“元治理”的角色，充分發(fā)揮地方政府在網(wǎng)絡(luò)治理中的積極作用。實(shí)踐表明，“大凡經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、增長快速的國家，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，都有一個治理能力強(qiáng)大的政府權(quán)威存在，這構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的制度基礎(chǔ)和前提?！盵13]我國地方政府要在網(wǎng)絡(luò)化的行政生態(tài)環(huán)境中實(shí)施管理首先要培養(yǎng)和發(fā)展一系列截然不同于傳統(tǒng)模式的能力和才干，這樣才能取得網(wǎng)絡(luò)治理的績效，推動地方經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。

三、加強(qiáng)地方政府網(wǎng)絡(luò)管理能力建設(shè)的思路

地方治理范式的轉(zhuǎn)變突顯出政府與社會伙伴關(guān)系構(gòu)建與維護(hù)的重要性，但這只是問題的一個方面，問題的另一個方面是如何維持與發(fā)展這種伙伴關(guān)系，即，政府靠什么去維系它與社會的關(guān)系？凱特爾指出，“全球公共管理改革運(yùn)動的核心問題是政府與社會的關(guān)系，政府改革的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)就是試圖加強(qiáng)政府的能力以滿足公眾的需要，它的成敗取決于改革嵌入國家治理系統(tǒng)即政治制度、盈利性和非盈利性的合作伙伴關(guān)系、公眾期望與市民社會的深度。”[14]可見，政府能力不僅是一個公共管理改革戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)的問題，而且是一個能否使改革嵌入國家治理系統(tǒng)的問題，一個關(guān)系改革成敗的問題。就地方政府網(wǎng)絡(luò)管理本身來看，它既是一種活動，也是一個由網(wǎng)絡(luò)籌備、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行與網(wǎng)絡(luò)終結(jié)所組成的完整過程。這個過程的每個階段和環(huán)節(jié)均有其不同的任務(wù)，也有其內(nèi)在能力構(gòu)成內(nèi)容及核心能力要求。當(dāng)前，地方政府應(yīng)加快網(wǎng)絡(luò)管理各階段能力特別是核心能力建設(shè)，以適應(yīng)管理政府與非政府社會主體之間合作伙伴關(guān)系、提升網(wǎng)絡(luò)化管理績效的需要。

1.網(wǎng)絡(luò)籌備階段及其核心能力。網(wǎng)絡(luò)籌備階段是整個網(wǎng)絡(luò)化管理的起始階段，它關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)化治理的成敗。作為整個網(wǎng)絡(luò)化治理過程的組織者、促動者，地方政府在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)伊始，就必須考慮：為什么要構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)？在什么領(lǐng)域構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)？怎樣構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)？誰來實(shí)施網(wǎng)絡(luò)管理？這些問題的思考與回答，直接決定于地方政府戰(zhàn)略思維能力與網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)能力。

（1）戰(zhàn)略思維能力。戰(zhàn)略思維能力是地方政府從戰(zhàn)略的高度思考社會公共問題，選擇網(wǎng)絡(luò)實(shí)施領(lǐng)域，確定網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的具體方式與方案，以回應(yīng)公民和社會多元化需求并確立、實(shí)現(xiàn)、維護(hù)與促進(jìn)公共利益的能力。換句話說，戰(zhàn)略思維能力就是地方政府明確目標(biāo)與使命的能力?！盀槭裁礃?gòu)建網(wǎng)絡(luò)”的問題就是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的目的與目標(biāo)問題。在現(xiàn)代社會政治治理過程中，“沒有一個單一的行動者――公共的或私人的――擁有解決復(fù)雜的、動態(tài)的和多樣化的社會挑戰(zhàn)所需的知識和信息?！盵15]因此，地方政府首先應(yīng)明確構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的目的是為了調(diào)集各個網(wǎng)絡(luò)主體擁有的資源，共同致力于地方公共事務(wù)治理，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。組織網(wǎng)絡(luò)及構(gòu)建合作互動關(guān)系應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益與公共價值作為最終目標(biāo)，而不是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。其次，地方政府應(yīng)明確構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)域。通過分析社會多元化的需求，找出關(guān)鍵性的問題和核心任務(wù),選擇網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的領(lǐng)域。再次，地方政府應(yīng)思考如何構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的問題，亦即采取什么方式、方法構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的問題。在這個過程中，地方政府應(yīng)明確自己的職責(zé)與角色，選擇構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的方法并設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方案。

（2）網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)能力。那么，在網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建之初以及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程中，誰來管理網(wǎng)絡(luò)？網(wǎng)絡(luò)治理要取得成功，既有賴于一定的基礎(chǔ)性條件，也有賴于治理對象以及有關(guān)角色據(jù)以協(xié)調(diào)活動實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的環(huán)境。就網(wǎng)絡(luò)化治理的未來發(fā)展趨勢來看，政府在整體上所需的公務(wù)人員將會越來越少，特別是在中低層面上更是如此，但在高級層面上將會增加對高技能人才的需求。因此，高層次的網(wǎng)絡(luò)管理人才理應(yīng)屬于這些基礎(chǔ)性條件之一。沒有政府參與的治理是很難想象的，沒有高素質(zhì)、高技能人才實(shí)施管理的網(wǎng)絡(luò)治理則不可能是高效的。網(wǎng)絡(luò)管理人才開發(fā)同樣是地方治理環(huán)境中地方政府遇到的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，它直接決定了網(wǎng)絡(luò)管理行為能否高效實(shí)施、網(wǎng)絡(luò)管理戰(zhàn)略能否順利實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)高級管理人才培養(yǎng)力度，加快高級管理人才開發(fā)速度，為地方治理開發(fā)與儲備相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的高級管理人才，是地方政府成功實(shí)施元治理、完成全球化時代賦予的各種使命的必由之路。

2.網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段及其核心能力。經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)籌備階段的戰(zhàn)略思考并選擇了網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)施領(lǐng)域與方案之后，網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)程便進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段，它是網(wǎng)絡(luò)治理模式得以形成的過程。網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的過程既依賴于前一階段地方政府對關(guān)鍵問題、目標(biāo)與使命以及具體任務(wù)的準(zhǔn)確判斷和定位，又直接影響后一階段網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的有效性。該環(huán)節(jié)涉及地方政府的幾種核心能力，即網(wǎng)絡(luò)召集能力、目標(biāo)識別與整合能力、協(xié)商與談判能力。

（1）網(wǎng)絡(luò)召集能力。網(wǎng)絡(luò)召集能力主要是指政府動員、號召、聚集政府之外的治理主體參與網(wǎng)絡(luò)的能力。地方政府召集能力的強(qiáng)弱直接影響甚至決定了非政府組織、社會組織等治理主體參與網(wǎng)絡(luò)治理的積極性、網(wǎng)絡(luò)參與主體的數(shù)量與質(zhì)量。社會主體的參與程度，在某種程度上既取決于參與主體的自主性，也取決于政府、市場與社會之間關(guān)系調(diào)整和組合過程中為社會主體參與公共事務(wù)治理所提供的空間。因此，地方政府應(yīng)通過制度建設(shè)，創(chuàng)造社會主體成長的良性環(huán)境，建立并不斷完善公私互動合作的良性機(jī)制,為社會主體參與地方公共事務(wù)治理提供可靠的渠道和制度保障，從而吸引眾多社會主體參與到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中去。參與網(wǎng)絡(luò)主體數(shù)量越多，公共關(guān)注度越高，公共事務(wù)的治理越容易獲得其所需的資源，公共目標(biāo)也越容易實(shí)現(xiàn)。

（2）目標(biāo)識別與整合能力。多元社會主體本身就是利益主體，在參與網(wǎng)絡(luò)治理的過程中，無疑會懷揣各自的利益與目標(biāo)，不僅這些目標(biāo)之間可能存在沖突，而且它們與公共利益目標(biāo)之間也可能存在沖突。因此，對共屬于一個網(wǎng)絡(luò)的各個社會主體或組織的利益目標(biāo)加以識別與整合是十分必要的。地方政府的目標(biāo)識別與整合能力是網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段的關(guān)鍵能力，也是整個網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵能力。為了聚合各種類型治理主體的力量，創(chuàng)新公共事務(wù)治理方式，提高公共事務(wù)治理績效，地方政府首先必須識別、彌合多元利益目標(biāo)，并明確表達(dá)和陳述公共利益，為各行動主體展現(xiàn)它們各自所追求的利益與公共利益目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的愿景?？傊?，地方政府在網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建過程中的角色應(yīng)定位于“確保公共利益居于支配地位，即確保這些解決方案本身以及公共問題解決方案的產(chǎn)生過程都符合民主規(guī)范和正義、公正與公平的價值觀”。[16]地方政府對網(wǎng)絡(luò)主體的目標(biāo)識別是目標(biāo)整合的基礎(chǔ)，直接決定了公共利益目標(biāo)的形成與確立及其實(shí)現(xiàn)程度。

（3）協(xié)商與談判能力。網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是政府與非政府組織、社會組織、市場組織等主體構(gòu)成的多中心治理結(jié)構(gòu)。多元治理主體之間存在著一種權(quán)力依賴與互動的伙伴關(guān)系，談判協(xié)商關(guān)系即是其中之一。所謂協(xié)商與談判，是指多個平等的組織通過平等交流、友好協(xié)商、談判對話，利用各自的資源與技術(shù)在某一公共項(xiàng)目上進(jìn)行合作以達(dá)到各自目標(biāo)的活動。為了維護(hù)多元治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，聚集各種技術(shù)和資源，達(dá)成公共事務(wù)治理目標(biāo)，在政府組織內(nèi)外對話、討價還價、協(xié)商和談判等活動是網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建階段的重要活動，而網(wǎng)絡(luò)主體之間的對話、協(xié)商與談判活動及其過程，本質(zhì)上是一種彌合利益分歧、確立公共利益的過程。在這個過程中，地方政府占據(jù)著十分重要的地位，它既是這些網(wǎng)絡(luò)共同體對話、協(xié)商與談判的組織者，又以網(wǎng)絡(luò)主體身份平等參與對話、協(xié)商與談判活動。因此，訓(xùn)練一套有利于營造公平、活躍的氛圍并在其中開展公開、公正的協(xié)商與談判活動的技能與藝術(shù)，開發(fā)相關(guān)協(xié)商談判的技能技巧，對于地方政府真正承擔(dān)起網(wǎng)絡(luò)組織者角色意義重大。

3.網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行階段及其核心能力。網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)建立起來后就需要投入運(yùn)行，為了保護(hù)治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定及維護(hù)多元主體之間的合作伙伴關(guān)系，作為網(wǎng)絡(luò)管理者的地方政府必須培養(yǎng)和發(fā)展一系列核心能力。這些核心能力主要包括資源整合能力、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)與監(jiān)管能力，它們共同影響甚至在某種程度上決定網(wǎng)絡(luò)能否按照所確立的規(guī)則和制度成功運(yùn)行。

（1）資源整合能力。網(wǎng)絡(luò)的建立與運(yùn)行首先依賴于治理參與主體擁有的各種技術(shù)和資源，網(wǎng)絡(luò)主體的互動合作亦是擁有各種不同資源的主體之間的互動合作。因此，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行階段地方政府的首要任務(wù)就是聚合各種分散在社會主體中的資源，包括財(cái)物、信息、勞動力、權(quán)威、技術(shù)等。資源整合能力便成為地方政府的首要能力，各個網(wǎng)絡(luò)主體所擁有的資源如果不能集中起來，整個網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行以及公共問題的解決與公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就成了無源之水、無本之木。特別值得注意的是，知識是網(wǎng)絡(luò)參與主體所擁有的一種重要的資源，它不僅對于各個參與主體調(diào)整價值觀、建立信任與克服文化差異具有重要意義，而且能為參與主體協(xié)同工作創(chuàng)造價值提供條件。作為網(wǎng)絡(luò)管理者的一個重要責(zé)任，地方政府應(yīng)通過強(qiáng)化資源整合能力來達(dá)成共識、實(shí)現(xiàn)各個主體之間的知識共享并通過網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)組織學(xué)習(xí)，這也是地方政府資源整合行為的重要組成部分。

（2）網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)與監(jiān)管能力。網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)與監(jiān)管能力是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程中地方政府必須具備的又一項(xiàng)核心能力。網(wǎng)絡(luò)的良性運(yùn)行主要取決于參與主體之間親密的合作伙伴關(guān)系，而這種合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)是信任。網(wǎng)絡(luò)伙伴之間既是一種合作伙伴關(guān)系，又是一種競爭對立關(guān)系?；锇橹g信任程度高則可以增強(qiáng)他們的共識，有利于他們之間的溝通，深化他們之間的合作；不信任或者信任程度低則影響他們之間的溝通與對話，最終影響他們之間合作的廣度與深度。因此，作為網(wǎng)絡(luò)管理者的地方政府應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)并消除網(wǎng)絡(luò)伙伴之間在公共價值、個體利益等方面存在的分歧，維護(hù)內(nèi)部正常的競爭態(tài)勢，為網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行創(chuàng)造某種適宜的環(huán)境。這就要求地方政府一方面要強(qiáng)化調(diào)控能力，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并糾正網(wǎng)絡(luò)參與者違反網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的行為，確保網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行原則得以嚴(yán)格遵守。另一方面要強(qiáng)化沖突處理能力，及時解決網(wǎng)絡(luò)中因資源分配等各種問題引發(fā)的爭議與沖突，減少與消除網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的障礙。歸根結(jié)底，政府對網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)與監(jiān)管就是要營造一個有利于保護(hù)網(wǎng)絡(luò)參與主體積極性、維持網(wǎng)絡(luò)伙伴之間合作競爭的公平環(huán)境。

4.網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段及其核心能力。網(wǎng)絡(luò)終結(jié)是網(wǎng)絡(luò)管理的最后一個環(huán)節(jié)，盡管網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)并不總是有效的，同樣充滿了失敗的風(fēng)險(xiǎn)，但無論網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行成功與失敗，網(wǎng)絡(luò)終結(jié)工作都是網(wǎng)絡(luò)管理者必須做好的核心工作。從地方治理實(shí)踐來看，“網(wǎng)絡(luò)管理最基本的問題受困于我們評估有效性、然后用某種準(zhǔn)則來衡量網(wǎng)絡(luò)是否負(fù)責(zé)任的能力。”[17]因此，地方政府必須開發(fā)和掌握網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段的管理能力特別是績效測量與運(yùn)用能力、責(zé)任控制能力等核心能力。

（1）績效測量與運(yùn)用能力。地方治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，在很大程度上是要彌補(bǔ)傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)在績效方面存在的缺陷，以聚合多元主體及其資源，通過多元主體共同參與地方公共事務(wù)治理，提高治理的績效。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是否完成了網(wǎng)絡(luò)治理的使命和任務(wù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理目標(biāo)，取得預(yù)期的治理績效，只有通過績效測量的手段才能得出結(jié)論。因此，地方政府需要通過權(quán)衡地方治理的不同層面和方向上的價值和目標(biāo)，建立一套科學(xué)的績效評估體系，并運(yùn)用這一套體系對網(wǎng)絡(luò)治理的績效開展科學(xué)的測量和評估。為了提高績效測量的技能，網(wǎng)絡(luò)管理者尤其要重視現(xiàn)代科學(xué)與信息技術(shù)在績效測量與評估過程中的運(yùn)用?，F(xiàn)代科學(xué)和信息技術(shù)既是當(dāng)代地方治理興起及其成功實(shí)踐的基礎(chǔ)，也是提升地方治理績效，推進(jìn)地方治理發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方治理轉(zhuǎn)型的重要保障。不過，應(yīng)該看到，績效測量只是實(shí)現(xiàn)治理的手段，其目的是要通過運(yùn)行績效測量的結(jié)果，不斷消除網(wǎng)絡(luò)治理的障礙因素，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變治理的理念，提高治理技能，推動更大范圍、更多公共事務(wù)領(lǐng)域和更高層次的網(wǎng)絡(luò)治理。

（2）責(zé)任控制能力。責(zé)任控制能力既是網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段的一項(xiàng)重要能力，也是貫徹整個網(wǎng)絡(luò)管理全過程的一項(xiàng)重要能力，并且在很大程度上體現(xiàn)了地方政府網(wǎng)絡(luò)管理能力的高低強(qiáng)弱。責(zé)任控制能力與績效測量密切相關(guān)又同等重要，當(dāng)政府越來越依賴第三方提供服務(wù)的時候,其績效也會越來越依賴于管理各種合作伙伴關(guān)系并讓網(wǎng)絡(luò)參與者承擔(dān)責(zé)任的能力。而責(zé)任控制能力不強(qiáng)、責(zé)任的缺失恰恰是地方治理進(jìn)程中地方政府面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是治理的不可治理性之根本原因所在。網(wǎng)絡(luò)化治理模式中公共事務(wù)參與主體是多元的，政府不再是最高權(quán)威，在傳統(tǒng)行政模式下賦予政府的公共責(zé)任被部分轉(zhuǎn)移到非政府組織、社會組織乃至公民等主體身上。這種網(wǎng)絡(luò)模式中體現(xiàn)出來的“組織邊界的不確定性”、“公共責(zé)任界限的模糊性”以及“轉(zhuǎn)嫁財(cái)政、績效甚至是政治風(fēng)險(xiǎn)”的現(xiàn)象，使得其他參與主體對政府的責(zé)任訴求更加強(qiáng)烈，也進(jìn)一步增加了政府履行其責(zé)任的困難?！霸诠仓卫淼倪M(jìn)程中，政府、市場和公民社會作為治理體系主要的行動者，其相互之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系特別是責(zé)任關(guān)系，對于治理的成敗具有結(jié)構(gòu)性的意義?！盵18]責(zé)任是一個控制問題，就網(wǎng)絡(luò)終結(jié)階段而言，由于網(wǎng)絡(luò)參與主體表面上都是公共責(zé)任的主體，但實(shí)際上往往由于責(zé)任邊界的模糊性使得沒有人承擔(dān)完全責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)管理過程中責(zé)任的不明確與分配不當(dāng)、無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，成為地方治理績效的主要障礙之一。

責(zé)任問題是網(wǎng)絡(luò)化管理所面臨的最艱巨的挑戰(zhàn)。因此，建立健全責(zé)任控制機(jī)制，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任控制能力，對于整個治理合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的形成與有序運(yùn)行具有十分重要的意義。地方政府一方面要明確解決由誰負(fù)責(zé)的問題，對網(wǎng)絡(luò)治理主體的責(zé)任進(jìn)行恰當(dāng)分配，明確行動主體的責(zé)任界限與范圍并加以嚴(yán)格控制，防止責(zé)任流失。另一方面要明確對誰負(fù)責(zé)的問題，治理的最終目標(biāo)指向是公共利益，因此各行動主體的負(fù)責(zé)對象無疑是公民?？傊胤秸纫赂页袚?dān)起作為網(wǎng)絡(luò)平等參與主體應(yīng)有的責(zé)任，又要承擔(dān)起作為網(wǎng)絡(luò)化治理的“元治理”角色所應(yīng)有的責(zé)任。只有具備良好的責(zé)任控制機(jī)制與責(zé)任控制能力，公共責(zé)任才不會流失，公共利益才有保障；也只有依賴良好的責(zé)任控制機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐才不會流于形式，才能建立起真正的公共事務(wù)多元主體共治模式，才能推動地方治理進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。

四、小結(jié)

地方網(wǎng)絡(luò)化治理，成功的關(guān)鍵在于多元參與主體治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建以及政府與社會主體之間的信任與合作伙伴關(guān)系的維護(hù)。地方治理的績效水平受到諸多因素的影響，一項(xiàng)研究結(jié)果指出,影響包括中國等轉(zhuǎn)型國家公私伙伴關(guān)系有效治理的因素包括知識獲取、成本、不確定性、政府信用、決策參與、融資成本和政府能力七個方面。[19]可見，政府網(wǎng)絡(luò)管理能力狀況是影響治理績效的核心要素之一。地方政府在網(wǎng)絡(luò)治理過程中的戰(zhàn)略思維能力、網(wǎng)絡(luò)召集能力、目標(biāo)識別與整合能力、協(xié)商與談判能力、資源整合能力、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)與監(jiān)管能力、績效測量與運(yùn)用能力、責(zé)任控制能力等核心能力，直接決定地方網(wǎng)絡(luò)化治理的成敗。因此，在地方治理實(shí)踐中，提升網(wǎng)絡(luò)管理能力，克服網(wǎng)絡(luò)治理模式給地方政府帶來的處理各種網(wǎng)絡(luò)管理問題的挑戰(zhàn)，是地方政府適應(yīng)新的網(wǎng)絡(luò)治理模式，推動地方公共事務(wù)治理創(chuàng)新的內(nèi)在要求與現(xiàn)實(shí)需要。

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篇（2）

2008年曝光的三鹿奶粉事件再次引發(fā)了廣大民眾對企業(yè)社會責(zé)任的極大關(guān)注。針對社會責(zé)任問題，人們一般傾向于道德規(guī)范的反省，卻很少從理性上去追究怎樣提升一個企業(yè)的社會責(zé)任。企業(yè)社會責(zé)任的缺失，與我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期過分強(qiáng)調(diào)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會績效有一定關(guān)系，而社會各個層面，包括政府、企業(yè)和公眾的容忍和無意識，則導(dǎo)致了必要的監(jiān)督與約束機(jī)制的薄弱。企業(yè)社會責(zé)任的治理與實(shí)現(xiàn)必須依賴于宏觀治理機(jī)制的推動作用和微觀治理機(jī)制的促進(jìn)作用。本文從復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的視角，對企業(yè)社會責(zé)任的上述治理機(jī)制進(jìn)行分析。

一、基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)與企業(yè)社會責(zé)任治理

(一)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)概述

復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)(Complex Adapttve System，以下簡稱CAS)理論是美國霍蘭(John Holland)教授于1994年在圣塔菲(sFl)研究所成立十周年時正式提出的。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論的基本概念包括4個特性和3個機(jī)制。4個特性是：聚集、非線性、流、多樣性；3個機(jī)制是：標(biāo)識、內(nèi)部機(jī)制和積木塊。該理論的核心思想是適應(yīng)性造就復(fù)雜性，即CAS的復(fù)雜性起源于個體的適應(yīng)性(李士勇，2006)。由此可見，復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)更加強(qiáng)調(diào)復(fù)雜性的一個側(cè)面——適應(yīng)性。所謂具有適應(yīng)性，是指單個主體能夠與環(huán)境及其它主體進(jìn)行交流，在這種交流的過程中“學(xué)習(xí)”或“積累經(jīng)驗(yàn)”，并根據(jù)經(jīng)驗(yàn)改變其結(jié)構(gòu)和行為方式。

CAS理論的提出對于人們認(rèn)識、理解、控制和管理復(fù)雜系統(tǒng)提供了新的思路。在微觀方面，CAS理論最基本的概念是具有適應(yīng)能力的、主動的個體，簡稱主體。這種主體在與環(huán)境的交互作用中遵循一般的刺激——反應(yīng)模型，表現(xiàn)在它能夠根據(jù)行為的效果修改自己的行為規(guī)則，以便更好地在客觀環(huán)境中生存。在宏觀方面，由這樣的主體組成的系統(tǒng)，將在主體之間以及主體與環(huán)境的相互作用中發(fā)展，表現(xiàn)出宏觀系統(tǒng)中的分化、涌現(xiàn)等種種復(fù)雜的演化過程。

(二)社會責(zé)任響應(yīng)的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)機(jī)制

按照復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，企業(yè)社會責(zé)任響應(yīng)是由公司主體與其利益相關(guān)者(投資者、職工、消費(fèi)者、供應(yīng)商和債權(quán)人)構(gòu)成的一個復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，同樣存在標(biāo)識機(jī)制、內(nèi)部模型機(jī)制和積木機(jī)制。

標(biāo)識機(jī)制：主體之間的聚集行為并非任意的，在聚集體形成過程中，始終有標(biāo)識機(jī)制在起作用。

內(nèi)部模型機(jī)制：內(nèi)部模型是主體在適應(yīng)過程中建立起來的。主體在接受外部刺激，做出適應(yīng)性反應(yīng)的過程中能合理調(diào)整自身內(nèi)部的結(jié)構(gòu)。

積木機(jī)制：基于規(guī)則的主體不可能事先準(zhǔn)備好一個規(guī)則，使它能夠適應(yīng)所遇到的每一種情況。主體通過組合已檢驗(yàn)的規(guī)則來描述新的情況，那些用于可供組合的活動規(guī)則就是積木，使用積木生成內(nèi)部模型，是復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的一個普遍特征。

(三)社會責(zé)任響應(yīng)的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)行為

按照復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論。個體主動與環(huán)境之間不斷地相互作用，個體根據(jù)一定的規(guī)則對環(huán)境的刺激作出反應(yīng)。這些規(guī)則以所謂“染色體”的方式存放在個體內(nèi)部。它們在一定的條件下被選中并且被應(yīng)用，這種選擇既有確定性的方面(按一定的條件挑選)，也有隨機(jī)性的方面(按一定的概率選擇)。刺激一反應(yīng)模型是用來描述不同性能的適應(yīng)性主體的統(tǒng)一方式，它說明了主體在不同時刻對環(huán)境的反應(yīng)能力。

在企業(yè)社會責(zé)任響應(yīng)的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中，要生成企業(yè)主動履行社會責(zé)任的學(xué)習(xí)行為，并遞延遺傳，需要兩個方面的交互作用。

二、企業(yè)社會責(zé)任的外部治理機(jī)制

按照CAS理論，企業(yè)社會責(zé)任外部治理的功能是企業(yè)必須履行社會責(zé)任的刺激信號，并通過法律、行政和市場手段強(qiáng)化企業(yè)的社會責(zé)任遵從意識。其外部治理機(jī)制包括如下措施：

(一)立法明確企業(yè)社會責(zé)任

在我國2006年1月1日起開始實(shí)施的《公司法》中，雖然要求“公司從事經(jīng)營活動，必須承擔(dān)社會責(zé)任”，但如何承擔(dān)、承擔(dān)到何種程度卻沒有進(jìn)一步說明。此外，我國的相關(guān)法律雖然都要求企業(yè)承擔(dān)保護(hù)職工和消費(fèi)者權(quán)益、控制污染排放、保證產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)經(jīng)營等社會責(zé)任，但基本上也是原則上的規(guī)定，沒有具體的實(shí)施細(xì)則。深圳證券交易所于2006年第一次針對上市公司了《企業(yè)社會責(zé)任指南》，不過作為規(guī)章制度，其約束力和調(diào)整范圍都比較有限，因此，在上述法律和規(guī)章的基礎(chǔ)上，國務(wù)院應(yīng)該以《企業(yè)社會責(zé)任條例》的行政法規(guī)形式，對企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的原則、范圍、內(nèi)容以及相關(guān)的報(bào)告、披露和評價等予以具體、詳細(xì)的規(guī)定，便于企業(yè)和相關(guān)部門在實(shí)踐中實(shí)施和執(zhí)行。

(二)開展企業(yè)社會責(zé)任認(rèn)證

目前國際上已經(jīng)出現(xiàn)了許多社會責(zé)任認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，其中社會責(zé)任國際(SAI)2001年版的SA8000標(biāo)準(zhǔn)影響較大。我國的企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后，已經(jīng)給社會責(zé)任管理造成了障礙。雖然國際上廣泛采用的這些認(rèn)證體系對我國制定企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)具有重要的借鑒意義，然而，由于國情、文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異，國外的標(biāo)準(zhǔn)尚不能完全照搬到我國。在參照國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際情況，盡快制定符合行業(yè)特點(diǎn)的企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，組織專門機(jī)構(gòu)開展企業(yè)社會責(zé)任認(rèn)證工作，對通過認(rèn)證的企業(yè)給予市場準(zhǔn)入等方面的優(yōu)惠政策。同時，鼓勵政府或民間的企業(yè)社會責(zé)任評估機(jī)構(gòu)，對企業(yè)的社會責(zé)任績效進(jìn)行評估，定期以社會責(zé)任指數(shù)為代表的企業(yè)社會責(zé)任排行榜，舉辦“最具社會責(zé)任企業(yè)”評選等活動。為企業(yè)各利益相關(guān)者的行動提供社會責(zé)任指南。

(三)推行企業(yè)社會責(zé)任報(bào)告制度

篇（3）

緒論

當(dāng)傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代性導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)社會在中國“全面深化改革”的關(guān)鍵時期相遇，加重了校園危機(jī)的頻發(fā)、多樣、跨界以及復(fù)雜性。在社會情緒暴戾化、人情關(guān)系冷漠化、危機(jī)意識趨零化、風(fēng)險(xiǎn)類型多樣化、危機(jī)發(fā)展常態(tài)化的現(xiàn)實(shí)中，傳統(tǒng)的管制型、行政型、全能型的危機(jī)管理模式因“低效”和“失靈”而難以為繼時，以多元主體有效參與、平等協(xié)商、良性互動、共管共治的協(xié)同治理模式將因運(yùn)而生。

一、理論基礎(chǔ)

二戰(zhàn)后，隨著凱恩斯主義的廣泛影響，政府的擴(kuò)張達(dá)到了前所未有的境地，為此不但未能解決好“市場失靈”，反而導(dǎo)致了“政府失敗”。為遏制政府的擴(kuò)張，和應(yīng)對全球性危機(jī)等問題的挑戰(zhàn)，上世紀(jì)七八十年代，西方掀起了一場聲勢浩大的，以自由化、民主化為標(biāo)志的公共管理改革浪潮。在此浪潮中，一些學(xué)者倡議打破傳統(tǒng)官僚系統(tǒng)一元統(tǒng)治的模式，而推行以政府、市場及社會等多中心協(xié)同的一種全新治理模式。

（一） 治理理論

“治理”理論源于上世紀(jì)的公共管理改革浪潮。由于傳統(tǒng)公共領(lǐng)域中的科層制與私人領(lǐng)域的理性模式都已不能解決日益復(fù)雜的社會問題，這種新的統(tǒng)治模式，“治理”被詮釋出來。它“出自于政府、但又不限于政府；參與主體間的界線和責(zé)任趨于模糊；肯定涉及集體行為的各主體間存在權(quán)力依賴；主體間的互動最終會形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)；政府能力和責(zé)任不在于下命令或運(yùn)用其權(quán)威，而在于開發(fā)新的工具和技術(shù)來控制和指引”[1]?！芭c統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，它既包括政府機(jī)制、但同時也包含非正式、非政府的機(jī)制……”[2]?！爸卫聿皇且徽滓?guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；其過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；它既涉及公共部門，也包括私人部門；其不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動……”。治理雖好，但也會失敗，因此，需要”善治”。善治就是“使公共利益最大化的社會管理過程……，善治實(shí)際上是國家權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程”[3]。

（二）多中心治理理論

“多中心”最早由英國學(xué)者邁克爾?博蘭尼提出，他發(fā)現(xiàn)人們在商品經(jīng)濟(jì)活動中的“多中心性”選擇構(gòu)成了自由的邏輯。但這種選擇能否適應(yīng)社會管理的需要，博蘭尼并沒有作出解釋。直到上世紀(jì)七八十年代文森特?奧斯特羅姆等學(xué)者對美國大城市地區(qū)的治理、公共池塘資源和美國立憲秩序以及公共行政體制等方面問題的進(jìn)行深入研究后，“多中心才逐步從一種思維方式和理論框架提升成為公共物品的產(chǎn)生與公共事務(wù)的治理模式之一”。為此，在公共治理中，除了傳統(tǒng)的“極端私有化”和“超級利維坦”這兩個極端模式外，還存在著“多中心”協(xié)作治理模式[4]。這種治理模式意味著公共物品的多個生產(chǎn)者，公共事務(wù)的多個處理主體；也意味著政府、市場及其它主體的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用；它要求政府轉(zhuǎn)變自身的角色與任務(wù)[5]。

（三） 協(xié)同治理理論

“協(xié)同”，最早是德國物理學(xué)家赫爾曼?哈肯用來描述支配不同物理系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)的一種規(guī)則。近年來一些學(xué)者將協(xié)同理論引入社會科學(xué)研究中，與治理理論相結(jié)合，構(gòu)建成協(xié)同治理理論。它是“個人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[6]”，它具有公共性、跨部門、互動性、正式性、動態(tài)性等特征。

（四） 危機(jī)管理理論

危機(jī)管理自古有之?，F(xiàn)代危機(jī)管理理論的淵源，最普遍的說法是20世紀(jì)六七十年代一些學(xué)者對古巴導(dǎo)彈危機(jī)等事件的研究。隨著社會需要，其研究已更廣泛、更深入了。何為“危機(jī)”？不同的學(xué)者有不同的定義，但歸納起來就是“危險(xiǎn)與機(jī)遇的并存”，用菲克的話來說，就是“轉(zhuǎn)機(jī)與惡化的分水嶺”，它強(qiáng)調(diào)的不是事物發(fā)展的某個點(diǎn)，而是過程、狀態(tài)。校園危機(jī)管理就是對影響學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的這種過程、狀態(tài)而進(jìn)行的管理。

二、傳統(tǒng)高校校園危機(jī)管理誤區(qū)

中國的高?；旧鲜钦难由?，高校的危機(jī)管理幾乎繼承了當(dāng)?shù)卣奈C(jī)管理模式。幾年前在“9?11”與SARS等國際性公共危機(jī)事件的沖擊下，各高校根據(jù)國家《突發(fā)事件應(yīng)對法》的要求，結(jié)合“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的原則，基本建立起了以“一案三制”為主要內(nèi)容的應(yīng)急管理制度。但是受傳統(tǒng)危機(jī)管理制度“路徑依賴”影響，其危機(jī)管理仍存在著一些誤區(qū)。

（一）從危機(jī)管理意識上看，存在主體危機(jī)意識淡薄，僥幸心理嚴(yán)重

1、在危機(jī)預(yù)警階段，缺乏居安思危的意識，危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)不足。缺乏社會化的風(fēng)險(xiǎn)識別體系，危機(jī)監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)不健全；對風(fēng)險(xiǎn)評估認(rèn)識不夠高，危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)滯后；風(fēng)險(xiǎn)信息的傳導(dǎo)渠道不暢，危機(jī)預(yù)控機(jī)制建設(shè)缺位等。

2、在危機(jī)準(zhǔn)備階段，缺乏居盈思虧的意識，危機(jī)準(zhǔn)備不足?！耙话溉啤钡慕ㄔO(shè)與演練不足，使得危機(jī)治理無法可依、無章可循；對危機(jī)公關(guān)準(zhǔn)備不到位，在危機(jī)治理中易陷輿論漩渦；危機(jī)宣傳教育不力，致使利益相關(guān)者的危機(jī)意識培養(yǎng)與危機(jī)治理能力訓(xùn)練不足；人財(cái)物等資源準(zhǔn)備不充分，危機(jī)治理成為無源之水等。

3、在危機(jī)舒緩階段，缺乏居優(yōu)思劣的意識，對危機(jī)舒緩重視不夠。危機(jī)規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施與評價存在虛位或缺位，使危機(jī)治理缺乏系統(tǒng)的行動綱領(lǐng)；范圍內(nèi)危機(jī)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)挖掘、整合與集成力度不夠，難以形成決策支持；危機(jī)治理必需設(shè)備檢查、維護(hù)、保養(yǎng)與更新不足，限制危機(jī)治理有效率。

4、在危機(jī)應(yīng)對階段，缺乏居進(jìn)思退的意識，導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)對不力。危機(jī)信息溝通渠道不暢，嚴(yán)重降低了危機(jī)決策的時效性；指揮決策體系設(shè)置不科學(xué)，危機(jī)應(yīng)對中容易就重避輕，從而喪失治理的主動權(quán)；與利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制不暢，無法快速有效地整合與調(diào)度各方應(yīng)急資源；危機(jī)公關(guān)治理薄弱，易陷入信譽(yù)危機(jī)等。

5、在危機(jī)重建評估階段，缺乏居勝思敗的意識，對危機(jī)學(xué)習(xí)與訓(xùn)練不夠。恢復(fù)重建領(lǐng)導(dǎo)部門設(shè)置不盡合理，嚴(yán)重影響后期的重建評估工作；危機(jī)損失評估不夠科學(xué)、客觀，責(zé)任落實(shí)不到位，危機(jī)重建常變成慶功會；恢復(fù)重建資源配置不合理，監(jiān)管缺位，易被挪作它用；利益相關(guān)者參與性不足，參與渠道不暢，危機(jī)重建困難重重；不重視危機(jī)學(xué)習(xí)的長效機(jī)制建設(shè)，危機(jī)治理的收益甚微等。

（二）從危機(jī)管理模式上看，治理主體單一，體制僵化，手段落后，方法單一等問題

1、在目前的高校校園危機(jī)治理中，治理主體單一。在涉外的危機(jī)治理中，校方和政府常唱獨(dú)角戲，其它主體參與較少；在涉內(nèi)的校園危機(jī)治理中，部門分割嚴(yán)重，表現(xiàn)為直接責(zé)任部門的獨(dú)角戲，其它部門、學(xué)生與教師群體參與性不足。因此出現(xiàn)，當(dāng)校園危機(jī)發(fā)生時，學(xué)校都似如臨大敵，但又本能地排斥其它主體的治理價值，習(xí)慣性地采取行政動員的形式獨(dú)自承擔(dān)起治理的責(zé)任。誠然，在現(xiàn)實(shí)生活中，危機(jī)的產(chǎn)生與影響，學(xué)校已無法獨(dú)立解決，單一的主體介入、獨(dú)立資源的利用，只會使危機(jī)影響的深度與廣度更加不可控，不利于其它利益群體的自救、互救意識和能力的培養(yǎng)，抑制了其它治理主體與學(xué)校協(xié)作的主動性或積極性，甚至導(dǎo)致他們與學(xué)校的對立。

2、 在目前的高校校園危機(jī)治理中，各高校普遍缺乏一個系統(tǒng)、科學(xué)與高效的危機(jī)管理體制機(jī)制。眾所周知，當(dāng)前我國高校危機(jī)治理體制機(jī)制基本上都是政府危機(jī)治理體制的復(fù)制品，它特別依賴于行政命令維序。當(dāng)然這這種體制機(jī)制在傳統(tǒng)的危機(jī)管理中的效果是可見的，但在現(xiàn)代的危機(jī)管理中可能弊大于利。如人們更強(qiáng)調(diào)即時的反應(yīng)或被動應(yīng)對，而缺乏主動出擊的動力；具有法律責(zé)任的治理主體（部門）間更強(qiáng)調(diào)類別管理、部門管理，而輕視相互之間的溝通、協(xié)調(diào)與整合；各治理主體間職責(zé)劃分不合理、相互協(xié)作的基礎(chǔ)缺失，導(dǎo)致相互推諉、扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，進(jìn)而影響治理的效果；常設(shè)機(jī)構(gòu)健制不全，使常態(tài)管理與危機(jī)治理工作脫節(jié)嚴(yán)重。

3、 在目前的高校校園危機(jī)治理中，存在治理手段落后，方法單一等問題。危機(jī)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其牽涉的不是人、財(cái)、物以及信息的簡單疊加，而是在于采取適當(dāng)?shù)姆椒ㄅc手段使其有機(jī)互動。但在目前的高校危機(jī)治理中，則普遍存在關(guān)手段落后、方法單一等問題。具體表現(xiàn)為：在應(yīng)急處置中，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立作戰(zhàn)而忽視相互協(xié)作；在危機(jī)決策上，重視感性判斷而輕視理性分析；在人文關(guān)懷上，注重功利主義后果而缺少人本主義關(guān)懷；在動員行動中，偏重思想政治動員，而漠視業(yè)務(wù)管理激勵；在治理理念上，重校園的維穩(wěn)控制輕協(xié)作創(chuàng)新；在治理的方法上，重行政的指揮、控制輕民主的協(xié)調(diào)、溝通；在治理手段上，重人員編制輕現(xiàn)代科技的綜合應(yīng)用等。

三、 貴州高校校園危機(jī)治理的方向

自古以來，中國就有“家長作主”的傳統(tǒng)，特別是當(dāng)遇到危機(jī)時，習(xí)慣性將危機(jī)決策的主動權(quán)寄托在家長身上。但是當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，其突發(fā)性、緊迫性及資源的缺乏性等迫切要求危機(jī)管理者能在非常短的時間內(nèi)調(diào)用各種資源，此時而再龐大的組織也會顯無力。眾所周知，當(dāng)前中國當(dāng)前正“處于一個社會急劇變動、社會體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化過程之中，各種災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)以及社會沖突和動蕩相互交織[7]”。社會公共危機(jī)呈常態(tài)化發(fā)展，校園已不在是寂靜的“象牙塔”而獨(dú)善其身，校園危機(jī)治理模式必須作出全新的調(diào)整，多中心協(xié)同治理成為未來校園危機(jī)治理的最佳選擇之道。

1、從治理責(zé)任主體角度，應(yīng)建立健全有機(jī)互動的校園危機(jī)治理多元主體系統(tǒng)，如行政責(zé)任主體系統(tǒng)、利益責(zé)任主體系統(tǒng)以及道義責(zé)任主體系統(tǒng)。所謂校園危機(jī)治理的行政責(zé)任主體系統(tǒng)主要指在法律上具有行政責(zé)任關(guān)聯(lián)的行為主體及其構(gòu)成集合，如學(xué)校的上級主管部門、學(xué)校的責(zé)任部門和個人、導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的組織或機(jī)構(gòu)，與危機(jī)產(chǎn)生有關(guān)聯(lián)的其它組織與個人。所謂校園危機(jī)治理的利益責(zé)任主體系統(tǒng)主要指在經(jīng)濟(jì)利益上具有一致性的行為主體及其構(gòu)成的集合，如學(xué)校師生、政府、校友、學(xué)生家長、醫(yī)院、設(shè)備供應(yīng)與管理企業(yè)，以及其它利益相關(guān)者等。所謂校園危機(jī)治理的道義責(zé)任主體體系主要指既沒有法定責(zé)任、又沒有經(jīng)濟(jì)責(zé)任，但道義責(zé)任和義務(wù)的行為主體，如自愿者組織與個人、新聞媒體、慈善機(jī)構(gòu)、校友等。

2、從治理過程角度，應(yīng)建立健全系統(tǒng)、有效的全過程危機(jī)治理系統(tǒng)，如危機(jī)預(yù)警、準(zhǔn)備、舒緩、應(yīng)對以及重建評估等有機(jī)銜接的系統(tǒng)。危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)指通過監(jiān)控危機(jī)（風(fēng)險(xiǎn)）源，甄別、收集、處理和評價危機(jī)（風(fēng)險(xiǎn)）相關(guān)資料信息，并向決策層發(fā)出預(yù)警信息并提前采取預(yù)控對策的人機(jī)交互系統(tǒng)；準(zhǔn)備系統(tǒng)是指為了縮減危機(jī)的發(fā)生及沖擊力，提升危機(jī)治理（或應(yīng)急）能力而做如如制度（預(yù)案制定）建設(shè)，公共關(guān)系的構(gòu)建，宣傳教育的準(zhǔn)備，人力、財(cái)力、物力及設(shè)施（備）的準(zhǔn)備，預(yù)案的演習(xí)，以及其它治理技巧（或能力）訓(xùn)練等方面而做系統(tǒng)性工作；舒緩系統(tǒng)指任何可減少危機(jī)產(chǎn)生以及危機(jī)產(chǎn)生后造成生命及財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)（損失）的行動，如危機(jī)治理行動計(jì)劃的管理、潛在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的評估、基礎(chǔ)設(shè)施的檢查維護(hù)等；應(yīng)對系統(tǒng)是指治理主體根據(jù)正在發(fā)生的危機(jī)觀察，結(jié)合預(yù)警系統(tǒng)、準(zhǔn)備系統(tǒng)以及舒緩系統(tǒng)建立中的有價信息，作出旨在控制或消除危機(jī)事件，降低危機(jī)帶來的損失，以及保持民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全的一系列行為或措施，如啟動預(yù)案、處置危機(jī)、開展救援、引導(dǎo)輿論、形象管理等；重建評估系統(tǒng)指危機(jī)被控制住后，為使社會經(jīng)濟(jì)生活趨于正常并配合減災(zāi)而進(jìn)行的如評估危機(jī)造成的損失，總結(jié)危機(jī)治理過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，恢復(fù)被打亂的社會經(jīng)濟(jì)秩序，縫合撕裂的社會心理，重建受損的基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)活動。

3、從治理技術(shù)基礎(chǔ)角度，應(yīng)夯實(shí)資源支持與技術(shù)保障兩大支撐基礎(chǔ)系統(tǒng)。正如陳安等說，資源支持與技術(shù)保障系統(tǒng)是保障應(yīng)急處置有效性和穩(wěn)定性的必要基礎(chǔ)和架構(gòu)。兩個系統(tǒng)不是獨(dú)立存在的，是一個交互、聯(lián)系的有機(jī)體。資源支持系統(tǒng)主要是基于一些如危機(jī)（風(fēng)險(xiǎn)）源數(shù)據(jù)庫、應(yīng)急預(yù)案庫、?；穾?、機(jī)構(gòu)治理人員庫、專家?guī)?、危機(jī)救援物資庫、案例庫、危機(jī)治理知識庫、空間數(shù)據(jù)庫等多個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的集成與整合，其主要功能是促進(jìn)人力、物資、財(cái)產(chǎn)、信息等資源的合理布局、配置、調(diào)度和補(bǔ)償?shù)龋瑸槲C(jī)治理需求提供支持。技術(shù)保障系統(tǒng)包括軟（硬）件的技術(shù)保證與技術(shù)維護(hù)，它是高效管理與科學(xué)技術(shù)有機(jī)結(jié)合，目的是為在危機(jī)治理中使各類人、財(cái)、物及信息的調(diào)配與處理提供技術(shù)支持，它是不僅是一個技術(shù)平臺，還是一個互動平臺，它同時還是危機(jī)準(zhǔn)備和減災(zāi)活動的重要手這一。

4、從危機(jī)緊急應(yīng)對的角度，應(yīng)健全防御避難與救護(hù)援助系統(tǒng)。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，直接考驗(yàn)人們的主要還是防御避難與救護(hù)救助系統(tǒng)的效度，這兩大系統(tǒng)是考驗(yàn)危機(jī)治理成敗的關(guān)鍵。防御避難系統(tǒng)分為防御系統(tǒng)和避難系統(tǒng)。防御系統(tǒng)是危機(jī)發(fā)生前，預(yù)先建設(shè)防止危機(jī)發(fā)生或減緩危機(jī)擴(kuò)大的工程性或其它類型的設(shè)施，如消防設(shè)施，應(yīng)急供水、供電系統(tǒng)，危機(jī)信息預(yù)警系統(tǒng)，心理干預(yù)機(jī)制等；緊急避難系統(tǒng)指在危機(jī)發(fā)生的緊急情況下可保障人、財(cái)、物及信息安全的工程技術(shù)設(shè)施，如地震時的學(xué)校操場，洪澇災(zāi)害時的學(xué)校樓宇，中的校園圍墻或隔離帶等。救護(hù)援助系統(tǒng)是危機(jī)不可避免的發(fā)生并對人們的生命健康以及財(cái)產(chǎn)安全造成影響后，延緩或消除這種影響的系統(tǒng)。具體而言包括醫(yī)療援助、消防援助、心理援助等系統(tǒng)。

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篇（4）

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0047-02

近年來，世界范圍內(nèi)的重大公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生，國內(nèi)則更是頻繁。如：2014年的西非埃博拉疫情和2015年的中東呼吸綜合征（MERS）疫情，國內(nèi)廣東地區(qū)登革熱疫情異常高發(fā)，這類疫情傳染力很強(qiáng)，并且具備有限的人傳人的能力，一旦發(fā)生，就嚴(yán)重威脅著全世界范圍內(nèi)的人民生命健康和社會安全。因此，完善公共衛(wèi)生事件管理，積極預(yù)防并及時應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件已日益成為政府應(yīng)對突發(fā)事件的重點(diǎn)工作。然而傳統(tǒng)的單一政府主體權(quán)威管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)公共衛(wèi)生事件這類公共問題的管理要求。因此，在這樣的大環(huán)境下，找尋一種適應(yīng)當(dāng)前公共衛(wèi)生事件發(fā)展趨勢的管理模式就成為國內(nèi)學(xué)者和實(shí)務(wù)者的研究使命。黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”的概念，這里的“治理”就是強(qiáng)調(diào)的以共同利益為目標(biāo)的多元主體協(xié)同治理。

近年來，協(xié)同治理理論已經(jīng)滲透到我國社會管理各領(lǐng)域，并發(fā)揮了不錯的效果。但是，協(xié)同理論作為一個以研究系統(tǒng)內(nèi)部各要素及子系統(tǒng)之間的相互影響以及相互合作為目標(biāo)的理論，是否能夠在治理公共衛(wèi)生事件這類突發(fā)性事件中發(fā)揮真正的實(shí)踐作用，弄清以下三個問題是必須的：一是在理論層面上，公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理是否具有可行性；二是在現(xiàn)實(shí)層面上，公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理在實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境；三是如何化解理論可行性與現(xiàn)實(shí)困境之間的張力，構(gòu)建新形勢下公共衛(wèi)生問題協(xié)同治理的有效路徑。

一、公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的分析框架

（一）公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的內(nèi)涵

協(xié)同理論是20世紀(jì)70年代由德國物理學(xué)家赫爾曼?哈肯創(chuàng)立的。他認(rèn)為“協(xié)同理論是研究由完全不同性質(zhì)的大量子系統(tǒng)（例如電子、原子、分子、細(xì)胞、神經(jīng)元、力學(xué)元、光子、器官、動物乃至人類）所構(gòu)成的各種系統(tǒng)。研究這些子系統(tǒng)是通過怎樣的合作才能在宏觀尺度上產(chǎn)生空間、時間或功能結(jié)構(gòu)的。特別要注意研究那些以自組織形式出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)，從而找出與子系統(tǒng)性質(zhì)無關(guān)的支配著自組織過程的一般原理。”[1]

公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理儼然已是大勢所趨，它是以政府為中心，非政府組織、企業(yè)、個人等多元主體協(xié)同參與治理，以新興的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，依據(jù)公共衛(wèi)生事件的演化周期，在事件的發(fā)生、發(fā)展、消弭的各個階段，各參與主體協(xié)同合作采取有效的措施有效預(yù)防、處理和消除危機(jī)，解決單一主體不能解決或?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)。它主要包括以下內(nèi)涵：其一，公共衛(wèi)生事件治理主體的多元化。公共衛(wèi)生事件本就屬于公共問題的范疇，公共問題的管理一直是以政府為主體，同時也是政府作為責(zé)任承擔(dān)者。但在公共衛(wèi)生事件的協(xié)同治理中，政府作為唯一主體的情況已不存在，伴隨著的是社會中的非政府組織、民營企業(yè)、公民個人等在內(nèi)的相關(guān)社會組織和利益相關(guān)者都可以是事件的治理主體，不同主體在溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，不斷達(dá)成共識，從而在事件處理中高效發(fā)揮作用，及時消弭危機(jī)。其二，治理權(quán)力的多中心化。公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對是典型的公共問題的處理，它的協(xié)同治理需要權(quán)威，在國內(nèi)，長期以來權(quán)威的主體都是政府，但在協(xié)同治理中，這個權(quán)威不一定是政府，其他治理主體都可以參與到管理中來，構(gòu)建一個協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，從而形成多個權(quán)力中心，共同協(xié)商、相互監(jiān)督、相互激勵、相互制衡，實(shí)現(xiàn)治理中的權(quán)力共享。其三，公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的精髓就是參與與合作。多元主體治理的基礎(chǔ)就是合作，它需要政府同其他參與主體在平等自愿的前提下進(jìn)行協(xié)商對話，建立權(quán)力共享、利益共享的伙伴關(guān)系來共同治理事件。其四，事件治理的直接目的就是有效預(yù)防、處理和消弭危機(jī)，保證廣大人民群眾的生命安全和社會安全。在公共衛(wèi)生事件的協(xié)同治理中，利用多方的優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的高效危機(jī)處理結(jié)果，從而保證和增進(jìn)公共利益。

（二）運(yùn)用協(xié)同理論分析公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的可行性

“協(xié)同理論是探尋復(fù)雜系統(tǒng)中各因素或者各子系統(tǒng)之間既相互競爭又相互合作的科學(xué)理論，其研究對象必須具有復(fù)雜性、開放性，以及遠(yuǎn)離平衡狀態(tài)等特點(diǎn)?！盵2]而公共衛(wèi)生事件治理體系就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。首先就表現(xiàn)在事件產(chǎn)生的不確定性和處理的復(fù)雜性以及多元的利益相關(guān)體，使系統(tǒng)內(nèi)部各成員相互影響、相互合作。然而，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，由于“經(jīng)濟(jì)人”的特性，各治理主體所追尋的價值利益、價值目標(biāo)不可能一致，那么這種情況下系統(tǒng)內(nèi)部自組織的協(xié)調(diào)就變得非常關(guān)鍵；同時系統(tǒng)本身不僅受到其內(nèi)部各子系統(tǒng)的作用影響，也會受到外部環(huán)境的影響，外部環(huán)境的變動必然導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部各要素和子系統(tǒng)之間的關(guān)系變化，具有很強(qiáng)的動態(tài)性。其次，公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理體系是一個開放的系統(tǒng)。公共衛(wèi)生事件治理的高成本和高難度，決定了必須不斷保持同系統(tǒng)外進(jìn)行物質(zhì)、信息以及資源的交換，不管是公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的需要，還是公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的功能輸出，都表明了公共衛(wèi)生事件治理是一個開放的系統(tǒng)。最后，當(dāng)前我國公共衛(wèi)生事件治理體系處于一種非穩(wěn)定狀態(tài)。我國傳統(tǒng)的以政府為中心的單一權(quán)威主體治理模式已經(jīng)不能有效應(yīng)對與日俱增的公共衛(wèi)生事件，這一具體情況決定了治理體系的非穩(wěn)定狀態(tài)。所以，必須對目前的治理體系進(jìn)行機(jī)制的優(yōu)化和結(jié)構(gòu)的再造。綜上所述，運(yùn)用協(xié)同理論分析公共衛(wèi)生事件的協(xié)同治理是具有可行性的。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的路徑選擇

（一）不斷完善公共衛(wèi)生事件立法，促進(jìn)事件治理的多元主體依法、高效、有序參與

2003年，依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》，針對防治非典型肺炎工作中暴露出的突出問題，我國就出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，這兩部法律對公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對與管理做出了詳細(xì)的規(guī)定，使我國公共衛(wèi)生事件管理進(jìn)入法制化管理軌道。但是，相關(guān)法律法規(guī)并沒有對公民和社會組織在參與事件治理過程中的權(quán)利與義務(wù)做出明確規(guī)定，其治理主體的地位和作用并沒有得到重視。隨著自媒體時代的來臨，公民的聲音也越來越有影響力，公民和一些社會組織在社會治理中的角色也越來越突出。2013年，黃浦江上出現(xiàn)大量死豬，各大媒體積極報(bào)道，迅速引起了政府的高度重視，及時對死豬進(jìn)行打撈和無害化處理，沿途廣大養(yǎng)殖戶也積極配合政府的應(yīng)急措施，使事件迅速得到控制。在這一過程中，媒體和公民的主體責(zé)任得到充分的展現(xiàn)。但相關(guān)媒體在報(bào)道中各自為政，有失偏頗，力量沒有得到高效整合，給社會造成一些恐慌。因此，應(yīng)完善公共衛(wèi)生事件管理立法，確定公民和各類組織在事件治理中的主體地位，明確其在事件治理中的權(quán)利和義務(wù)，保障公共衛(wèi)生事件治理多元主體依法、高效、有序地參與。

（二）規(guī)范公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系

公共衛(wèi)生事件取得協(xié)同效應(yīng)的一個重要前提就是在公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理系統(tǒng)中，協(xié)同內(nèi)部各要素相互協(xié)調(diào)、相互作用從而形成源于系統(tǒng)本身的內(nèi)生動力機(jī)制和激勵機(jī)制。在公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中，首先需要解決的就是明確包括政府在內(nèi)的所有參與主體的權(quán)力與責(zé)任的劃分，只有明確了責(zé)任問題，才能保證協(xié)同治理的高效。因此，如何明確權(quán)責(zé)劃分就成為公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的關(guān)鍵問題：首先，根據(jù)權(quán)力關(guān)系中的權(quán)責(zé)一致原則，明確參與主體的職責(zé)權(quán)限。其中的“權(quán)”，既包括政府在事件協(xié)同治理中的權(quán)力，也包括公民、私人團(tuán)體、社會組織、媒體等在協(xié)同治理中的權(quán)利。權(quán)責(zé)一致原則就是既要保證各參與主體在事件協(xié)同治理中的權(quán)力行使，同時又要明確各自的責(zé)任邊界和自身的角色定位。其次，依據(jù)成本與收益對等的原則，在明確各參與主體權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)上，使各主體在行動中各盡其責(zé)，發(fā)揮自身最大的效用，避免在協(xié)同治理中各主體各自為政，追逐自身利益而忽視整體利益，甚至有責(zé)推諉的現(xiàn)象。最后是建立責(zé)任考評體系和激勵機(jī)制，對各參與主體在公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理過程中所履行的職責(zé)進(jìn)行考核評價，根據(jù)考核的結(jié)果對主體進(jìn)行不同程度的獎勵與責(zé)罰，督促其在協(xié)同治理過程中最大效用地發(fā)揮自身的能力，各盡其責(zé)。

（三）構(gòu)建公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)

完善的法規(guī)制度、明確的權(quán)責(zé)關(guān)系是公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理高效運(yùn)行的保障，但在這些基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)參與網(wǎng)絡(luò)的多元化、規(guī)范化建設(shè)，同時也應(yīng)保障協(xié)同機(jī)制的深度融合。第一，建立公共衛(wèi)生事件參與主體的決策機(jī)制，完善的決策機(jī)制是保證事件順利解決的關(guān)鍵。在這個機(jī)制中，就必須體現(xiàn)主體有平等的參與機(jī)會和享有均等的權(quán)力?！皺?quán)力均等意味著所有的人都有發(fā)表觀點(diǎn)的權(quán)力，沒有人能夠進(jìn)行支配，且所有的人都能夠參與進(jìn)來并相互影響?！盵3]公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理本身就是一個開放的系統(tǒng)，那么其決策過程也必然不會例外，從決策制定、實(shí)施、考核、評估這一系列環(huán)節(jié)，都應(yīng)保障各參與主體擁有平等的機(jī)會參與，并在決策過程中充分表達(dá)自己的意愿，科學(xué)的決策機(jī)制必須要能夠兼顧參與各方的利益，唯有如此，決策的科學(xué)性與民主性才能得到保障。第二，建立公共衛(wèi)生事件參與主體間利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益是合作的基礎(chǔ)，利益在各主體間的契合度是協(xié)同協(xié)作高效運(yùn)行的保障。一方面應(yīng)在平等、自愿與協(xié)商的基礎(chǔ)上，建立合理合法的成本分?jǐn)倷C(jī)制，在公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理中，各參與主體的地位以及相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)都是不同的，應(yīng)在這種區(qū)別上合理合法分擔(dān)治理的成本；另一方面，有效利用公共財(cái)政的支持，建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。通過政府對公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的各項(xiàng)補(bǔ)貼調(diào)節(jié)各參與主體的利益，從而達(dá)到增進(jìn)公平的效果。第三，建立公共衛(wèi)生事件參與主體間資源共享機(jī)制。公共衛(wèi)生事件治理的復(fù)雜性、及時性，都要求各參與主體在協(xié)同治理中發(fā)揮優(yōu)勢資源互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)資源協(xié)同發(fā)揮的增效，這就要求各主體分享資源、共享資源。一方面，完善資源共享法律法規(guī)制度，古人云：法者，天下之程式也，萬事之儀表也，唯有依托法律才能保障參與各方的優(yōu)勢資源得到合法的整合，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢互補(bǔ)；另一方面，建立以制度為保障，以新興的網(wǎng)絡(luò)為載體的大型信息交流互助中心和技術(shù)信息共享平臺，為各主體在公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理中進(jìn)行更便捷的信息與技術(shù)共享搭建平臺。

（四）培育公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的社會資本

公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理不僅仰仗于決策、制度、法規(guī)、技術(shù)、設(shè)備、資金等“硬條件”，也依賴非正式制度、社會結(jié)構(gòu)、信息溝通、危機(jī)意識、社會心理、社會道德等“軟條件”，這就“需要社會公眾的共同參與，需要社會公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)組織的相互依存，也就是需要社會資本的總動員和重建社會組織缺失的社會資本?！盵4]“社會生活中那些表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和信任的特征構(gòu)成了一個社會的社會資本。”[5]培育公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理社會資本，首先是要培育普遍的社會信任意識。信任是一切合作的基礎(chǔ)，也是重要的社會資本，合作主體間缺少信任，則很難實(shí)現(xiàn)高效的合作。社會信任的培育不僅需要構(gòu)建誠信政府和不斷提升政府的公信力，同時也需要社會組織、廣大民眾守法守紀(jì)，共同營造社會的信任文化。其次是公共精神的培育。公共精神是孕育于公民社會中的基本道德觀念和統(tǒng)一于維護(hù)公共利益和保障社會和諧發(fā)展的價值取向，它包含著公民社會中的基本社會道德以及對公共利益、公共責(zé)任、公共規(guī)范、公共原則的認(rèn)同與維護(hù)。公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理要實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效，不僅需要正式規(guī)則的保障，同時也要形成以公共利益為目標(biāo)的公共精神做后盾。最后是發(fā)展壯大社會組織的力量。近年來，隨著公民社會發(fā)育不斷趨向成熟，社會組織在社會治理中的地位不斷增強(qiáng)，在公共衛(wèi)生事件治理中也不斷嶄露頭角。國家應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持社會組織參與到公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理中來，社會組織自身也應(yīng)當(dāng)不斷完善，發(fā)揮在協(xié)同治理中的主體地位，成為實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的重要推動力量。

參考文獻(xiàn)：

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篇（5）

所謂社會合作規(guī)制，或社會合作管制，系指社會組織、個人等社會主體本著合作治理的理念，就社會公共事務(wù)或國家事務(wù)在社會自治的基礎(chǔ)上，平等地與國家或政府進(jìn)行合作共治的一種規(guī)制模式。社會合作規(guī)制是整個合作規(guī)制體系關(guān)鍵的一環(huán)。原因在于：合作規(guī)制體系不僅包括通常理解的按照政府與社會的中心—邊緣模式構(gòu)建的國家層面的合作規(guī)制，而且包括在合作規(guī)制結(jié)構(gòu)中處于同樣重要地位的其他規(guī)制模式，諸如立于社會層面的合作規(guī)制、國家層面合作規(guī)制與社會層面合作規(guī)制之間的合作等。但是，從合作治理的理念來看，合作規(guī)制的基礎(chǔ)與其說在國家合作規(guī)制，還不如說在社會合作規(guī)制。社會合作規(guī)制的基本精神在于不斷探索社會自我規(guī)制體系完善的同時，亦應(yīng)從合作規(guī)制的視野來探討社會主體與國家間的角色變遷問題。因此，社會合作規(guī)制實(shí)際上并非對以前社會自我管制的完全替代，也不是對高權(quán)管制的全盤拋棄，而是從社會這個中心切入、以合作治理的視角進(jìn)行理論構(gòu)建，以便彌補(bǔ)合作規(guī)制體系大廈中所偏廢的一隅。社會合作規(guī)制生成了由規(guī)制主體、規(guī)制行為、規(guī)制責(zé)任以及救濟(jì)機(jī)制等構(gòu)成的運(yùn)作機(jī)制。

（一）多中心的規(guī)制主體

社會合作規(guī)制主體既可以是社會組織甚至公民個人等社會主體，也可以是政府機(jī)關(guān)等傳統(tǒng)行政主體，還可以是傳統(tǒng)行政主體與社會主體的合作者，顯現(xiàn)出多元化、多中心的態(tài)勢。但是，在傳統(tǒng)行政主體與社會主體之間，社會主體特別是社會組織在其中占據(jù)首要和基礎(chǔ)的位置，是社會合作規(guī)制最重要的主體。這不僅因?yàn)樵谏鐣献饕?guī)制中，社會組織已經(jīng)成為“自組織”［4］，按照組織邏輯和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行治理和自治自律，而且因?yàn)榉钦M織等社會組織是任何社會的重要組成要素，社會組織的成熟度決定著該國社會的成熟度。但是“，自組織”并非完美無缺，一旦信任與合作機(jī)制出現(xiàn)危機(jī)，則需要“他組織”即國家或政府以規(guī)制主體的面目出現(xiàn)，不過國家或政府在其中的角色是合作伙伴，可能扮演倡導(dǎo)者、主持人、支持者、經(jīng)紀(jì)人、框架規(guī)制的提供人、直接參加者等多重角色。除了主體多元化、社會主體優(yōu)先之外，社會合作規(guī)制主體還具有以下三個特征：一是平等性。社會組織之間、社會組織與公民之間一般不存在上下級關(guān)系，都是權(quán)利獨(dú)立和地位平等的合作者；即使政府也成為與社會主體互相對等的“合作制組織”，也要尊重網(wǎng)絡(luò)化權(quán)威。二是自愿性。參加社會組織的成員以及公民承擔(dān)公共事務(wù)都不是強(qiáng)迫的，而是自愿選擇的結(jié)果，各社會主體之間是合作伙伴關(guān)系，獨(dú)立或與政府合作承擔(dān)起社會管理職能。三是開放性。社會合作規(guī)制主體不是封閉的系統(tǒng)，而是把與其他主體、其他環(huán)境的互動合作作為它自身合作機(jī)制的外向伸展，其他組織或個人為了合作規(guī)制社會或國家事務(wù)可以加入原有的主體系統(tǒng)中。總之，與傳統(tǒng)政府規(guī)制以政府機(jī)關(guān)“單中心”主體模式不同，社會合作規(guī)制主體充分體現(xiàn)了合作治理中“多中心治理”的精神實(shí)質(zhì)。

（二）協(xié)同合作的規(guī)制行為

由于受合作治理的統(tǒng)攝，社會合作規(guī)制的行為模式為協(xié)同合作行為模式。不同于國家居于規(guī)制者地位對規(guī)制對象為“外部式”的“他律”措施，社會合作規(guī)制行為則主要為社會主體之間“內(nèi)部式”的“自律行為”以及社會主體與國家平等合意式行為。無論是“自律行為”，還是合意式行為，可以說都是合作治理主導(dǎo)下的合作行為模式的具體表現(xiàn)。由于社會合作規(guī)制通常涉及社會主體的行為限制與義務(wù)負(fù)擔(dān)，因此又可稱為“自負(fù)義務(wù)”，即社會組織及私人等自愿地?fù)?dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)超越自己利益范圍以外的公共福祉的作為義務(wù)。而對于有些公共事務(wù)，由于社會主體能力所限或者規(guī)制失靈等，需要與國家或政府一起采取合作規(guī)制行為方能順利完成。雖然協(xié)同合作行為是社會合作規(guī)制的主要行為模式，但是其具體實(shí)施機(jī)理卻具有多樣性和復(fù)雜性。一是大部分協(xié)同合作行為的實(shí)施主要基于規(guī)制主體之間的共識和信任?！靶湃蔚脑趫?，可以使交往關(guān)系成為相互理解、互相尊重的關(guān)系，并能生成共同行動的合作行為?！保?］可以說，社會合作規(guī)制行為的實(shí)施是否成功、取得多大效果，與社會合作規(guī)制主體之間信任關(guān)系及其深度唇齒相依。不難想象，沒有會員的同意和信任，該社會組織是無法達(dá)成自治規(guī)章或章程這一“抽象合作行為”的。二是有的協(xié)同合作行為的實(shí)施主要依靠社會輿論、道德自律、內(nèi)部監(jiān)督、同行監(jiān)督等產(chǎn)生的社會壓力。這種社會壓力迫使愛惜聲譽(yù)的社會主體自覺遵守社會合作規(guī)范，而無須依賴專設(shè)的國家機(jī)構(gòu)來專門組織實(shí)施。三是有的協(xié)同合作行為則需要依靠社會自治力甚至國家公權(quán)力來實(shí)施。前者包括社會組織對其因成員身份而享有的各種權(quán)益進(jìn)行處分，包括申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰等多種類型，直至包括剝奪其成員身份的除名處分；后者則體現(xiàn)了強(qiáng)制性與自愿性合作的特色。隨著合作關(guān)系的展開和法的進(jìn)化，在社會合作規(guī)制的各種協(xié)同合作行為實(shí)施方式中，信任機(jī)制所占比重將上升到最高，國家強(qiáng)制實(shí)施將降到最低，由社會壓力和社會自治力等保障實(shí)施的行為方式將隨著時展而緩慢上升。

（三）復(fù)合多樣的規(guī)制責(zé)任

由于合作治理是一個分擔(dān)共同責(zé)任的治理結(jié)構(gòu)，因此以合作治理為理論基礎(chǔ)的社會合作規(guī)制的責(zé)任也具有復(fù)合性。在社會合作管制責(zé)任中，不僅包括社會組織或個人濫用社會權(quán)力應(yīng)承擔(dān)違法責(zé)任，而且包括國家機(jī)關(guān)或授權(quán)組織違法行使權(quán)力應(yīng)依法承擔(dān)責(zé)任，而且從根本上說，國家或政府機(jī)關(guān)是最終的責(zé)任擔(dān)保人。比如，2003年成立的“歐洲因特網(wǎng)合作管制網(wǎng)絡(luò)組織”提議合作管制是一個政府代表、私人企業(yè)和市民社會等多方利益相關(guān)者的合作過程，他們分擔(dān)建立網(wǎng)絡(luò)管制規(guī)則的共同責(zé)任，并且政府機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商、網(wǎng)絡(luò)使用者都成為保護(hù)未成年人免受非法和有害內(nèi)容的管制“責(zé)任鏈”（chainofresponsibility）的成員［6］。另一方面，社會合作規(guī)制的責(zé)任具有多樣性，即指責(zé)任形式、責(zé)任追究機(jī)制以及責(zé)任淵源的多樣性：責(zé)任形式不僅包括科層制下的國家補(bǔ)償、賠償、行政處分等，而且包括社會自治組織對會員身份的懲罰和體現(xiàn)在合作行為的道德責(zé)任等；責(zé)任追究機(jī)制的多樣性，包括國家層面的制度化責(zé)任追究機(jī)制方式，更包含了社會層面復(fù)雜的責(zé)任追究方式；責(zé)任淵源的多樣性，包括法定的責(zé)任，但更多的是意定的責(zé)任甚至倫理責(zé)任。

（四）合作高效的規(guī)制救濟(jì)

社會合作規(guī)制的救濟(jì)是一種合作型救濟(jì)，它在主體、途徑、方式多方面展開———從解決主體上看，不僅包括傳統(tǒng)國家或政府機(jī)關(guān)實(shí)施的救濟(jì)，而且擴(kuò)展到社會組織依法進(jìn)行的救濟(jì)；從救濟(jì)途徑上看，不僅包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)?，還應(yīng)將自我調(diào)解、民事仲裁等多種途徑包括在內(nèi)；從救濟(jì)方式上看，不僅包括法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)令履行責(zé)任、賠償、補(bǔ)償?shù)日綑C(jī)制，還包括自我協(xié)商、談判、譴責(zé)、公布等非正式機(jī)制。比如，為了加強(qiáng)市場監(jiān)管，克服無序競爭局面，溫州市五金商會維權(quán)委員會根據(jù)企業(yè)共同簽署的《鎖具維權(quán)公約》規(guī)定的條件、處置程序和處罰措施等，曾經(jīng)保護(hù)了332件新產(chǎn)品，處理了十多起侵權(quán)行為，責(zé)成侵權(quán)企業(yè)停止生產(chǎn)、停止銷售、銷毀模具，并對不聽勸阻者予以登報(bào)公布，情節(jié)嚴(yán)重者還配合政府機(jī)關(guān)，予以經(jīng)濟(jì)處罰。雖然隨著行業(yè)的成長，該委員會的職能已經(jīng)“退隱”，但這些措施彌補(bǔ)了地方政府在創(chuàng)新產(chǎn)品外觀設(shè)計(jì)等方面的維權(quán)不足，被國家專利局認(rèn)為是“對專利法的有益補(bǔ)充”。同時，社會合作規(guī)制的救濟(jì)還是一種高效型救濟(jì)，即指權(quán)利救濟(jì)及時高效、成本低廉。社會合作規(guī)制爭議發(fā)生后，一般首先通過自我協(xié)商調(diào)解、內(nèi)部化解來解決沖突，由于自我救濟(jì)程序簡單、當(dāng)事人自愿接受，所以它是各方樂意采行的方案，即使自我協(xié)調(diào)失敗而導(dǎo)致行政救濟(jì)或司法程序介入，其結(jié)果也更容易及時得到履行。

二、社會合作規(guī)制的行政法回應(yīng)

社會合作規(guī)制的這種全新模式，無論對傳統(tǒng)行政法理論還是具體制度均構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)，同時也給傳統(tǒng)行政法的變革和回應(yīng)帶來契機(jī)。為此，我們需要從行政法背后的國家與社會理論的發(fā)展、行政法的制度根基的重構(gòu)、行政法的原則和制度的創(chuàng)新等方面對社會合作規(guī)制進(jìn)行能動的法治回應(yīng)，為社會合作規(guī)制的順利發(fā)展提供法治保障。

（一）發(fā)展行政法的合作國家與社會理論

美國學(xué)者阿曼曾言“：在任何時候，行政法都與時興的主流國家理論直接相關(guān)。”［7］這說明行政法與國家存在著極為密切的關(guān)系。自20世紀(jì)七八十年代以來，各國“政府失靈”和高權(quán)管制模式的僵化促使人們開始反思國家壟斷社會公共管理事務(wù)的正當(dāng)性、有效性，于是，放松管制、解除管制、民營化等成為新的舉措和時代的主流。但是，放松管制等并非完全拋棄管制，其最終發(fā)展趨勢是國家與社會的合作規(guī)制。這種合作規(guī)制及其法制的背后蘊(yùn)藏著一種合作國家的理論。當(dāng)然這里所指的合作國家模型，只是從合作的角度得出的結(jié)論，并不意味著否定其他國家模型如法治國、行政國等的存在和意義。合作國家從國家的管制手段、國家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)兩個角度觀察現(xiàn)代國家面臨的課題、國家活動以及國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)變。其基本思想和特點(diǎn)是：實(shí)現(xiàn)任務(wù)的主體不限于國家，也包括私人；管制模式是立于國家與其他主體對等的多中心結(jié)構(gòu)；法律理性為實(shí)質(zhì)理性，重視政治系統(tǒng)對其他社會次級系統(tǒng)的運(yùn)作邏輯的尊重；典型的行政行為是合意式行政行為；國家任務(wù)具有多種責(zé)任形態(tài)等［8］。合作國家理論對于我們革新傳統(tǒng)規(guī)制模式、建立社會合作規(guī)制以及發(fā)展當(dāng)代行政法意義重大。如果說在公共權(quán)力與社會權(quán)力日益交融的當(dāng)今時代，行政法背后蘊(yùn)藏著合作國家的理論的話，那么從社會的角度觀察，行政法同樣蘊(yùn)含著合作社會的圖像。這里的合作社會大體描述私人組織、個人等一切社會主體成為自主的合作主體這么一種狀態(tài)，不僅社會成員之間成為平等的合作伙伴，而且社會主體與國家之間也存在平等的網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系。合作社會的基本特點(diǎn)是：合作是兩個或兩個以上平等主體之間的合作；合作的支持系統(tǒng)是受公眾所承認(rèn)的規(guī)則和程序，通過組織規(guī)范和程序規(guī)范來設(shè)計(jì)合作規(guī)制的社會系統(tǒng)；規(guī)制模式是立于社會主體與國家對等的無中心結(jié)構(gòu)，進(jìn)行本文意義上的社會合作規(guī)制；法律理性是反思理性，立足于協(xié)商民主的“回應(yīng)性和責(zé)任性”框架，實(shí)現(xiàn)規(guī)制的合作性和內(nèi)在反思；典型行為是各種合作正式與非正式的合作行為，等等。而且，社會合作不是構(gòu)成性的而是建構(gòu)性的，合作所表明的是對生產(chǎn)關(guān)系、社會關(guān)系以及社會制度的主動建構(gòu)。由此可見，合作社會不僅引起了社會治理體系本身的構(gòu)建，而且也導(dǎo)致了政府治理體系的革新和相應(yīng)行政法治的變革，因此合作社會理論可以說是契合社會合作規(guī)制以及當(dāng)代行政法的新理論。

（二）重構(gòu)行政法的制度根基

為了適應(yīng)社會合作規(guī)制帶來的公私利益合作化、公私權(quán)力網(wǎng)絡(luò)化，我國行政法的制度基礎(chǔ)必須進(jìn)行轉(zhuǎn)換和重構(gòu)。在行政法利益基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)由單一公益向合作利益的嬗變?？梢哉f，任何行政法制度和體系只能建立在特定的利益基礎(chǔ)上，利益基礎(chǔ)如何直接決定行政法制度體系的形態(tài)。由于社會合作規(guī)制可以說是一種追求個人利益最大化和公共利益最大化雙贏的規(guī)制模式，這使得它既區(qū)別于行政高權(quán)規(guī)制為了追求公共利益最大化而采取的行動方式，又有別于社會自我規(guī)制為了追求個人利益最大化而可能造成的自利行動，因此如果說將與高權(quán)規(guī)制相適應(yīng)的行政法利益基礎(chǔ)界定為公共利益的話，那么適應(yīng)社會合作規(guī)制需要的行政法體系的利益基礎(chǔ)就必須是由私人利益與公共利益二者融合而成的合作利益。正因?yàn)槿绱?，從政府?guī)制或社會自我規(guī)制的單方規(guī)制到合作規(guī)制特別是社會合作規(guī)制，必然帶來行政法利益基礎(chǔ)的重塑：要全面理解公私利益的互相依賴性，認(rèn)識到私益對于公益的根本性和公益對私益的指向性；要淘汰那種將政府規(guī)制的行使等同于公共利益的利益觀，應(yīng)將私人利益納入到合作利益當(dāng)中，契合公私利益交融和多樣化實(shí)現(xiàn)的實(shí)際；要公平維護(hù)各方利益關(guān)系，通過行政法的具體制度來制約國家的非法侵害。由此可見，重塑行政法的利益基礎(chǔ)，就是要通過行政法制度平臺兼顧公益與私益，實(shí)現(xiàn)合作利益的最大化。在行政法權(quán)力結(jié)構(gòu)上，要實(shí)現(xiàn)由線形結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的發(fā)展。傳統(tǒng)行政法往往調(diào)整縱向權(quán)力關(guān)系，主要包括傳統(tǒng)通過發(fā)號施令、制定實(shí)施政策的自上到下的單向度關(guān)系、同時一定程度上包括行使社會權(quán)力的社會組織對社會事務(wù)的管理關(guān)系。而社會合作規(guī)制促進(jìn)生成了各種權(quán)力伙伴關(guān)系，不僅包括縱向的權(quán)力關(guān)系，個人與社會組織之間以及社會組織之間的橫向權(quán)力關(guān)系，而且更重要的是包括網(wǎng)絡(luò)化權(quán)力關(guān)系。因?yàn)樯鐣献饕?guī)制實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力向社會的回歸，充分體現(xiàn)了多中心治理特別是以社會為中心治理的特色，促進(jìn)了線形結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的生成。網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)意味著政府與其他主體之間從自上而下的等級制向平行組織之間互動轉(zhuǎn)變、從命令和控制向談判和協(xié)商轉(zhuǎn)變、從對立向合作轉(zhuǎn)變。為此，新行政法必須適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化權(quán)力關(guān)系的挑戰(zhàn)，構(gòu)建與這種相互依賴、相互協(xié)商、相互合作的多維權(quán)力結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的新行政法制度體系。

（三）創(chuàng)新行政法的原則和制度

圍繞社會合作規(guī)制的挑戰(zhàn)，我國行政法要能動回應(yīng)社會實(shí)踐，革新行政法原則以及創(chuàng)新行政法有關(guān)主體、行為以及救濟(jì)等制度。首先，要更新行政法基本原則。目前，我國學(xué)界對行政法原則的歸納不一，從合法性原則一個原則到幾十個原則不等，其中與社會合作規(guī)制密切相關(guān)的是輔原則［9］。社會合作規(guī)制是在自主治理和自組織基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與國家合作的規(guī)制模式，它不僅要求把輔原則原有的個人優(yōu)先于國家的觀念拓展到社會優(yōu)先于國家的觀念，把社會自我規(guī)制發(fā)展為社會合作規(guī)制，而且推動國家輔助的手段不再局限于傳統(tǒng)行政的干預(yù)、控制，而應(yīng)擴(kuò)展到柔軟、協(xié)商合作的手段。為此，行政法原則如要適應(yīng)社會合作規(guī)制的發(fā)展需求，就必須對輔原則等既有原則的內(nèi)涵進(jìn)行拓展和重新闡釋，在此基礎(chǔ)上還要創(chuàng)造出“合作原則”，通過合作原則的精神指引，既力戒單一的社會自我規(guī)制手段，又避免國家直接命令禁止型的單方高權(quán)規(guī)制手段，努力實(shí)現(xiàn)兩種手段的融合與合作。其次，要重構(gòu)行政組織法。在社會合作規(guī)制中，大量的社會組織甚至個人等共同合作主體獨(dú)立或者與政府行使公權(quán)力、履行公共職能，然而這些主體并未得到明確的法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，因而如果用“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”進(jìn)行解釋顯然不切實(shí)際。比如溫州眾多商會雖然被該市《行業(yè)協(xié)會管理辦法》規(guī)定行使多項(xiàng)超行業(yè)職能，但是由于該《辦法》只是一個規(guī)范性文件，不是地方性法規(guī)或者規(guī)章，所以商會的法律地位十分尷尬。隨著越來越多的社會組織甚至個人成為公權(quán)力的行使者，我國的行政法主體理論和組織法面臨著巨大的挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)社會合作規(guī)制中權(quán)力主體多元化、權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化的需要，不僅要在理論上將只要行使社會公權(quán)力的組織和個人都要納入行政法的規(guī)范，研究其與現(xiàn)有行政主體理論的關(guān)系，要么將其作為新的主體，要么借鑒“公務(wù)法人”理論擴(kuò)展主體內(nèi)涵，而且更要在具體法律制度上加強(qiáng)建設(shè)，明確行使社會公權(quán)力的組織和個人的法律地位。再次，要拓展行政行為法。在社會合作規(guī)制中，最大量使用的行為是無法類型化的協(xié)同合作行為，而這些行為無法納入傳統(tǒng)行政行為法框架中，但它們有的卻具有行政活動的性質(zhì)?；诠沧R信任、社會壓力、道德自律等展開的合作行為，很大部分屬于非形式化行政行為，因此，我國行政行為理論需要擴(kuò)展，使之不僅囊括形式化行政行為，而且涵蓋非形式化行政行為。由于合作行為大多數(shù)是社會主體之間的協(xié)商合作以及社會主體與政府之間合意承擔(dān)的過程和結(jié)果，具有非強(qiáng)制性、合作治理性，這意味著未來的行政行為體系需要增加對非強(qiáng)制、弱權(quán)力行為的關(guān)注比重。此外，為了應(yīng)對協(xié)同合作行為的挑戰(zhàn)，我國行政行為的性質(zhì)、法律適用以及行政程序等都應(yīng)作出相應(yīng)的變革。最后，要完善行政責(zé)任與救濟(jì)法。面對社會合作規(guī)制主體已成為責(zé)任共同體的狀況，我國行政責(zé)任制度需要在完善國家賠償、國家補(bǔ)償責(zé)任的同時，建立社會責(zé)任追究機(jī)制，特別是要處理好各項(xiàng)責(zé)任形式的關(guān)系問題，認(rèn)識到國家最終保障責(zé)任對于社會責(zé)任的擔(dān)保關(guān)系。與此同時，由于社會合作規(guī)制的救濟(jì)從根本上是一種由社會組織與政府機(jī)構(gòu)合作、自我約束與法律約束合作、非正式機(jī)制與正式機(jī)制合作所組成的救濟(jì)機(jī)制，因此，為了適應(yīng)社會合作規(guī)制救濟(jì)的法治需求，我國的行政救濟(jì)法需要打破國家或政府對救濟(jì)解決機(jī)制的壟斷，促進(jìn)適合社會組織的救濟(jì)主體之確立；整合行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)日骄葷?jì)機(jī)制，擴(kuò)大救濟(jì)范圍特別是司法審查的范圍；發(fā)揮協(xié)商談判、輿論譴責(zé)等非正式救濟(jì)途徑和方式的應(yīng)有功能和作用，實(shí)現(xiàn)非正式機(jī)制與正式機(jī)制對接和整合；實(shí)現(xiàn)司法審查標(biāo)準(zhǔn)真正由合法向合法合理方向發(fā)展。通過以上制度變革，為社會合作規(guī)制模式的興起和社會管理創(chuàng)新提供切實(shí)的法治保障。

篇（6）

一、社會治理的發(fā)展歷程

社會治理不是生來就有的，在中國，它經(jīng)歷了“社會統(tǒng)治―社會管理―社會治理”過程，社會治理一詞來自于西方國家，但是在我們社會的日益發(fā)展中，社會管理不能滿足人民日益高漲的社會參與的意識與需求，具有中國特色的社會治理模式應(yīng)運(yùn)而生。

我國的社會治理，吸收了國外治理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，形成了政府及其他社會主體，為實(shí)現(xiàn)社會的良性運(yùn)轉(zhuǎn)而采取的一系列管理理念、方法和手段，從而在社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化的這種模式。[1]

社會治理也不可能一蹴而就，需要各方治理主體的協(xié)同合作為社會的穩(wěn)定與發(fā)展共同努力。

二、課題研究的必要性

1、眾所周知，我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，社會一直處于嚴(yán)重不協(xié)調(diào)狀態(tài)，地區(qū)發(fā)展差異性大、不平衡。根據(jù)清華大學(xué)教授胡鞍鋼 2004 年 在中國高層論壇報(bào)告“關(guān)于綠色發(fā)展戰(zhàn)略問題”的演講中我們得出了對于當(dāng)前中國的基本國情的三個高度概括[2]：

（1）“一個中國，兩種制度”，即：中國存在世界上最大的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。

（2）“一個中國，四個世界”，即：中國是世界上地區(qū)差距最大的國家。如果按實(shí)際購買力平價計(jì)算，將中國各地區(qū)的發(fā)展情況與世界上 200 多個國家和地區(qū)相比較，可以把中國劃分為“四個世界”：第一世界為北京、上海、深圳。這些地區(qū)的生活水平已經(jīng)相當(dāng)于世界高收入國家的水平。第二世界為東南沿海地區(qū)。這些地區(qū)的生活水平已經(jīng)相當(dāng)于世界中等偏上收入國家的水平。第三世界為黑龍江、吉林、山東、河北地區(qū)。這些地區(qū)的生活水平已經(jīng)相當(dāng)于世界中等偏下收入國家的水平。第四世界為占我國國土面積 50%的廣大的內(nèi)地。這些地區(qū)的生活水平僅僅相當(dāng)于世界低收入國家的水平。

（3）“一個國家，四個社會”。一是農(nóng)業(yè)社會。二是（包括工業(yè)和建筑業(yè)的）工業(yè)社會。三是傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)社會。四是知識社會。這些不協(xié)調(diào)都亟待解決，以防重大社會矛盾的發(fā)生。

2、改革開放以來，我們一直都只為改革政府與社會關(guān)系做著努力，但是我國的社會管理改革仍然處于比較初步的階段：首先，社會中介組織或第三部門沒有能夠幫助政府完成智能轉(zhuǎn)移；其次，民間組織為主的社會團(tuán)體很少能有發(fā)揮作用的機(jī)會；再次，公眾的社會管理覺悟不夠，公民社會發(fā)育緩慢；特別是各級官員沒有樹立新的治理觀念。[2]

順應(yīng)時代的發(fā)展，本世紀(jì)頭20年，我們政府管理就有了新的改革要求：盡快形成全社會重視社會發(fā)展的氛圍，關(guān)鍵就是要提高公民的社會參與程度，改變現(xiàn)有的這種公民參與缺失的情況，基本形成公民社會。[3]

3、我們?yōu)槭裁凑f要從制度上提高社會治理的效果，因?yàn)橛行┦鲁蓴∨c否，制度很重要?！爸贫鹊年P(guān)鍵是維護(hù)好的秩序，只有我們的社會有秩序，形成一種公平、正義的社會氛圍，人與人之間信任度上升，那么我們的社會性互動就會大大地提高效率，并減少合作的成本。[4]

可見，為了使得社會資源的有效利用、社會建設(shè)的順利開展，必須用法律、制度的形式來維護(hù)合理、有序的社會秩序，使得社會建設(shè)的參與者強(qiáng)化自身法治理念、明確自身的社會責(zé)任，并真實(shí)地投入到各種建設(shè)活動中。[5]

三、從制度上達(dá)到以下要求

1、要想很好地實(shí)現(xiàn)社會治理，政府首先要提供一個可以多元治理的社會環(huán)境，我國要強(qiáng)化政府的社會秩序管理職能。第一是要建立產(chǎn)權(quán)秩序。主要從建立健全法律上入手，嚴(yán)厲打擊侵犯產(chǎn)權(quán)。第二是要完善市場秩序。鼓勵市場的公平競爭，完善市場監(jiān)管體系，做到政府的執(zhí)法、行業(yè)自律以及民眾共同努力。第三是要建立社會信用秩序。建立以道德為支撐的社會信用制度，建立信用監(jiān)督和失信懲戒制度。第四，完善政府危機(jī)管理職能。健全預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，從而提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力。[6]

2、確立社會治理的宗旨，使其走上制度化的軌道，樹立全民共同協(xié)作的理念和目標(biāo)。努力達(dá)到公民社會。讓公民理解：實(shí)現(xiàn)以人為本的社會發(fā)展過程為我國政府社會管理的根本目標(biāo)。政府的一切權(quán)力來自于人民的授予，政府的作用就是保障公民行使權(quán)利的權(quán)利，社會治理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)政府與社會想合作的狀態(tài)。通過這種社會共治來實(shí)現(xiàn)公民社會的目標(biāo)。

3、社會治理不再是單一的政府管理而是多元主體參與治理，所以要做到社會主體多元化。政府要發(fā)揮社會組織的作用，與各種社會組織形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，共同分擔(dān)社會責(zé)任、共享公共資源、參與公共治理，最終共同受益。治理就是一種持續(xù)地協(xié)調(diào)沖突和利益的過程。社會治理的多元主體就應(yīng)該在利益協(xié)調(diào)的過程中達(dá)到最終的統(tǒng)一。[7]

4、社會治理的過程應(yīng)該是公平、公正的，我們想要社會治理能夠達(dá)到好的效果，就必須保證社會治理的公正性。我國對于規(guī)范社會治理的過程方面的法律法規(guī)體系還不夠健全，大部分的社會治理隨意性強(qiáng)，程序多元且規(guī)范性不明顯，那么我們就要想辦法在這種情況下防止權(quán)力的濫用，確立社會治理公開制度：一是治理基本信息的強(qiáng)制披露。二是治理過程公開。三是治理結(jié)果的公開。[8]這一點(diǎn)可以說是最基本的公開了。

5、治理主體多元化之后就自然而然出現(xiàn)了責(zé)任誰負(fù)這樣的問題，所以我們還要確立治理主體責(zé)任化。雖然這是非常重要且必不可少的一項(xiàng)，但是不可否認(rèn)，對于責(zé)任的確定，對于責(zé)任制的規(guī)范真是太難了。社會治理強(qiáng)調(diào)合作、強(qiáng)調(diào)互動，其治理主體就有很多，除了黨、政府、社會組織等等還包括一些自治組織以及民眾，所以說從主體上就很難確定各主體承擔(dān)責(zé)任的大小及范圍。[8]

所以我們必須正視社會治理是合作治理，據(jù)此來共同承擔(dān)責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上明確各主體的責(zé)任。

6、治理方式要變發(fā)命令為協(xié)商討論，以合作與協(xié)商為治理方式。國家治理現(xiàn)代化的核心就是要實(shí)現(xiàn)政府與市場、政府與社會的協(xié)同共治，在加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在社會體制創(chuàng)新中構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與、法治保障的治理格局。[8]

四、結(jié)語

我國現(xiàn)今仍處于社會轉(zhuǎn)型期，社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變還沒有完全完成，我們的社會治理來源于西方，融合于我國實(shí)際，在治理的方方面面都需要在實(shí)踐的過程中不斷開拓創(chuàng)新、查缺補(bǔ)漏，首先就是要完善制度上的轉(zhuǎn)變，從制度上入手來加強(qiáng)社會治理的實(shí)施效果。建立程序規(guī)范，內(nèi)容全面，措施適用的制度，用制度建設(shè)來保障社會治理體制創(chuàng)新的順利推進(jìn)，是社會治理走上科學(xué)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化的必然選擇。[9]（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)）

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篇（7）

關(guān)鍵詞:公司社會責(zé)任 公司內(nèi)部治理 強(qiáng)制性 股東

始于20世紀(jì)初期的公司社會責(zé)任理論,其要旨在于,公司的權(quán)力來源于利益相關(guān)者群體的委托,而非只是根源于股東的授權(quán)。公司的管理者應(yīng)該對利益相關(guān)者群體負(fù)責(zé),而非僅對股東負(fù)責(zé)。公司在追求股東利益最大化的同時,應(yīng)該最大限度地維護(hù)其他利益相關(guān)者群體的利益。

對此理論,贊成與反對者均有之。其中,是否以及如何通過公司治理落實(shí)公司社會責(zé)任成為爭議的焦點(diǎn)。對于前者,我國學(xué)界給予了肯定性回答,并基本達(dá)成了共識(黎友煥、龔成威,2009)。對于后者,我國學(xué)界認(rèn)識不一,其爭點(diǎn)在于誰應(yīng)該成為公司控制權(quán)的主體。

我國公司社會責(zé)任的特點(diǎn)

研究表明,履行社會責(zé)任對企業(yè)績效和競爭力具有正向影響,社會責(zé)任是一項(xiàng)能給企業(yè)帶來豐厚回報(bào)的長期投資(黎友煥、龔成威,2009)。但由于股東利益和利益相關(guān)者群體利益、公共利益之間的異質(zhì)性,在現(xiàn)有公司治理機(jī)制下,社會責(zé)任不可能成為公司的自覺行動,更多體現(xiàn)為社會對公司的一種外在強(qiáng)制,這一點(diǎn)在我國尤為突出。

在我國,大多數(shù)企業(yè)處在產(chǎn)業(yè)鏈的末端。對企業(yè)而言,履行社會責(zé)任更多意味著成本投入,而這種投入往往在短期內(nèi)是看不到收益的。尤其是那些勞動密集型的制造企業(yè),要達(dá)到像SA8000這樣的標(biāo)準(zhǔn)需要較大的投入。對于以價格為競爭優(yōu)勢的企業(yè)而言,這將會削弱其產(chǎn)品的競爭力(龍曉楓,2008)。為了生存,企業(yè)必須使用不同方式將其成本外部化至社會或其他處于更弱勢的非股東利益相關(guān)者身上,甚至不惜犧牲環(huán)境利益(王全興、黃昆,2008),即使是那些治理比較好的上市公司也不例外。根據(jù)2008年中國上市公司100強(qiáng)公司治理評價報(bào)告,高達(dá)63%的公司對環(huán)境保護(hù)和社區(qū)發(fā)展等公益事業(yè)貢獻(xiàn)甚微,只有23%的公司在履行包括環(huán)保和社區(qū)發(fā)展等內(nèi)容的社會責(zé)任方面做出了一定的努力(魯桐、鐘繼銀、孔杰,2008)。

由此可見,在我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下,公司社會責(zé)任的目的在于緩和股東、公司和利益相關(guān)者群體之間的利益沖突,實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)性發(fā)展。這意味著,公司社會責(zé)任的落實(shí),關(guān)鍵在于解決公司各類成員之間的利益沖突,也就是要解決以下二者之間的矛盾:第一,誰從公司決策中受益;第二,誰應(yīng)當(dāng)從公司決策中受益。這實(shí)際上涉及到公司治理機(jī)制的建構(gòu)問題。

關(guān)于公司治理,一般有廣義、狹義之分。廣義的公司治理,是指通過一套包括正式與非正式的內(nèi)部制度或機(jī)制來協(xié)調(diào)公司與利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系,其包括外部公司治理機(jī)制和內(nèi)部公司治理機(jī)制。其中,內(nèi)部公司治理機(jī)制也稱之為狹義的公司治理,是指所有者對經(jīng)營者的一種監(jiān)督和制衡機(jī)制,即通過一種制度安排,來合理配置所有者與經(jīng)營者之間的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系(李維安、武立東,2002)。

關(guān)于公司社會責(zé)任的實(shí)現(xiàn)問題,我國已有研究表明,公司外部治理對我國企業(yè)社會責(zé)任行為的影響并不顯著。其主要原因是:與發(fā)達(dá)國家相比,我國缺乏一個相對成熟的資本市場、公司控制權(quán)市場、經(jīng)理層市場、產(chǎn)品市場、會計(jì)市場,缺乏一批富有經(jīng)驗(yàn)的法官、證券分析師、會計(jì)師事務(wù)所、投資銀行、律師、股票經(jīng)紀(jì)人、公司信譽(yù)評估行等機(jī)構(gòu)或執(zhí)業(yè)人員,社會無法形成對公司的有效壓力。因此,在我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)、市場機(jī)制之下,公司社會責(zé)任的落實(shí)很大程度上依賴于公司內(nèi)部治理機(jī)制的完善,其中,如何配置公司的控制權(quán)是問題的關(guān)鍵。因?yàn)?只有合理地分配公司控制權(quán),才可能有序、有效地協(xié)調(diào)各利益群體的利益,進(jìn)而為各利益相關(guān)者群體利益的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。如果沒有這樣的制度保障,公司社會責(zé)任的落實(shí)就是一句空話。基于此,本文公司治理以狹義公司治理或者公司內(nèi)部治理機(jī)制為研究主體。

我國公司控制權(quán)的主體

國家只有在實(shí)現(xiàn)了社會的和平穩(wěn)定之后才能進(jìn)行生產(chǎn)。不同的國家通過不同的途徑達(dá)到社會的和平穩(wěn)定,這些途徑均根植于商業(yè)企業(yè)、公司所有權(quán)模式以及公司治理結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)并維持社會和平的途徑具有多樣性,而且也正是這種多樣性很好地解釋了為什么世界上的公司治理結(jié)構(gòu)會存在差異性(馬克•羅伊,2008)。因此,在對一個國家公司治理機(jī)制進(jìn)行建構(gòu)時,政治影響是一個不容忽視的因素。

一般而言,政治可以從以下幾個方面影響公司治理結(jié)構(gòu):它決定誰擁有公司以及公司權(quán)力的分配等。在我國,政治對公司治理機(jī)制的影響最終體現(xiàn)為以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。以科學(xué)發(fā)展觀論,公司治理機(jī)制必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效率和社會公平相統(tǒng)一的原則。其中,經(jīng)濟(jì)效率是第一要務(wù)。

從經(jīng)濟(jì)效率的角度看,股東既是公司的初始出資者,又是公司風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者,自然是公司控制權(quán)的主體。在公司處于破產(chǎn)狀態(tài)時,債權(quán)人成為公司風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者和實(shí)際的剩余索取者,也成為公司控制權(quán)的特殊主體。這一點(diǎn)已為公司立法所認(rèn)可,故本文對此不做過多論述,而是著重論述社會公平問題。

從宏觀上講,社會公平是社會整體的利益平衡(楊思斌、呂世倫,2008)。它涉及政府、企業(yè)、社會和環(huán)境等各方面的利益,而作為實(shí)現(xiàn)社會公平的一個環(huán)節(jié)和一種手段的公司治理機(jī)制,不應(yīng)該承載過重的責(zé)任,更不應(yīng)該成為實(shí)現(xiàn)社會公平的唯一通道。公司社會責(zé)任的落實(shí)更多是通過市場機(jī)制的完善,通過政府立法、政策引導(dǎo)、信息披露等措施予以實(shí)現(xiàn)的(羅殿軍、李季,2007)。因此,不應(yīng)該將各利益相關(guān)者群體視為公司控制權(quán)的當(dāng)然主體,并以社會公平的旗號捍衛(wèi)之。

從微觀上講,社會公平實(shí)際上是一種社會期待。一般而言,社會期待在于保護(hù)社會中的弱勢群體。如果沒有對弱勢群體權(quán)力的保護(hù),整個社會的公平、正義就得不到保證。以美國和德國為例。在美國,股東非常分散,以個人股東為主的大多數(shù)股東處于弱者地位。社會期待保護(hù)這些弱勢股東。因此美國的公司利益相關(guān)者中,重視股東的利益保護(hù)是社會期待的結(jié)果。而公司的社會責(zé)任也根據(jù)這種社會期待而形成,并進(jìn)一步形成了美國獨(dú)特的公司治理模式。而德國社會期待中保護(hù)職工權(quán)利和防止環(huán)境污染兩個方面比較明顯,與社會期待相對應(yīng)的公司社會責(zé)任也特別關(guān)注職工利益和環(huán)境保護(hù),德國職工與投資者共同治理模式正是這一社會期待的反應(yīng)(佐藤孝弘,2008)。

在我國,重視消費(fèi)者、勞動者等弱勢群體的利益以及環(huán)境利益,既是社會對公司的期待和要求,也是社會公平的具體內(nèi)容所在。但筆者認(rèn)為,消費(fèi)者和環(huán)境利益代表者分享公司控制權(quán)存在技術(shù)上的困難。由于無法準(zhǔn)確確定消費(fèi)者、環(huán)境利益代表者擁有的專用性資產(chǎn)的數(shù)量,公司控制權(quán)的安排也就難以進(jìn)行,以公司形式動員和聚集的經(jīng)濟(jì)力量就會輕易地、低效率地轉(zhuǎn)移到管理者手中。對于內(nèi)部人控制相當(dāng)嚴(yán)重的我國公司來說,由此產(chǎn)生的問題是,在公司出現(xiàn)虧損時,董事會以維護(hù)消費(fèi)者利益為借口,為其辯解。在出現(xiàn)損害消費(fèi)者利益的情形時,又會以維護(hù)環(huán)境利益為由,為其開脫。對社會公平的維護(hù)最終變更為對經(jīng)濟(jì)效率的一種合法害。因此,按照效率與公平相統(tǒng)一原則,消費(fèi)者、環(huán)境利益的代表者不應(yīng)該成為公司控制權(quán)的主體,其利益可以通過契約的完善、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級、市場競爭機(jī)制的完善以及公司社會責(zé)任意識的提高等制度性和非制度性措施予以維護(hù)。

據(jù)此,筆者認(rèn)為,按照效率與公平相統(tǒng)一原則,股東、職工應(yīng)成為公司控制權(quán)的主體,在公司處于破產(chǎn)狀態(tài)時,債權(quán)人可以成為公司控制權(quán)主體。至于其他利益相關(guān)者的利益,則通過外部約束機(jī)制、司法救濟(jì)機(jī)制以及公司經(jīng)營者社會責(zé)任意識的提高等予以實(shí)現(xiàn)。

這里需要說明的是,與職工相比,股東在公司治理中應(yīng)該處于主導(dǎo)地位。這是因?yàn)?公司的主要財(cái)產(chǎn)來自股東的投資,公司是股東行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種方式,在現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)權(quán)的邏輯體系之下,股東應(yīng)該具有主導(dǎo)性權(quán)力;其次,在我國,與人力資本相比,物質(zhì)資本仍然處于短缺狀態(tài),為了鼓勵投資,解決社會就業(yè)問題,需要給擁有物資資本的股東以充分實(shí)現(xiàn)資本增值的信心和制度支持;再次,根據(jù)歐盟公司法律第4號指令的規(guī)定,歐盟曾經(jīng)試圖推行德國股東和職工共決制,但最終未能實(shí)現(xiàn)。這一事實(shí)表明,德國公司治理模式并不具有普適性。非但如此,隨著歐盟法律一體化的不斷推進(jìn),德國股東和職工共決制的命運(yùn)令人堪憂;最后,關(guān)于公司目的,歷來有股東主導(dǎo)型和利益相關(guān)者主導(dǎo)型之爭。英國2006年修改公司法時,立法者認(rèn)為,公司的主要目的是為股東創(chuàng)造利潤,但評估利潤的時間應(yīng)該是長期的、而不是短期的。最終,英國公司法采取“開明股東價值”模型(葛偉軍,2008)。根據(jù)該法,董事主要對股東負(fù)有義務(wù),對其他利益相關(guān)者利益的考慮也是出于對股東長遠(yuǎn)利益的維護(hù)。這意味著英國公司法最終選擇了股東主導(dǎo)型的公司治理機(jī)制。

我國公司治理機(jī)制的建構(gòu)

(一)從股東會中心主義轉(zhuǎn)向董事會中心主義

根據(jù)我國公司法的規(guī)定,股東是公司的最終所有者,股東會或者股東大會是公司的最高權(quán)利機(jī)關(guān),而董事會只不過是公司的人并受股東會的控制。因此,我國目前仍然屬于股東會中心主義。在此權(quán)力結(jié)構(gòu)下,其他利益相關(guān)者群體利益很難通過公司治理得以實(shí)現(xiàn)。因此,為了實(shí)現(xiàn)公司社會責(zé)任,必須從股東會中心主義轉(zhuǎn)向董事會中心主義,這是因?yàn)?在董事會中心主義下,董事會作為業(yè)務(wù)執(zhí)行和經(jīng)營意思決定機(jī)關(guān),享有獨(dú)立的經(jīng)營決策權(quán),不受股東會或股東大會的限制,股東會或者股東大會也就不能否決其依職權(quán)作出的決議。這樣,董事會作出的有利于實(shí)現(xiàn)公司社會責(zé)任的決策才可能得到執(zhí)行。

(二)增設(shè)社會責(zé)任委員會以完善公司決策機(jī)制

根據(jù)我國現(xiàn)行公司法的規(guī)定,董事會是公司的決策機(jī)關(guān)。為了維護(hù)股東利益,消除成本,我國公司法設(shè)立了董事的忠實(shí)義務(wù)和注意義務(wù)。因此,一般情況下,董事會在決策時,主要考慮的是股東的利益,而不會顧及其他利益相關(guān)者群體的利益。為了落實(shí)公司社會責(zé)任,有必要在董事會下增設(shè)社會責(zé)任委員會。該委員會由獨(dú)立董事組成,其基本職責(zé)是審查公司的決策是否損害社會公共利益、環(huán)境利益,從而保證公司社會責(zé)任的落實(shí)。

(三)強(qiáng)化職工參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,除國有獨(dú)資公司之外,有關(guān)職工董事的法律規(guī)范均為任意性規(guī)范。同時,雖然公司法明確要求普通有限責(zé)任公司的監(jiān)事會中必須有職工監(jiān)事,并且職工監(jiān)事的比例不得低于1/3。但公司法將職工監(jiān)事在監(jiān)事會中具體比例的決定權(quán)授予了公司章程。這意味著股東可以通過公司章程將職工監(jiān)事的比例限定在1/3,職工監(jiān)事對公司經(jīng)營決策的影響變得極為有限。特別是在監(jiān)事會人數(shù)增加的情況下,更是如此(魯桐、鐘繼銀、孔杰,2008)。

針對上述問題,文章認(rèn)為需要改變現(xiàn)有法律的任意性規(guī)定,增加職工監(jiān)事的人數(shù),將職工的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。另外,可以考慮在國有企業(yè)中實(shí)行股東與職工共同治理機(jī)制,以充分實(shí)現(xiàn)社會主義民主,落實(shí)公司的社會責(zé)任。

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篇（8）

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.42.151

1 問題的提出

當(dāng)今社會是一個由多元化元素構(gòu)成的更加開放的社會。隨著社會組織、企業(yè)以及其他機(jī)構(gòu)的發(fā)展，它們開始承擔(dān)起社會公共服務(wù)的職責(zé)，由政府單獨(dú)承擔(dān)社會公共服務(wù)職責(zé)的形式逐漸被打破。在當(dāng)前新形勢下，政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及社會組織組成的服務(wù)體系將對社會公共服務(wù)提供更加高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在新的社會服務(wù)體系形成的過程中政府機(jī)構(gòu)與其他社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界不再分明。雖然在這個新的社會服務(wù)體系中政府仍然擔(dān)負(fù)著社會資源的管理職責(zé)，但是社會中也出現(xiàn)了許多擔(dān)負(fù)一定管理職責(zé)的組織機(jī)構(gòu)。曾經(jīng)政府作為管理者，企業(yè)、社會組織作為被管理者的單一線性的管理關(guān)系變成了復(fù)雜的網(wǎng)狀管理關(guān)系。[1]我們現(xiàn)在所遇到的問題是：在政府、企業(yè)、社會組織以及公眾多主體協(xié)同的基礎(chǔ)上，政府如何避免強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)，建立起多種主體平等、信任、權(quán)責(zé)分明的協(xié)同合作公共服務(wù)體系成為研究的重要方向。

2 政府購買社會服務(wù)多主體協(xié)同與合作的內(nèi)涵

2.1 多主體協(xié)同之要義

“協(xié)同”是為了使協(xié)同系統(tǒng)整體達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而令協(xié)同系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)相互協(xié)助、配合，最終在整個較為復(fù)雜的系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)成一種高效的循環(huán)狀態(tài)，而這種高效的循環(huán)狀態(tài)使得協(xié)同系統(tǒng)能夠發(fā)揮出超越系統(tǒng)的各個組成部分之間單純的效能之和的協(xié)同效應(yīng)。在當(dāng)今這個強(qiáng)調(diào)協(xié)作共贏的社會背景之下，“協(xié)同”思想得到了廣泛的關(guān)注和應(yīng)用。社會科學(xué)這一領(lǐng)域之中，“協(xié)同”思想主要強(qiáng)調(diào)的是不同的社會主體之間進(jìn)行協(xié)助、配合，例如跨地區(qū)、跨部門的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)以及企業(yè)之間的協(xié)同。

政府購買社會服務(wù)多主體協(xié)同是指在公共生活過程中，政府、企業(yè)、社會組織和公眾等子系統(tǒng)構(gòu)成開放的整體系統(tǒng)，以法律法規(guī)為行為規(guī)范，充分利用各自所擁有的資源、知識、技能等優(yōu)勢，有效匯聚多種力量，通過非線性的相互協(xié)調(diào)、共同作用，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量。[2]

2.2 多主體合作之要義

多主體合作是對多主體協(xié)同的升華。張康之認(rèn)為，合作是指在協(xié)同的基礎(chǔ)上公民個人與民間組織以一種互動的伙伴情誼共同參與、共同主持公共服務(wù)，突破了以往自上而下的專家指導(dǎo)和政府全能范式。[1]因此，合作強(qiáng)調(diào)各主體之間的關(guān)系平等，多方共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任，互補(bǔ)資源與信息，共同參與社會公共服務(wù)，打破且超越了以往以政府為中心的行為方式。[3]多主w合作可以說是一種開放式的范式，政府不再強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)其他主體，使其失去自主性，而是發(fā)揮著引導(dǎo)作用。其他主體在整個過程中也逐漸由被動地配合變?yōu)橹鲃拥貐f(xié)調(diào)，具有高度獨(dú)立性，各自都肩負(fù)著相應(yīng)的職責(zé)，平等地參與對話，發(fā)表意見、發(fā)揮優(yōu)勢。通過建立合作伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)的有序、有效、合理供給，實(shí)現(xiàn)多方共贏。[2]

3 政府購買社會服務(wù)多主體協(xié)同合作模式

3.1 政府購買社會服務(wù)多主體協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

在政府購買社會服務(wù)過程中，實(shí)現(xiàn)多主體的協(xié)同，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成是其必要條件。因此，多主體參與政府購買社會服務(wù)的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。基于能力定位和角色分工，以互補(bǔ)和協(xié)同為紐帶，除了政府之外，社會組織、企業(yè)以及公民個人同時擁有權(quán)力、能力和責(zé)任，形成一種權(quán)責(zé)對等、制度化、常規(guī)化的公共服務(wù)有效供給協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，[4]見圖1。

在以政府為主導(dǎo)的前提下，政府主動協(xié)同企業(yè)、社會組織及公眾，共同形成上下聯(lián)動、協(xié)同應(yīng)對的格局，盡全力維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益，最終達(dá)到整體大于部分之和的功效。多主體協(xié)同的過程中，政府通過維護(hù)公共秩序、制定實(shí)施政策法規(guī)、保障公共權(quán)益、給予財(cái)務(wù)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等影響社會供給主體；企業(yè)和社會組織通過與政府訂立合同建立契約關(guān)系提供社會服務(wù)，與居民發(fā)生生產(chǎn)與消費(fèi)關(guān)系而介入其中。與此同時，在企業(yè)和社會組織主體之間存在著技術(shù)支持、財(cái)務(wù)支持，社會組織要積極主動與企業(yè)進(jìn)行合作，廣泛吸納企業(yè)的捐贈，發(fā)揮靈活性和創(chuàng)造力，推動社會管理機(jī)制創(chuàng)新。政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多元主體通過資源和信息交流，用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，打破傳統(tǒng)的合作方式，克服自身有限理性和有限能力等缺陷，以更靈活更便捷的方式促進(jìn)多元主體彼此間的配合。在相互尊重對方利益的基礎(chǔ)上采取協(xié)同行動實(shí)現(xiàn)共同利益，從而為達(dá)成有效的集體行動提供了可能。

綜上所述，利用具有以上特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)同，能夠使一些政府部門與社會群體之間已經(jīng)分割為獨(dú)立個體的要素重新整合。將“公民―社會―政府”構(gòu)筑成為一個具有快速的動態(tài)響應(yīng)性、較強(qiáng)的環(huán)境適應(yīng)性的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。通過該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，最終實(shí)現(xiàn)投入最小成本獲取最高收益的目標(biāo)。[5][6]

3.2 政府購買社會服務(wù)引入多主體合作模式

當(dāng)進(jìn)入工業(yè)社會的發(fā)達(dá)階段后，社會生活的每一個領(lǐng)域中都建立起了穩(wěn)定的協(xié)同系統(tǒng)。但隨著協(xié)同行為的鞏固和擴(kuò)散，協(xié)同系統(tǒng)中的行為體可能失去原動力，從而受到一種外在性的力量所支配，行為體被系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、制度和規(guī)則等因素驅(qū)使著在協(xié)同系統(tǒng)中開展行動。在這種情況下，協(xié)同系統(tǒng)中的行為體更加需要強(qiáng)調(diào)合作的理念。因而引入多主體合作則成為社會治理理論不斷發(fā)展壯大與公共治理范式不斷發(fā)展成熟的必然結(jié)果，并日益成為主流。[7]

3.2.1 建立平等合作機(jī)制

多主體合作模式強(qiáng)調(diào)政府與社會力量的平等合作，打破了多元主體參與政府購買服務(wù)過程的中心主義結(jié)構(gòu)，在合作體系中政府是以其中一元的形式出現(xiàn)的，作為服務(wù)型政府，指導(dǎo)多元主體以合作的方式提供服務(wù)。[8]政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理思維，摒棄過去父權(quán)主導(dǎo)的老大心態(tài)，為企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，引導(dǎo)和扶持社會組織的發(fā)展，為公民提供參與社會管理的途徑，將多種力量召集起來解決具體社會問題，促進(jìn)合作行為的產(chǎn)生。[9]詳見圖2。

社會組織相比于政府，自身能力還存在差距較大、規(guī)模較小、籌集資金的能力不足等。如果不及時加強(qiáng)社會組織建設(shè)，提高自身能力，當(dāng)其同政府進(jìn)行合作時，不可避免地存在地位上的不平等。社會組織只有提高自己的能力水平，才能確保合作的平等和持久。

3.2.2 建立信任機(jī)制

信任既是合作的前提，又是合作的支撐。信任是建立合作關(guān)系，維護(hù)合作秩序，提高合作能力的前提所在。企業(yè)和社會組織作為社會中一個重要實(shí)體，它需要政府和公眾的信任，尤其是政府的信任，因?yàn)檎畬ζ涞男湃纬潭?，往往決定了它們權(quán)力的大小，以及獲取社會資源的數(shù)量。得不到政府的信任，企業(yè)和社會組織提供公共服務(wù)的成本就會大大增加，自身的能力就會受到無形的限制。[10]因此企業(yè)和社會組織要積極提高自身服務(wù)水平，做出有價值的工作，贏得政府的信任。同時為構(gòu)建良好的合作環(huán)境，政府部門也要做出積極努力，首先要保障內(nèi)部各部門、分支機(jī)構(gòu)的工作人員和諧有序地開展工作；其次，政府應(yīng)合理運(yùn)用自身權(quán)力，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，努力降低合作者的顧慮與成本。

3.2.3 優(yōu)化權(quán)責(zé)體系機(jī)制

責(zé)任是合作的保證，清楚明確的責(zé)任界限一方面能有效減少政府部門逃避責(zé)任、濫用權(quán)力；另一方面還能充分發(fā)揮其他主體的主觀能動性，更好地承擔(dān)起自身的責(zé)任。為了完善多主體合作的權(quán)責(zé)體系，政府應(yīng)根據(jù)社會的發(fā)展和需要，合理調(diào)整職權(quán)范圍，正確界定和行使政府權(quán)力，消除“官本位”的思想，打破部門壟斷利益，還權(quán)于社會。但政府歸還權(quán)力，“企業(yè)能做政府就不做”或“社會組織能做政府就不做”并不代表政府放手讓民間來承擔(dān)責(zé)任，而應(yīng)解釋為政府要有更強(qiáng)的實(shí)務(wù)操作與協(xié)商溝通的能力來誘導(dǎo)與勸服企業(yè)與社會組織配合，共同參與政府購買行為。其他主體同樣要承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，對政府負(fù)責(zé)、對資金提供者負(fù)責(zé)、對自身負(fù)責(zé)，更要對公眾絕對負(fù)責(zé)，以公眾利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不逃避，不退縮，為自己的行為承擔(dān)后果。

3.2.4 建立信息共享機(jī)制

搭建多主體合作的互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，在指定的平臺上政府公開公共服務(wù)采購招標(biāo)流程，企業(yè)、社會組織公開相關(guān)信息，在不同主體間建立整合與一體化的信息交流系統(tǒng)和匯報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各方信息共享的信息運(yùn)行環(huán)境。信息平臺的搭建有利于政府部門間以及政府與其他主體間的順暢溝通，促進(jìn)各主體信息的公開化和透明化，有利于各主體的相互監(jiān)督，并且有利于獲得企業(yè)、社會組織的大數(shù)據(jù)，進(jìn)一步完善各組織的功能和作用。該機(jī)制對于我國當(dāng)前通過政府信息化，提升公共服務(wù)水平具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

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上世紀(jì)七十年代以來, 歐美各國面臨的治理困境日漸加重, 層出不窮的經(jīng)濟(jì)問題和社會問題讓政府的治理出現(xiàn)了失靈的現(xiàn)象, 政府開始意識到單純依賴官僚制無法解決這些牽扯方面眾多的復(fù)雜社會問題。西方國家開始漸漸嘗試, 試圖讓社會分擔(dān)政府的治理工作, 體現(xiàn)在國家層面的決策不再是政府一言堂, 即出現(xiàn)了分權(quán)化的趨勢, 社會去中心化開始初現(xiàn)端倪。政策網(wǎng)絡(luò)治理也是從那時開始萌生的。

(二) 政策網(wǎng)絡(luò)治理的基本概念

政策網(wǎng)絡(luò)的起源于鐵三角模型。所謂鐵三角是行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和有關(guān)利益方三者組成一個執(zhí)政聯(lián)盟, 負(fù)責(zé)指定各種公共政策。但是社會在不斷發(fā)展, 社會情況變得日益復(fù)雜, 任何一個社會問題都牽扯眾多的利益相關(guān)方, 這就給公共政策的制定帶來了諸多困難, 此外, 民眾意識的覺醒也給官僚機(jī)制的運(yùn)行提出了很大輿論壓力, 政府越來越難以單獨(dú)完成一個公共政策的整個制定過程, 政府必須與利益相關(guān)者合作來整合社會資源才能推動政策發(fā)展。鐵三角模型在日益復(fù)雜的社會顯示面前作用有限, 后來在此基礎(chǔ)上誕生了政策網(wǎng)絡(luò)。

現(xiàn)代公共政策牽扯眾多的利益相關(guān)方, 制定過程也離不開各方的參與, 否則即便政策推出也難以執(zhí)行, 政策制定的各方參與者共同構(gòu)成了一個網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)還代表著一種利益關(guān)系, 網(wǎng)絡(luò)中的各參與者都代表著各自的利益, 在網(wǎng)絡(luò)中的目的就是維護(hù)自己的利益。政策網(wǎng)絡(luò)治理模式不是立體式的頂層到底層的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府為居中協(xié)調(diào)模式下的各方共同協(xié)商推動問題治理的模式。

(三) 政策網(wǎng)絡(luò)治理的要素

1. 治理主體

傳統(tǒng)的社會治理主體是政府, 其他社會組織、私營機(jī)構(gòu)、廣大公民都是政府占絕對支配地位之下的合作資源。但是在政策網(wǎng)絡(luò)治理理論中, 治理主體并不只有政府, 其他社會組織、私營機(jī)構(gòu)等也屬于主體的一部分, 政策制定要由這些主體共同參與。但是, 不同于多中心治理理論, 政策網(wǎng)絡(luò)理論中政府的地位依然占核心地位, 政策的推動離不開政府的主導(dǎo), 其核心在于政府能否與其他主體通力合作。

2. 治理結(jié)構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)中, 各個治理主體圍繞某個議題, 通過對話協(xié)商等方式共同推動問題的治理, 出臺相應(yīng)的公共政策來解決問題。在這個治理過程中, 各個主體之間形成一個橫縱交織的組織網(wǎng)絡(luò), 網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)就是各個主體。主體之間對資源的占有不是各自獨(dú)占, 而是共存共享, 彼此之間互相通力合作共同形成一個組織結(jié)構(gòu)。

3. 治理機(jī)制

政策網(wǎng)絡(luò)的治理機(jī)制是一個群策群力的集體行為, 這其中有一套治理的機(jī)制, 分別是政治互信、協(xié)商探討以及學(xué)習(xí)機(jī)制。政治互信是政策網(wǎng)絡(luò)能發(fā)揮作用的前提條件, 眾多治理主體必須要具有高度的政治互信才能夠一同協(xié)作。政策網(wǎng)絡(luò)是由多元化的主體共同構(gòu)成的, 因此一個公共政策的誕生到執(zhí)行都必須有一個有效的協(xié)商探討機(jī)制才能完成。各主體在公共政策制定執(zhí)行過程中要處于動態(tài)的學(xué)習(xí)過程, 不斷通過學(xué)習(xí)來加強(qiáng)自身的業(yè)務(wù)能力, 有助于政策水平的不斷提升。

二、從科層治理模式到政策網(wǎng)絡(luò)治理模式

原有的官僚制政府整理體系在復(fù)雜社會問題治理方面力不從心, 從而出現(xiàn)了政策網(wǎng)絡(luò)治理。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 多元化趨勢越發(fā)明顯, 出現(xiàn)了大量的社會組織、企業(yè)組織, 同時公民意識不斷覺醒, 政府不再是單一的決策中心, 逐漸開始與社會協(xié)作。如今的政府的行政已經(jīng)與社會形成了垂直、扁平相互交織的治理網(wǎng)絡(luò), 政府與社會已經(jīng)從開始廣泛合作, 新的公私協(xié)同的治理模式開始替代原有的官僚制治理。

原有的官僚制組織模式面對當(dāng)前復(fù)雜多變的社會治理形勢, 出現(xiàn)平行分離以及權(quán)力分化的趨勢, 政府與社會組織之間的統(tǒng)治關(guān)系變成了一種介于正式與非正式之間的互動關(guān)系網(wǎng)絡(luò), 與之而來的是政府的行政職責(zé)從單方面的統(tǒng)治變成了在網(wǎng)絡(luò)中與多方的互動。這種組織關(guān)系是政策網(wǎng)絡(luò)治理的基本出發(fā)點(diǎn), 也就是多方共同形成網(wǎng)絡(luò)共同治理。

三、政策網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)勢和不足

(一) 政策網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)點(diǎn)

政策網(wǎng)絡(luò)治理為當(dāng)前日益復(fù)雜的社會問題提供了一種新的解決思路, 代表著新的治理理論。眾多治理主體形成一個穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò), 政府與社會機(jī)構(gòu)、公民個人在這個框架內(nèi)廣泛合作, 推動政策的落地以及問題的解決。這種治理模式可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式所面臨的失效問題。

在政策網(wǎng)絡(luò)中, 政府居中協(xié)調(diào)各方凝聚共識, 推動問題的解決。政策形成到落地的過程不是一蹴而就, 而是需要政府進(jìn)行宏觀控制, 這個責(zé)任也只有政府能夠承擔(dān)得起。政府協(xié)調(diào)、激勵多方參與者一同推動問題的解決, 既能有助于社會治理, 也有助于讓人民群眾更加滿意。

(二) 政策網(wǎng)絡(luò)治理存在的問題

首先, 政策網(wǎng)絡(luò)是一種治理模式, 不同治理主體之間必須要有共識才有政策推動的可能。各治理主體代表著不同的利益群體, 要想通過正式的行政程序規(guī)劃出臺一個公共政策談何容易, 這背后可見的與無形的阻礙太大, 雖然政府在其中占主要地位, 但是政策網(wǎng)絡(luò)牽扯的相關(guān)方太多, 并不是說政策網(wǎng)絡(luò)就一定能解決政府的治理痛處。

其次, 由于政策網(wǎng)絡(luò)是眾多治理主體組成的一個非正式非官方的組織, 缺少必要的權(quán)威監(jiān)督, 極有可能出現(xiàn)權(quán)力濫用以及爭權(quán)或者互相推諉的情況。政策網(wǎng)絡(luò)公共治理的前提條件是各治理主體之間共享社會資源、共享權(quán)力、各自承擔(dān)責(zé)任, 但是具體執(zhí)行起來可能出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)與社會組織之間權(quán)責(zé)交織難以分清的情況, 就會給政府執(zhí)政合法性帶來沖擊。

最后, 由于各個治理主體之間要共享權(quán)力, 卻不可避免的會造成權(quán)力分化, 但是又會導(dǎo)致國家空洞化, 這是不可調(diào)和的矛盾[8]。政策網(wǎng)絡(luò)治理會一定程度上削弱政府權(quán)力, 也會降低政府承擔(dān)的責(zé)任, 如何在權(quán)責(zé)之間做好平衡是一個棘手的問題。

四、提高政策網(wǎng)絡(luò)治理水平的主要策略

政策網(wǎng)絡(luò)中的各個治理主體在政策制定過程中互相協(xié)商, 各主體之間沒有明確的上下級關(guān)系, 缺少一個占支配地位的領(lǐng)導(dǎo)主體對其他主體進(jìn)行規(guī)范, 那么解決社會問題時可能會效率低下, 甚至可能出現(xiàn)治理失靈。為了最大程度的發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢, 促進(jìn)有關(guān)各方的合作、消弭各方間隙, 下面將給出幾點(diǎn)意見:

(一) 加強(qiáng)治理參與的廣泛度

政策網(wǎng)絡(luò)要政府與社會組織共同參與, 要想治理日益復(fù)雜的社會情況, 就必須要讓更多的主體參與到治理過程中來, 讓各方帶著各自的智慧與專業(yè)技術(shù)為問題解決提供建議。政府的角色也極為關(guān)鍵, 在制定政策應(yīng)該廣泛采納更多主體的意見, 促進(jìn)主體在網(wǎng)絡(luò)中的參與。

(二) 促進(jìn)深入交流

各治理主體在政策制定過程中要保持深入的交流, 通過交流來減少分歧、強(qiáng)化共識, 公共政策的制定需要各個主體之間互相交流提供更多可供抉擇的信息。交流是政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程中非常關(guān)鍵的, 交流的方式可以會議的形式, 多方聯(lián)席會議是交流的絕佳途徑。除此之外, 在需要時也要利用各種通信技術(shù)保持主體之間信息的暢通。

(三) 強(qiáng)化政治互信

各治理主體之間能夠互相協(xié)作的前提是政治互信, 在信任的基礎(chǔ)上才能開展交流協(xié)作。政策的出臺、后續(xù)的執(zhí)行, 都需要各主體的互相信任, 如果沒有信任將使得政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行舉步維艱。各主體之間需要了解信任, 相互合作起來才更有效率。

(四) 消弭間隙加強(qiáng)共識

各治理主體代表著不同的利益群體, 在公共政策的過程中容易發(fā)生利益沖突, 因此為了避免因利益沖突而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)失效, 政府作為政策網(wǎng)絡(luò)的主要主體, 要根據(jù)具體情況盡可能的消弭沖突, 尋找各主體之間的利益共同點(diǎn), 促進(jìn)有關(guān)各方以協(xié)商對話解決問題。

(五) 優(yōu)化組織架構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)中各主體都會對政策產(chǎn)生影響, 如何組織這些主體不僅事關(guān)政策的制定, 也決定了政策網(wǎng)絡(luò)的社會治理效果。在這方面, 政府要承擔(dān)起主要責(zé)任, 優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)的組織架構(gòu), 建立一個以效率為導(dǎo)向的網(wǎng)狀網(wǎng)絡(luò), 力求構(gòu)建一個最優(yōu)的網(wǎng)絡(luò), 在制定政策時既準(zhǔn)確又及時地解決問題, 提升人民群眾的滿意度。

(六) 建立恰當(dāng)?shù)募顧C(jī)制

政策網(wǎng)絡(luò)并不是一個官方的正式組織, 對各個主體不具備法律規(guī)定的強(qiáng)制約束力, 因此為了調(diào)動各個主體的積極性, 保持網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性, 就必須要建立一個合適的激勵機(jī)制。激勵的方式有多種, 可以對廣大公民進(jìn)行宣傳教育、對主體進(jìn)行一些獎懲機(jī)制等。通過激勵來最大程度的發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行效率。

五、總結(jié)

政策網(wǎng)絡(luò)理論為后現(xiàn)代的社會問題治理提供了一個全新的思路, 在社會問題越來越復(fù)雜的今天, 愈發(fā)能體現(xiàn)其優(yōu)勢。這雖然是一種新的治理模式, 在具體社會實(shí)踐上還不足夠成熟, 但是在當(dāng)前傳統(tǒng)官僚制治理難以應(yīng)對社會問題的情況下, 政策網(wǎng)絡(luò)治理依然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。作為一種應(yīng)對政府失效問題的治理方案, 政策網(wǎng)絡(luò)治理理論對我國政府體制機(jī)制改革具有一定的參考意義, 因此, 為了推動公共治理水平的進(jìn)步, 應(yīng)該進(jìn)一步研究政策網(wǎng)絡(luò)的理論和實(shí)踐問題。

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中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）35-0074-02

環(huán)境污染第三方治理是國外生態(tài)環(huán)保實(shí)踐的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)之一。目前第三方治理主要存在企企合作、院地合作、政企合作三種模式，其中企企合作是最大化利用社會資本的途徑，也是今后我國環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展趨勢?！捌髽I(yè)參與環(huán)境污染第三方治理”是指引入第三方市場主體參與環(huán)境污染治理，排污方與第三方企業(yè)主體簽訂合同，由第三方企業(yè)根據(jù)合同有償提供污染治理和管理服務(wù)，使排污方完成減排或污染治理義務(wù)。

一、企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理的可行性分析

（一）企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理的政策支持

黨的十八屆三中全會明確提出要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。這是我國中央政府首次正式提出推行環(huán)境污染第三方治理，標(biāo)志著我國環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新。隨后，國務(wù)院和發(fā)改委先后出臺《2014―2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，其中都提到“環(huán)境污染第三方治理”問題。直接推動“第三方治理”進(jìn)入環(huán)保實(shí)踐的是國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，該意見就第三方治理機(jī)制、治理市場、政策支持、組織協(xié)調(diào)等方面提出了指導(dǎo)性意見。隨后，各省紛紛出臺實(shí)施意見，貫徹落實(shí)環(huán)境污染第三方治理模式。

（二）企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理的優(yōu)勢

企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理是環(huán)境污染治理的市場化途徑，并不違反環(huán)保法確立的“誰污染、誰治理”原則，相反，是對該原則的創(chuàng)新性實(shí)踐[1]。

第一，企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理可以拓寬環(huán)境污染治理的資本籌集途徑。即使是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的情況下，單純依賴政府獨(dú)自承擔(dān)環(huán)境污染治理，也會出現(xiàn)資金短缺的瓶頸，而且實(shí)踐表明，政府承擔(dān)環(huán)境治理也存在資金利用率低的弊端?？梢?，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，必須拓寬環(huán)境污染治理的資本籌集途徑，將社會資本引入環(huán)境污染治理，彌補(bǔ)政府單獨(dú)承擔(dān)環(huán)境污染治理責(zé)任的弊端。目前我國正大力推行的PPP機(jī)制是引入社會資本的極佳契機(jī)。通過引入社會資本，讓第三方企業(yè)參與環(huán)境污染治理，可以實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，也提高環(huán)保資金的融資水平。

第二，企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理有利于提高治污效率和治污質(zhì)量。營利性決定了企業(yè)并未將排污作為企業(yè)的生產(chǎn)核心環(huán)節(jié)，因此在資金、人力投入等方面都相對薄弱，也導(dǎo)致企業(yè)自身承擔(dān)排污責(zé)任的效果差。而如果實(shí)施企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理將會由專門從事排污的企業(yè)通過專門的資金、技術(shù)、設(shè)備投入實(shí)現(xiàn)排污，這樣就大大提高治污的效率和質(zhì)量，提高應(yīng)急處理污染事故的能力[2]。

第三，企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保工作市場化。通過市場優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)排污效益最大化。并且，隨著排污權(quán)交易制度的完善，可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的市場化。

二、企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理面臨的法律問題

目前，企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理在我國還處于探索階段，還沒有完善的與其配套的法律制度，因此，在實(shí)施中必然會面臨許多法律問題。

（一）第三方治污企業(yè)的市場準(zhǔn)入問題

以前，我國對環(huán)境服務(wù)類企業(yè)實(shí)行資質(zhì)行政審批制度，但是，現(xiàn)在已經(jīng)取消了國家的行政審批權(quán)，也導(dǎo)致治污企業(yè)的市場準(zhǔn)入程序簡化，條件降低[3]。隨之而來的問題是治污市場中治污企業(yè)層次參差不齊，很多治污企業(yè)設(shè)施不完備、技術(shù)不先進(jìn)、資金不到位、治污效果差、履約能力低。因此，亟須通過法律專門規(guī)范第三方治污企業(yè)的資質(zhì)、確保第三方治污企業(yè)規(guī)范運(yùn)行。

（二）第三方治污企業(yè)的融資擔(dān)保問題

第三方治污企業(yè)在融資中遇到的最大問題即擔(dān)保問題。治污企業(yè)可提供的擔(dān)保物有限。首先，治污企業(yè)沒有土地使用權(quán)可供抵押，因?yàn)橹挝鬯加猛恋貙儆谖廴酒髽I(yè);其次，治污企業(yè)的治污設(shè)施不能作為抵押物，因?yàn)橹挝墼O(shè)施與污染企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施附著在一起。因此，亟需通過法律為第三方治污企業(yè)融資擔(dān)保提供制度支持。

（三）污染責(zé)任的承擔(dān)主體問題

污染企業(yè)與第三方治污企業(yè)一般通過簽訂治污服務(wù)合同的途徑建立法律關(guān)系，將治污責(zé)任轉(zhuǎn)移給治污企業(yè)，但是，這僅僅是存在于污染企業(yè)與第三方治污企業(yè)之間的合同關(guān)系。除此之外，尚缺乏專門的法律規(guī)范第三方治污行為?，F(xiàn)有的環(huán)保法僅僅規(guī)定了國家環(huán)保部門對排污企業(yè)的處罰權(quán)，而如果第三方治污企業(yè)存在超排等行為，尚無法律規(guī)定支持環(huán)保部門對第三方治污企業(yè)行使處罰權(quán)。因此，亟須通過法律專門規(guī)范第三方企業(yè)治污行為。

（四）環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管問題

通過環(huán)境服務(wù)合同將環(huán)境污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給第三方治污企業(yè)，不可避免地增加了環(huán)境污染治理監(jiān)管的難度。如果沒有嚴(yán)格的環(huán)境污染治理監(jiān)管制度，則第三方治污企業(yè)可能會傾向于不履行或不嚴(yán)格履行治污責(zé)任，進(jìn)而影響環(huán)境污染治理效果。我國在環(huán)境監(jiān)管方面仍然存在基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)落后、體制不順暢、人員素質(zhì)不高等缺陷。因此，亟須通過法律專門規(guī)定第三方治理的監(jiān)管辦法、程序等問題[4]。

三、企業(yè)環(huán)境污染第三方治理法律問題的解決

（一）完善環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的市場準(zhǔn)入

環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的資金、設(shè)備、技術(shù)、人員等要素對污染治理效果起決定性作用，因此明確環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的市場準(zhǔn)入條件，是規(guī)范環(huán)境污染第三方市場的重要基礎(chǔ)性制度，也是確保治污效果的重要制度性保障。使環(huán)境污染治理進(jìn)入市場領(lǐng)域，必然會出現(xiàn)低價惡性競爭的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致很多污染治理企業(yè)的設(shè)施、資金、技術(shù)不到位，進(jìn)而影響治污效果。因此立法應(yīng)當(dāng)按照治污類型明確環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上為第三方治理市場規(guī)范化運(yùn)行提供保障。

（二）拓展融資擔(dān)保渠道

針對從事污染治理業(yè)務(wù)的第三方治污企業(yè)，國家應(yīng)當(dāng)支持其通過債權(quán)、上市等方式融資。同時鼓勵銀行創(chuàng)新貸款模式，接受第三方治污企業(yè)提供的收費(fèi)債權(quán)、應(yīng)收賬債等權(quán)利作為質(zhì)押標(biāo)的物提供擔(dān)保貸款。

（三）立法明確相關(guān)主體法律關(guān)系

企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理主要是在污染企業(yè)與第三方排污企業(yè)之間存在環(huán)境服務(wù)合同關(guān)系，雙方按照合同的約定分別享有和承擔(dān)一定的權(quán)利和義務(wù)。該環(huán)境服務(wù)合同不同于一般的合同關(guān)系，合同履行的結(jié)果不僅僅只涉及雙方當(dāng)事人，還涉及公共利益，是污染企業(yè)是否履行環(huán)境義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，環(huán)境監(jiān)管部門要參與到污染企業(yè)與第三方排污企業(yè)履行環(huán)境服務(wù)合同的過程中，對合同雙方是否履行合同義務(wù)以及是否履行適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)管。綜上，亟須完善第三方治理立法，對三者的權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)予以明確規(guī)定，以保證環(huán)境污染治理效果的實(shí)現(xiàn)。

尤其要明確污染治理責(zé)任主體。國務(wù)院出臺的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》也指出要明確環(huán)境污染治理相關(guān)各方的責(zé)任。因此，立法應(yīng)當(dāng)明確污染治理責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)包括污染企業(yè)和第三方治污企業(yè)。就排污企業(yè)而言，其與第三方環(huán)境污染治理企業(yè)簽訂環(huán)境污染治理合同的目的即轉(zhuǎn)移治污責(zé)任。如果立法確定治污責(zé)任轉(zhuǎn)移給第三方企業(yè)，則污染企業(yè)將不再承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，可能因?yàn)榈谌狡髽I(yè)的違約等行為不能達(dá)到預(yù)期合同目的;如果立法確定治污責(zé)任仍然由污染企業(yè)承擔(dān)，則污染企業(yè)可能不會選擇第三方治理，那么現(xiàn)有的污染企業(yè)自己治理污染的弊端將無法解決。因此要通過立法明確污染企業(yè)和第三方治污企業(yè)雙方同時為污染治理責(zé)任主體。雖然污染企業(yè)與第三方治污企業(yè)通過簽訂污染治理合同明確了第三方治污企業(yè)的治污責(zé)任，但這只是雙方合同的約定，在行政法律關(guān)系上，污染企業(yè)的治污責(zé)任仍然沒有解除，污染企業(yè)仍然要承擔(dān)環(huán)境污染治理的責(zé)任。如果第三方治污企業(yè)沒有履行環(huán)境污染治理的責(zé)任，則污染企業(yè)仍然要承擔(dān)環(huán)境污染治理的責(zé)任，這樣規(guī)定實(shí)際上是賦予污染企業(yè)對第三方環(huán)境污染治理的監(jiān)管義務(wù)，以確保污染治理效果的實(shí)現(xiàn)。同時，第三方治理企業(yè)根據(jù)環(huán)境污染治理合同的約定承擔(dān)相應(yīng)的合同責(zé)任。我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也明確了排污企業(yè)的環(huán)境治理責(zé)任。根據(jù)該規(guī)定，環(huán)境污染第三方治理并不能解除排污企業(yè)的治污責(zé)任[5]。

（四）立法完善環(huán)境污染第三方治理監(jiān)管機(jī)制

建立專門性監(jiān)管機(jī)制。為了確保第三方環(huán)境污染治理的模式的正常運(yùn)作，政府部門應(yīng)當(dāng)建立專門性監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)第三方治污企業(yè)的經(jīng)營狀況，由專門的政府監(jiān)管部門對治污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)控、評估，對沒有實(shí)現(xiàn)治污目標(biāo)的企業(yè)做出警告處理并幫助改進(jìn)治理方案，確定整改期限和措施，確保環(huán)境污染治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

成立第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)。由于污染治理具有高專業(yè)性，因此，單純依賴政府監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)對第三方治污企業(yè)的監(jiān)管并不現(xiàn)實(shí)。只有成立專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高的第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)，才能適應(yīng)環(huán)境污染第三方治理的市場化運(yùn)作形勢。對此，政府可以考慮聯(lián)合公眾、公益性組織、項(xiàng)目投資者等，形成環(huán)境污染第三方治理的社會共治機(jī)制。

目前，全國有很多省市都已經(jīng)啟動開展環(huán)境保護(hù)第三方治理試點(diǎn)工作。在這樣的背景下更需要解決企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理所面臨的法律問題，為企業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理掃清法律障礙并提供保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]范占平.我國環(huán)境污染第三方治理機(jī)制構(gòu)建的困境及對策[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（2）.

[2]駱建華.環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展與完善建議[J].環(huán)境保護(hù)，2014（20）.